我國地方政府性債務風險的形成機理與控制對策研究

項陽芷　宋夏云　郭強華

黨的十八屆三中全會《決定》提出要建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務及風險管理預警機制。1997年以來，我國地方政府性債務規(guī)模隨著經濟社會發(fā)展逐年增長，其在彌補地方財力不足、改善民生、應對危機、保護生態(tài)環(huán)境，以及推動地方經濟社會的持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。然而，政府性債務是“雙刃劍”，適度舉債拓寬融資渠道，超負荷舉債將導致債務風險不能有效化解，政府還債困難則公信力受損，甚至引發(fā)金融、財政危機。截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務206 988.65億元，負有擔保責任的債務29 256.49億元，可能承擔一定救助責任的債務66 504.56億元。膨脹的地方政府性債務及其危害已經引起了決策層和國內外經濟學家的高度重視。本文采用文獻梳理和理論分析等方法，對我國地方政府性債務風險的形成機理進行了剖析，并提出了相應的控制對策。

一、我國地方政府性債務風險的涵義和種類

（一）地方政府性債務風險的涵義

我國當前公用事業(yè)迅速發(fā)展，地方政府為履行其公共職能，依據誠實信用原則，通過舉債等有償方式取得的收入來填補融資缺口，從而形成地方政府性債務。當這種債務的規(guī)模迅速膨脹，不確定因素就會驟增，風險也隨之而來。盡管目前尚未形成地方性債務風險涵義的權威性界定，但從“財務風險的集中表現是巨額財政赤字和債務危機”來看，債務風險是財政風險最主要、最直接的表現形式，而所有其他形式的財政風險都有可能導致政府性債務增加，從而形成債務風險。如果把地方財政風險定義為狹義的地方債務風險，那么，反過來地方債務風險的定義便可以是一種廣義的地方財政風險。具體來講即地方政府未來擁有的公共資源無力承擔其未來應承擔的支出責任和義務，以至于使本地乃至整個國家經濟、社會的穩(wěn)定與發(fā)展帶來損失的可能性。本文也將這種被廣為使用的概念作為理論分析的基礎。

（二）我國地方政府性債務風險的種類

苑德軍指出，當前地方政府性債務風險主要表現在七個方面：一是經濟減速下行使地方政府償債能力弱化的風險；二是房地產泡沫破滅帶來的地方政府性債務違約風險；三是期限錯配帶來的流動性風險；四是地方政府“借新還舊”帶來的債務風險轉移和風險累積；五是非信貸融資比重上升帶來的風險；六是融資主體相互關聯產生的交叉風險；七是地方政府融資平臺運作不規(guī)范，投資低效或無效帶來的風險。筆者認為，地方政府性債務風險的種類可以劃分為以下幾類：

1.按照政府承擔債務風險的責任和性質劃分。世界銀行高級經濟學家Hana Polackova Brixi提出著名的財政風險矩陣（fiscal risk matrix），她將政府的負債風險劃分為四個方面，即直接顯性負債、直接隱性負債、或有顯性負債和或有隱性負債。其中，直接顯性負債是直接債務風險的主要因素，需要地方財政直接承擔；其余三種負債來源則主要產生間接債務風險，是地方政府間接承擔的其他領域的債務。

2.按照地方債務的表現形式劃分，包括結構風險、規(guī)模風險、效率風險和外在風險。其中規(guī)模風險是指地方政府性債務由于規(guī)模過大超過了當地政府的財政承受能力，而可能導致的到期債務無法完全支付的風險；結構風險是指地方政府債務結構狀況所顯示的隱患，包括直接顯性債務風險（國債轉貸資金、外債等）、或有債務風險和隱性債務風險（社會保障資金缺口、地方政府的債務擔保等）；效率風險是指由于債務資金的使用效率不高，可能使償債資金不能從債務資金的使用收益中得到有效獲得的風險，也指由于債務資金的管理效率不高所可能導致的債務資金不能有效使用的風險；外在風險是指由于地方政府無法清償到期債務所引發(fā)的其他風險，例如地方政府不能償還到期債務時，可能通過挪用其他財政支出資金、增加稅費、進一步舉債、或向上級政府轉嫁債務等方式償債，從而造成其他財政支出項目資金缺口、增加社會不穩(wěn)定因素。

3.按照資產負債比例劃分，包括償債風險和流動性風險。前者是指地方政府資不抵債，后者是指雖然政府的資產總額大于其負債總額，但由于缺乏流動性，地方政府無力對到期債務還本付息。兩者只是在無力償債的程度上的差異，結果都是面臨償債危機。

