公共財政視角下的財政專項資金績效審計操作問題研究

呂明

隨著政府績效管理的推進和審計“免疫系統”、公共財政“經濟衛(wèi)士”職能作用的發(fā)揮，對政府部門與重大項目的審計不僅要評價其財務控制管理與財政財務收支合法合規(guī)情況，更要從政府運用公共資金的效益角度評價其工作效果、成效，促進我國政府審計從傳統的財政財務收支審計向績效審計轉型。財政專項資金績效審計是對財政專項資金管理使用所帶來的效益進行檢查和評價，揭示其中存在的決策失誤、損失浪費以及效益低下等問題，以提高專項資金使用效益的經濟監(jiān)督活動。

一、財政資金績效審計的現狀

1.績效審計的全球化發(fā)展趨勢。

績效審計這個概念源自于美國，隨著經濟、社會的不斷發(fā)展，人民對政府要求更加公開透明，并對人民負責。因此，像英國、加拿大、澳大利亞等市場經濟發(fā)達的西方國家對績效審計均已經有了豐富的實踐。隨著新公共管理運動席卷全球，績效審計的發(fā)展日新月異。新公共管理運動重視績效管理，要求對政府部門提供服務的同時對其進行有效監(jiān)督，評估標準與績效審計的“3E”標準大體一致，以達到降低政府運作成本，提高行政能力為目的。

各國績效審計發(fā)展情況不同，評價標準體系也就有所差異。但是總體而言，各國都比較注重相關的規(guī)范建立。美國早在1972年頒布了《政府的機構、計劃、項目、活動和職責的審計準則》，這是比較完善的一套審計準則。加拿大在1977年就頒布了新《審計法》，績效審計在綜合審計中的比重和地位也在日益增長。

2.我國財政專項資金績效審計的現狀。

上世紀80年代初，我國審計理論界就開始探討績效審計，并提出審計工作應向績效審計轉變，但實際，政府審計主要還是圍繞財政財務收支的真實合法性范疇開展，績效審計一直未付諸實踐。2001年，國家審計署組織的退耕還林還草試點工程資金審計、農村電網審計以及2002年組織的重點機場審計，在專項資金的使用效果和有關政策的完善性方面，開始進行試點?！秾徲嬍?008～2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》提出全面推進績效審計，著力構建績效審計評價及方法體系。審計署《“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃》中明確要深化財政財務收支真實、合法審計與績效審計的結合，全面推進績效審計，提高財政資金和公共資源管理活動的經濟性、效率性和效果性，推動建立健全政府績效管理制度，促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責任追究制。劉家義審計長在北京舉行的“2010世界審計組織第六屆績效審計研討會”上表示，到2012年，中國所有的審計項目都將開展績效審計?？傮w而言，我國實施績效審計的起步較晚，存在審計覆蓋面較窄，規(guī)范程度較低，缺乏明確適用的績效審計準則與評價指標體系等問題，目前仍處于摸索階段。

二、我國財政專項資金績效審計的難點

1.財政資金績效管理的基礎薄弱。

績效審計是建立在績效管理基礎之上，其審計評價是對財政專項資金績效目標管理的鑒證與再評價，因此績效管理是探索和開展財政專項資金績效審計的重要保證。而目前，我國相關政府部門還存在專項項目決策論證不夠科學、績效目標執(zhí)行不到位、績效管理資料不全、控制管理效果不佳、招投標程序流于形式等問題，績效審計缺乏必要的審計依據與“抓手”。

