基于“三位一體”的行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理模式探討

羅慧玲　萬(wàn)小琴

近年來(lái)，我國(guó)財(cái)政部門加強(qiáng)了行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理，實(shí)行了會(huì)計(jì)集中核算、國(guó)庫(kù)集中支付等各種形式的財(cái)務(wù)改革管理。一方面增強(qiáng)了財(cái)務(wù)的集中核算管理工作，但另一方面也弱化了行政事業(yè)單位針對(duì)固定資產(chǎn)有效管理的工作力度，進(jìn)而不可避免地出現(xiàn)了一些固定資產(chǎn)管理上的薄弱環(huán)節(jié)。為了更好地發(fā)揮行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的利用效率，利用有限的資源創(chuàng)造更大的使用效益，筆者通過(guò)探討構(gòu)建行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理的科學(xué)的、合理的管理模式，使行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)在創(chuàng)造價(jià)值的過(guò)程中發(fā)揮更大的價(jià)值，提高固定資產(chǎn)的利用效率。

一、當(dāng)前行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀分析

1.當(dāng)前行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理存在的主要問(wèn)題。

一是相關(guān)人員管理意識(shí)不強(qiáng)。大部分行政事業(yè)單位人員，對(duì)待國(guó)有資產(chǎn)態(tài)度淡漠，缺失主人翁精神，總是感覺固定資產(chǎn)是國(guó)家的，離自己距離很遠(yuǎn)，好壞對(duì)自己沒什么影響，因此很容易造成國(guó)有資產(chǎn)的流失和浪費(fèi)。

二是內(nèi)部控制缺失或者執(zhí)行效果差。行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理缺失必要的內(nèi)部控制制度，即使制定了相關(guān)的內(nèi)部控制規(guī)定，要么是比較籠統(tǒng)，可執(zhí)行性差；要么規(guī)定是規(guī)定，執(zhí)行是執(zhí)行，沒有把規(guī)定落實(shí)到日常管理中，而是我行我素，熟視無(wú)睹。

三是財(cái)務(wù)核算滯后，不能科學(xué)地反映實(shí)際情況。行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)不計(jì)提折舊，但隨著固定資產(chǎn)的使用，固定資產(chǎn)在不停的磨損，使用價(jià)值和價(jià)值都在下降，但是不計(jì)提折舊，這樣固定資產(chǎn)從入賬起，到報(bào)廢銷賬止的固定資產(chǎn)存續(xù)期內(nèi)都是保持賬面價(jià)值不變的，而這顯然和實(shí)際情況不符。

四是固定資產(chǎn)處置不及時(shí)。由于處置固定資產(chǎn)需要一定的審批程序，并且處置收入及相關(guān)業(yè)務(wù)還要進(jìn)行繁瑣的業(yè)務(wù)處理和會(huì)計(jì)核算，因此行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的處置十分滯后，經(jīng)常性的出現(xiàn)閑置相當(dāng)數(shù)量的固定資產(chǎn)，庫(kù)房堆放一堆固定資產(chǎn)的現(xiàn)象。

五是固定資產(chǎn)管理不科學(xué)、不系統(tǒng)。目前，行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理不規(guī)范、不科學(xué)、不系統(tǒng)，管理片面化、條塊塊，沒有形成一個(gè)統(tǒng)一的有機(jī)體。在管理上隨意性很大，想起什么抓什么，考慮問(wèn)題只看其一不管其二，使得固定資產(chǎn)管理問(wèn)題多多。

2.行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理存在問(wèn)題的分析。

一是行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)購(gòu)置的資金由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，使用單位相關(guān)責(zé)任界定不明晰。在實(shí)際使用過(guò)程的管理中，國(guó)家沒有明確體現(xiàn)國(guó)家意志的人格化代表，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明確，相關(guān)的責(zé)任沒有明晰。這種體制下的固定資產(chǎn)管理，其結(jié)果必然是單位只注重對(duì)固定資產(chǎn)的購(gòu)置投入，不關(guān)心對(duì)固定資產(chǎn)的管理，更不要談去創(chuàng)新；只片面追求對(duì)固定資產(chǎn)的投資規(guī)模，而忽視對(duì)固定資產(chǎn)的有效利用，致使大量固定資產(chǎn)的閑置浪費(fèi)，造成固定資產(chǎn)利用率十分低下。

二是行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)購(gòu)置缺乏完整的有效的預(yù)算制度?，F(xiàn)在雖執(zhí)行了預(yù)算改革，但是預(yù)算的編制、執(zhí)行各方面還存在著不足，容易出現(xiàn)固定資產(chǎn)購(gòu)置存在沒有預(yù)算或者與預(yù)算不符的現(xiàn)象。固定資產(chǎn)的預(yù)算，是政府預(yù)算的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的來(lái)源和依據(jù)，只有對(duì)固定資產(chǎn)購(gòu)置的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模等相關(guān)情況都做出了科學(xué)的、可行的規(guī)劃，才能保障合理的國(guó)有資產(chǎn)配置，提高固定資產(chǎn)的使用效率，從而最大限度地避免資產(chǎn)的浪費(fèi)，有效地遏制固定資產(chǎn)購(gòu)置的隨意性。