二、我國地方政府性債務風險的形成機理分析

（一）我國地方政府性債務風險形成的外因

1.分稅制改革不完善。1994年我國分稅制改革內容包括中央與地方的財權和事權劃分、調整政府間財政轉移支付數量和形式，以及預算編制與資金調度。其較好的解決了中央集權與地方分權問題，卻為地方政府性債務風險的擴大埋下隱患：

（1）財權上移、事權下移導致地方政府收支缺口擴大。對比分析2010年國家統(tǒng)計局官方網站公布的中國政府1978～2008年中央與地方財政收支數據資料，不難發(fā)現1994年分稅制改革后，首次出現中央政府預算內財政收入高于地方政府預算內財政收入的情況。與此同時，地方政府則是預算外支出的增幅增速甚為明顯。這充分顯示了分稅制改革確實造成了地方政府財權事權不匹配的問題，使地方財政收支缺口持續(xù)擴大。而地方政府只能通過舉債來填補缺口，使債務風險向越來越難控制的方向發(fā)展。

（2）轉移支付制度不完善未能發(fā)揮平衡區(qū)域財力的作用。當前的財政轉移支付制度主體權責不清，結構不合理、計算辦法不科學，很難發(fā)揮其平衡功能。例如當前“稅收返還”主要以來源地為基礎，考慮各地利得（利得的計算辦法多采用歷史既得利益基數法），這種對地區(qū)差異的欠考慮，使資金補助主要有利于發(fā)達地區(qū)，而欠發(fā)達地區(qū)唯有通過舉債來避免財政赤字，導致債務負擔繁重。事實上，過渡期的轉移支付辦法曾制定“標準化前提”，期以實現均等化，但實施力度過小，也未起到全國范圍內均等化的實質性作用。

2.“公共池”問題。“公共池”助長地方政府舉債行為主要表現在兩方面：一方面是地方政府傾向于投資讓本地區(qū)受益但成本可用全國性財政資源進行支付的項目，從而當地政府只需要承擔其中很小的一部分，但這部分財政資源往往引發(fā)各地方政府相互競爭，甚至不惜過度舉債；另一方面則是個別地方政府過度舉債引起的債務問題最終將由其他地方政府共同承擔，進一步助長了個別地方政府超負荷舉債行為。

3.政策性負債的被動積累。地方政府作為中央政府的“代理方”代理中央實行政策，政策的充分實行過程中常會面臨預算緊縮的狀況，形成政策性負債。如在1997年中央做出了全面清理、整頓基金會的決定后，大量農村基金會的專項貸款轉為地方政府必須承擔的債務。而除了上述經濟轉軌時期的政策性負債，還有當今應對國際經濟危機的政策性負債，這部分債務積累也非地方政府主動負債行為所致。

（二）我國地方政府性債務風險形成的內因

上述外部因素是形成地方政府性債務風險的充分條件，并不必然導致地方政府的過度支出和債務累積，地方政府性債務風險形成的必要條件來自地方政府內部因素：

1.地方政府投資沖動。在我國總投資中，政府投資占據主要地位，而地方政府投資又是政府投資中的主體，這種現象很大程度上與地方政府投資沖動有關。導致這種投資沖動的原因有四：一是競爭環(huán)境下社會福利最大化悖論：追求社會福利最大化目標無形中助長了地方政府非理性行為，特別是在地方政府間過度競爭刺激下，各級地方政府為了搶占先機，未在投資前進行項目投資的可行性分析就沖動投資，結果導致大部分投資項目只是競爭性領域的低水平重復建設，收益甚微；二是官員利用單一標準績效考評體系謀取自身利益：政府官員充分利用當前績效考評體系中的“GDP崇拜”現象，大肆興建“政績工程”來速成績效，而許多官員的任職年限小于償債年限，導致某些地方政府官員舉債更加堂而皇之，而這種追求自身利益最大化不僅導致債務風險，還會引發(fā)財政外部性；三是代建制弱化地方政府對累積債務壓力的判斷。近期，越來越多的地方政府重新啟用公司合作框架下的代建制，實現發(fā)展建設和緩釋即期債務風險的雙重目的，但從長遠來看，這種政府償債能力與償付義務之間的時間錯配弱化了地方政府對累積債務壓力的判斷，反而引發(fā)地方政府的投資沖動。

2.高度依賴土地抵押貸款和土地出讓收入償債。據某省審計局調查，地方政府當地融資平臺90%的負債來自銀行，其中70%以上的貸款是通過土地抵押獲得。這一數據表明，土地抵押在貸款過程中有著舉足輕重的地位，而這部分貸款還款來源主要依靠未來土地增值收益實現。這種以土地為杠桿借債融資，以土地為誘餌吸引投資，再通過土地出讓獲得收入，最終形成“時間換空間”的土地經營城市化方式，可能由于國內外經濟形勢的變化而暴露出巨大風險。