2.績效審計法律法規(guī)的不明確。

目前中國還沒有一套完整法規(guī)體系適用于績效審計，已出臺的法律法規(guī)中涉及績效審計的內容較少，除了一些地方制定的條例外，無一套有權威的并適合中國審計的績效審計操作指南。1994年《審計法》第二條第三款只是原則性地規(guī)定審計機關對“財政收支或者財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監(jiān)督”，因為《審計法》并沒有明確授予審計機關開展績效審計的權限，對財政財務收支的效益性審計也沒有明確具體內容，審計機關在這種法律框架下開展績效審計存在許多障礙。《審計法》在2006年修訂時僅在第一條中增加“提高公共資金使用效益”的提法，但績效審計的法律授權實屬不夠充分。新修訂的《中華人民共和國國家審計準則》對于績效審計在第六條中雖有體現，但仍未以一個專門的準則來規(guī)范績效審計，績效審計審什么、怎么審、怎樣衡量和控制其質量等都沒有明確規(guī)定，這使得具體實施缺乏足夠的法律依據和行為規(guī)范。

3.績效審計目標和內容的深度不足。

中國績效審計無論是認識上還是實踐上，都比較膚淺，在目標范圍的確定，計劃的制訂以及程序、方法等方面還沒有形成一套適合績效審計的模式。目前的績效審計僅以揭露問題為主，重點揭露管理不善、決策失誤造成的嚴重損失浪費和國有資產流失問題，而不能像國外那樣搞全面的績效審計和政策性績效審計。同時，績效審計的主要類型非完全意義上的績效審計，而是融進了一些績效審計目標和內容的傳統審計：要么是傳統的財政財務審計與績效審計密切結合，使真實、合法、績效目標和內容融為一體；要么是績效審計與審計調查密切結合，諸如審計署近年來開展機場建設審計、城市基礎設施建設審計等審計項目就是融進了績效理念的審計調查。

4.績效審計評價體系的不健全。

目前開展績效審計最大的難題就是缺少統一且公正權威的績效審計評價體系和可供遵循的準則與程序，績效審計評價的標準與指標難以確定。評價財政專項資金項目的績效，既有貨幣量化衡量的經濟效益，又有不易于貨幣量化的社會效益、生態(tài)效益等。對專項資金項目本身的經濟效益、社會效益以及環(huán)境效益評價的復雜性等，都給績效審計增加了難度和風險性。

5.審計觀念與人才建設的滯后。

受傳統審計模式的影響，審計人員習慣于對會計資料的真實性以及經濟活動的合規(guī)性、合法性進行審查與判斷，對經濟活動效益性的分析與評價尚缺乏一定的經驗積累。由于績效審計工作立足于宏觀，著眼于微觀管理與效果分析，若審計思路宏觀性不夠，審計結果揭示的問題往往深度不夠，代表性也不強，導致績效審計評價的充分性與恰當性存在一定的控制風險。

審計人員是績效審計實踐的主體，也是關鍵要素。不僅審計觀念的轉變，而且開展績效審計所應具備的綜合素質和勝任能力，都對審計人員提出了更高的要求。績效審計需要對被審計單位與項目資金實現政策目標的經濟性、效率性與效果性進行分析評價，不僅要有綜合的審計工作能力，還要有創(chuàng)新的審計技術方法，需要審計人員具有多學科和多領域的知識結構。目前傳統領域的審計人員視野相對狹窄，缺乏必要的評價財政績效的意識、知識及技術技能。我國審計隊伍中，絕大多數是財務、審計類知識結構背景，而其他方面的專業(yè)人才比重明顯偏低，復合型人才更是緊缺。

三、推進財政專項資金績效審計的對策

筆者認為，推進我國財政專項資金績效審計，首先應明確責任主體與審計思路，即項目建設單位是績效目標管理主體，財政部門及主管單位是績效評價主體，而審計部門則是績效目標管理與評價的監(jiān)督主體。財政專項資金績效審計主要對績效目標管理與績效評價情況進行鑒證監(jiān)督。其次，要轉變觀念突出重點。既要擺脫績效審計“高不可攀”的畏難情緒，又要在正確理解把握依法審計的同時，勇于開拓創(chuàng)新，摸索總結績效審計的方式方法與實施經驗。在審計過程中，要緊緊抓住資金流程這個主線，從立項、撥付、管理等環(huán)節(jié)著手進行檢查，評價投資效果，看是否達到了預期的目標以及實現的經濟和社會效益如何。再次，應不斷健全統一績效審計評價的指標體系，使推進績效審計有據可依。具體來說，推進我國財政專項資金績效審計的對策如下：