3.政府債務內部監(jiān)管體制不規(guī)范。我國地方政府尚未建立完善、規(guī)范的債務內部監(jiān)管體制，從債務資金籌集到資金的最終流向，別說是全過程監(jiān)控，口徑監(jiān)控都相當松散，缺乏科學的債務內部審核、決策程序。尤其是當前地方政府在轄區(qū)內變相舉債形式普遍存在，且地方政府多與相關金融體系間存在合作關系，依靠利益鏈打通舉債渠道的情況下，監(jiān)督管理面臨更為復雜的狀況。

如圖1所示，地方政府性債務風險形成的外因和內因共同作用，使得年度預算安排不足以制約地方政府，形成“預算軟約束”問題，進一步擴大地方政府性債務風險。

三、我國地方政府性債務風險的控制對策

要控制地方政府性債務風險，必須在厘清風險種類的基礎上，理順我國各級政府間的權力制衡關系，分析地方政府的法律地位、中央政府對地方的行政管理程度，以及國家金融市場的成熟度等，然后借鑒國際上成功的抗風險案例，提出行之有效的對策。具體包括：

（一）“外敷”

外部成因多牽涉到地方政府舉債的外部宏觀經濟體制環(huán)境和微觀經濟運行環(huán)境，因此，針對外部成因的對策必須依附并改善現有環(huán)境。筆者由此提出了緩解地方政府性債務風險的“外敷治療”對策：

1.完善國家法律法規(guī)體系。

馮靜列出了我國地方政府的漸進式的管理模式，即行政控制——法規(guī)管理——市場原則，且認為我國現階段尚不具備市場管理相關條件，應該充分利用行政控制模式，并逐漸過渡到法規(guī)管理的模式。筆者認為，考慮到地方政府性債務風險的現狀、形成外因和現有的財政管理的技術性因素，要控制風險，當務之急是完善國家法律法規(guī)體系。

（1）完善《預算法》。將地方政府性債務收支納入預算范圍，并且提高這部分預算編制的詳細化、規(guī)范化程度；建立預算實質審查、監(jiān)督、問責制度，充分發(fā)揮預算審批監(jiān)督的控權作用，賦予投資者和普通公民監(jiān)督地方政府預算總赤字約束的權利。

（2）構建風險分擔機制。形成具有法律效力的風險分擔機制，明確地方政府“償債”事權，才能弱化“公共池”對政府舉債過程中的“敗德行為”的推動作用，避免各級地方政府轉嫁風險責任。具體來講，縱向上，要求上級財政部門對下級的救助責任顯性化，明確財政風險救助領域和救助程度，形成“有限承諾”制度；橫向上，對同等級其他地方政府予以風險“免責”，規(guī)定各銀行停止對突破赤字上限、違規(guī)舉債以及無法償還中央或銀行貸款的地方政府授信。

（3）完善信息披露制度。債務預算的監(jiān)督和問責以預算債務信息透明化為基礎，因而必須拓寬國內除了年度財務報告以外的其他公開披露渠道，并著重加大預算信息、財政信息和審計信息的公開力度，可以具體到必要事項、信息發(fā)布的標準格式、債務規(guī)模結構、預算整體估算值以及資金償還等。

（4）構建信用評級體系。該體系可包括地方政府償債能力評估監(jiān)測機制和地方負債投資項目的監(jiān)督機制。同時賦予金融機構依據地方政府信用等級劃歸借款人準入條件和嚴格履行審批程序的權利，避免金融機構難以從根本上防御地方政府通過各種方式對信貸配置施加行政影響而不得不借款的情況，確保信用評級體系存在的意義。

（5）完善績效考評制度。改變唯“GDP”為導向的績效考評制度，可引入“社會效應——績效成本——債務風險”聯動考評機制，遏制地方政府官員不計后果的“政績投資”行為。

2.深化財政體制改革。

深化財政體制改革，首先應明確地方政府的財權與事權。財權方面，加強財力向基層政府傾斜力度，可以賦予地方政府相對獨立的稅權征管制度和稅收體系，使地方政府擁有穩(wěn)定的收入來源，為其履行職能奠定相應的經濟基礎；事權方面，應明確政府與市場的界線，相對減輕地方政府在社會福利方面的費用支出壓力，把地方政府的職能確定為提供公共服務，而經濟發(fā)展則更多的交給市場或者中央調控。其次，在搭好分稅制框架的前提下，結合我國國情，完善財政轉移支付制度，例如轉變我國單一的縱向轉移模式，嘗試加入地區(qū)政府間的橫向轉移支付；調整轉移支付結構為以一般性轉移支付為主，專項轉移支付為輔；擴大運用規(guī)范的“因素法”計算地方政府收支差額等，再將更公平、更客觀、更科學轉移支付制度合法化，并擴大實施力度。