1.加強績效管理夯實績效審計基礎。

加強財政資金的績效管理，是推進績效審計的前置性工作與基礎。雖然審計部門在實施績效審計時強調審計監(jiān)督的“關口前移”、“過程延伸”，但畢竟審計人力資源與時間有限，在審計項目時間緊任務重情況下，績效審計主要還是以事后監(jiān)督為主，對績效管理薄弱的財政專項資金項目實施績效審計存在較大的困難。因此，只有不斷加強財政專項資金的績效管理工作，增強有關部門單位績效管理的意識，健全并有效執(zhí)行績效管理相關制度，如：推進財政支出績效評價管理與預算績效管理，落實財政資金項目的績效目標管理，嚴格執(zhí)行績效評價制度等，在完善績效管理上優(yōu)化績效審計外部環(huán)境，進而促進績效審計的順利實施并趨向成熟。

2.建立健全績效審計的法律法規(guī)。

強化績效審計理論研究，完善相關的法律法規(guī)建設，讓績效審計有法可依，有據可考。應在《審計法》和其他相關法律法規(guī)中對國家審計機關開展績效審計的法律地位、審計權限、范圍、目標等加以明確，以便在最大程度上保障國家審計的獨立性和權威性，為開展績效審計提供良好的法制環(huán)境。還要認真總結以往經濟責任審計和專項資金審計中效益評價方面的經驗，結合財務收支審計的審計準則，制定比較系統、操作性較強的績效審計準則。在準則中要對績效審計對象、審計目的、審計程序、審計報告基本形式等作出具體規(guī)定。

3.拓展財政專項資金績效審計的目標和內容。

我國近年來逐步加強與完善了財政支出的績效評價管理，為財政專項資金績效審計開展提供了有效“抓手”與載體。通過分析財政專項資金項目的特點，其使用方向與決策審批涉及到權力的運行，資金使用支出的管理控制與監(jiān)督情況，梳理出財政專項資金績效審計的著力點，即：圍繞“權力使用”與“職責履行”，緊扣“項目進程”與“資金流向”的主線。具體來說，財政專項資金績效審計的內容包括以下方面：

立項決策審計。首先，查看立項論證情況，看立項是否進行了可行性研究、可行性研究內容是否完整、技術經濟論證是否充分、立項條件是否具備、有沒有脫離本地實際違背發(fā)展規(guī)律而盲目上項目的問題。其次，查看申報程序，看有沒有虛假立項、重復申報的問題。最后，查看項目概預算情況，判斷是否經濟合理，有沒有高估冒算、虛列概算等問題。在項目立項與審批決策的績效審計中，重點關注權力運用與職責履行情況，即資金投向上是否正確，是否向民生、社保以及基礎設施改善等重要領域傾斜，將有限的財政資金是否用在“刀刃”上。

專項資金的管理績效審計。對專項資金管理的審計，首先要全面掌握資金項目整體規(guī)劃、實施計劃和上級部門的批復，并以此為依據審查資金分配是否與上級部門批復的項目名稱、投資額度相符，有沒有不按計劃分配資金的問題；然后檢查各環(huán)節(jié)應到位及已到位資金、數額是否真實及其到位時間；同時揭示各級主管部門是否按指標、計劃、進度或規(guī)定程序，及時、足額地撥付了資金，具體查看有無滯留、截留、擠占、挪用等現象。重點關注專項資金管理制度健全與執(zhí)行情況，監(jiān)管措施與程序落實是否到位，確保財政專項資金在使用方向與用途上不走樣，符合政策規(guī)定與要求。