3.發(fā)揮國家審計“免疫系統(tǒng)”功能。

國家審計作為國家經濟與社會運行的“免疫系統(tǒng)”，它對國家經濟安全具有監(jiān)測、預警、抵御和修復功能。財政審計的主要任務在于揭示存在的財政風險，通過提出防范和化解財政風險的對策性建議，切實維護國家財政安全，因而控制地方政府性債務風險應充分發(fā)揮國家審計“免疫系統(tǒng)”功能。一是發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”督查功能，審計督查過程從口徑監(jiān)督升級至全過程監(jiān)督，尤其不能忽略重大違法違規(guī)和經濟犯罪案件的線索；二是推動強化問責和整改，建立和完善審計整改問責機制，對政策制定者、債務融資者、財務管理監(jiān)督者實行追責問責，嚴肅處理問題責任人；揭示地方政府體制機制上的問題，提出相關建議，切實履行審計整改職能；三是拓展財政審計的視野，主要是拓展審計“免疫系統(tǒng)”的“債務風險病毒”檢測范圍，將金融審計、企業(yè)審計、社保審計和資源環(huán)保審計納入財政審計的框架之內，從政府作為經濟主體和公共主體的角度全面評價政府應當履行的受托責任以及由此產生的以貨幣計量的政府性債務。

（二）“內調”

前述地方政府性債務風險形成的內部因素是必要條件，要“根治”風險擴大的癥結，長久之計，必須堅持對地方政府進行持久的“內部調理”：

1.完善項目投資可行性評估體系。確立項目投資的收益前瞻性意識，建立完善的項目投資可行性評估體系，對投資項目的效益、回收期以及風險進行客觀、理論的分析，建立包含一系列經濟指標在內的評估模型，量化效益和風險，并要求將評估后的指標作為投資的參照依據。

2.打破地方政府利用土地“低進高出”的格局。為避免地方政府肆無忌憚地利用土地出讓誘導銀行等機構借債而引起債務風險擴大的情況，應加大對土地出讓金的限額控制，同時加快房地產稅制改革，允許地方政府開征以評估價值為計稅依據，普遍征收的房地產稅來彌補財政收支缺口，從而降低地方政府對土地出讓收入的依賴。

3.引入風險預警機制與債務保障機制。包括：①地方政府性債務風險預警機制。裴育、歐陽華生認為我國現階段要建立覆蓋地方政府的全面?zhèn)鶆诊L險預警機制并不現實，但可以采取循序漸進原則，依靠直接顯性債務和或有顯性債務建立風險預警機制。目前圍繞預警機制的研究多以規(guī)范性、重要性、綜合性、靈敏性、互補性、可操作性、特殊性等為原則，進行風險預警指標體系的選擇和風險預警模型的設計，因此現階段可先以地方政府性債務風險預警機制試點為契機，完善預警機制；②債務保障機制。這里的債務保障制度主要是指通過償債準備金制度化解風險，通過保險綁定制度轉移風險：建立償債準備金制度可規(guī)定地方政府開設償還債務的準備金賬戶，并通過歷史測算、現期估算等方法，控制準備金額度在合理范圍內。該賬戶中的資金專門用于償還地方政府的政策性負債，轉嫁固有風險，避免地方政府因受到歷史遺留問題的影響和國際金融環(huán)境的牽制而遭遇更大的債務壓力的情況。而保險綁定制度是指給予地方政府官員債務負責人適當的責任保險補助，同時為購買市政債券的公眾提供私人債券保險。保險綁定后，一旦出現債務償還危機，保險公司能同時保障責任人和投資者權益，而保險公司本身也會及時關注市政債券的風險和收益，及時為政府當局提供相應的專業(yè)指導。

4.規(guī)范地方政府債務內部監(jiān)管體系。內部監(jiān)管體系負責對地方政府融資過程、資金運行狀況、運行質量進行不斷檢查和修正。融資過程：加強對地方政府融資平臺的規(guī)范治理，同時及時跟蹤創(chuàng)新變化的地方政府融資模式，實時動態(tài)監(jiān)控不同性質的平臺公司的融資過程；資金運行狀況：建立獨立的、具有監(jiān)督權威的地方政府內部審計部門跟蹤監(jiān)督、報告并糾正內部官員不法行為，同時加強官員離任審計；資金運行質量：實現地方融資平臺公司商業(yè)化運作，著重投入盈利性項目，杜絕地方政府對融資平臺的違規(guī)擔保行為。

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（作者單位：中國銀行浙江省分行蕭山支行、

浙江財經大學會計學院、寧波大學商學院）