支出績效審計。專項資金的使用情況是決定專項資金效率的關鍵，因此這一環(huán)節(jié)的審計工作應該是重中之重。主要審查項目包括使用過程中項目執(zhí)行單位是否按規(guī)定的用途和范圍對專項資金進行了使用，是否存在截留、克扣、挪用及虛報冒領等情況；檢查資金使用過程是否存在隨意擴大項目規(guī)模、隨意提高建設標準、高估冒算、擴大項目建設成本等資金浪費的現象；更重要的是對使用專項資金實施項目的質量與效果進行評價，是否實現了預期目標和效益。

4.構建財政專項資金績效審計的評價體系。

績效評價指標體系的設計既要科學合理，又要簡明易懂，可操作性強。財政專項資金績效審計評價指標應包括管理控制指標、業(yè)務指標、財務指標以及效益效果指標等。此外，還應注意定性定量指標、長短期指標與正負面指標的結合，綜合考慮財政專項資金項目的經濟社會效益、當前與長遠利益。借鑒西方國家有關公共投資后評價的實踐經驗，我國財政專項資金績效審計分析評價主要應包括以下四個維度：

過程評價。亦稱立項決策評價，主要對財政專項資金投資項目運營情況分析，評價項目決策的合理性。具體要對項目可行性研究報告、預期目標以及立項審批決策程序進行比較分析，其方法主要是對比分析法，即：將項目可行性分析的預期目標與項目實際運營結果進行比較，以找出差異變化及其原因。

經濟效益評價。經濟效益評價主要是對財政專項資金投資項目進行盈利能力、清償能力、投入產出比、資源利用率等方面的分析，在進行效益評價時，其主要方法為定量分析法。

社會影響評價。主要是對財政專項資金投資項目在社會經濟、發(fā)展等方面有形、無形效益和結果的一種評價。重點評價投資項目對所在地區(qū)、行業(yè)經濟發(fā)展和項目周邊環(huán)境資源的影響，以及對民生改善、重要物資保障供應、基礎設施利用、生態(tài)恢復等社會環(huán)境的影響等，其評價方法一般采用定性分析法。

持續(xù)性評價。即評價財政專項資金投資項目完成后，項目所規(guī)定的目標是否可以繼續(xù)，項目是否可以持續(xù)發(fā)揮作用等，主要包括分析政府政策、管理、生態(tài)環(huán)境及外部政治經濟環(huán)境等，其評價方法主要為定性分析法。

5.加強審計系統人力資源開發(fā)。

績效審計不同于傳統審計，需要新的觀念、新的技術、新的方法。實施績效審計要求審計人員具有較強的綜合能力與多種專業(yè)知識結構，否則只能停留在理論研究和良好愿望之上。因此，績效審計需要加強人員培訓，培養(yǎng)一批具備帶領多方面專家組成的審計小組完成預定審計任務能力的績效審計骨干。針對目前審計隊伍中會計、審計類人才占主體的現狀，以培養(yǎng)復合型人才為目標，要加強經濟管理、工程和計算機等方面的知識培訓，提高審計人員評價政府工作績效的意識，使其能夠深刻地理解政府的工作。在出現專門性需求和臨時性需求的情況下，以控制審計風險為前提，對一些涉及國計民生和社會關注的績效審計項目，還可以選擇經驗豐富、公眾信任的審計中介機構合作完成，以保證審計的公正性和客觀性。

總之，績效審計是審計發(fā)展的趨勢，也是審計工作與時俱進、逐步深入的體現。而財政專項資金的績效審計是績效審計發(fā)展的一個重要方面，我們需在審計實踐中不斷摸索總結，更新審計觀念創(chuàng)新審計手段，綜合采用各種審計方法技術，推進績效審計有關法律法規(guī)與評價指標體系的不斷健全，促進財政專項資金用在必需的領域，發(fā)揮最大的效益效果。在深入實施績效審計中，推動建立健全政府績效管理制度，促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責任追究制，加快審計轉型，更好地發(fā)揮審計的公共財政“經濟衛(wèi)士”職能和在國家治理中的作用。

（作者單位：上海市審計局國有資產鑒證審計處）