三是缺乏內(nèi)部管理、內(nèi)部控制、內(nèi)部監(jiān)管的有效機(jī)制。這主要是內(nèi)部控制問(wèn)題，也是制度和體制的問(wèn)題，由于內(nèi)部控制的缺失和內(nèi)部監(jiān)管的不力導(dǎo)致行政事業(yè)單位相關(guān)人員對(duì)固定資產(chǎn)日常管理意識(shí)淡薄，缺乏必要的重視，致使在固定資產(chǎn)購(gòu)置、使用、管理、處置等環(huán)節(jié)上存在很多問(wèn)題。同時(shí)具體工作人員素質(zhì)不高，責(zé)任心不強(qiáng)，不能夠嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)內(nèi)部控制制度，加上內(nèi)部監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制不完善，或不履行相關(guān)職能，相關(guān)部門缺乏溝通，導(dǎo)致信息流通不暢，相關(guān)配套的工作滯后。

二、國(guó)外公共資產(chǎn)管理模式借鑒

從嚴(yán)格意義上來(lái)講，國(guó)外沒有與我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)完全一致的資產(chǎn)范疇，但是國(guó)外的公有資產(chǎn)、政府資產(chǎn)與我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)有很大的相似之處。對(duì)于國(guó)外公共資產(chǎn)的管理模式，主要包括美加模式、日韓模式和德澳模式。

美加模式的主要特點(diǎn)就是成立一個(gè)專門的公共資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)日常管理及具體事務(wù)，所屬財(cái)政部控制制度法規(guī)的建立和預(yù)算管理。該模式十分重視公共資產(chǎn)的預(yù)算管理、房產(chǎn)和公務(wù)車輛的控制管理以及對(duì)閑置公共資產(chǎn)的處理管理。

日韓模式中財(cái)政部門綜合管理公共資產(chǎn)，直接負(fù)責(zé)公共資產(chǎn)管理，其他行政部門負(fù)責(zé)公共資產(chǎn)的具體管理。該模式中，法律賦予財(cái)政部門的綜合管理權(quán)，注重公共資產(chǎn)的購(gòu)置和處置程序，嚴(yán)格控制公共資產(chǎn)的購(gòu)置審批和處置審批，同時(shí)強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)行資產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，有利于資產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)和排查。

德澳模式中負(fù)責(zé)公共資產(chǎn)管理的是隸屬于財(cái)政部門的直屬機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，即在財(cái)政部門下面設(shè)立公共資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)公共資產(chǎn)的管理，該機(jī)構(gòu)是垂直的，各個(gè)行政區(qū)劃都設(shè)置。該模式注重對(duì)公共資產(chǎn)的全程管理，并且實(shí)施了商業(yè)化管理，解決了資產(chǎn)閑置及浪費(fèi)的問(wèn)題。

結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，筆者認(rèn)為以下幾點(diǎn)值得辯證地借鑒：設(shè)置一個(gè)強(qiáng)有力的固定資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)；嚴(yán)格實(shí)施預(yù)算管理，提高預(yù)算能力；重視對(duì)房產(chǎn)和公務(wù)車輛的管理；健全固定資產(chǎn)的購(gòu)置審批制度和處置審批制度；推動(dòng)固定資產(chǎn)的商業(yè)化運(yùn)營(yíng)；建立完善固定資產(chǎn)管理統(tǒng)計(jì)報(bào)告。

三、“三位一體”的行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理模式

1.“三位一體”管理模式的內(nèi)在關(guān)系。

通過(guò)上述分析，本文提出基于“三位一體”的行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理模式，即：三個(gè)機(jī)制和多個(gè)支撐點(diǎn)構(gòu)成的行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理一體化模式。一體化模式是指行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理模式；三個(gè)機(jī)制是指行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理日常機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制和信息披露機(jī)制，這三種機(jī)制構(gòu)成了一體化管理的主體；多個(gè)支撐點(diǎn)是指為保障行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理一體化模式科學(xué)、合理、高效運(yùn)行而需要提供的各方面的支撐和支持，具體包括人員素質(zhì)和意識(shí)，相關(guān)法律法規(guī)的完善，相關(guān)技術(shù)的發(fā)展，相關(guān)理論的發(fā)展，相關(guān)制度的建立，監(jiān)督監(jiān)管的落實(shí)等。其內(nèi)在關(guān)系如圖所示。

“三位一體”管理模式內(nèi)在關(guān)系圖

圖中，固定資產(chǎn)日常管理機(jī)制、固定資產(chǎn)管理評(píng)價(jià)機(jī)制、固定資產(chǎn)管理信息披露機(jī)制三者是一個(gè)有機(jī)體，不可分割，并且相互交叉進(jìn)行。固定資產(chǎn)日常管理的相關(guān)程序和方法方式及內(nèi)容構(gòu)成了固定資產(chǎn)評(píng)價(jià)的內(nèi)容和固定資產(chǎn)管理信息披露的內(nèi)容；固定資產(chǎn)信息披露的內(nèi)容也構(gòu)成了固定資產(chǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制的主要內(nèi)容；反過(guò)來(lái)固定資產(chǎn)的評(píng)價(jià)機(jī)制和固定資產(chǎn)的信息披露機(jī)制很好地促進(jìn)了固定資產(chǎn)日常管理的高效運(yùn)行。

2.行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)日常管理機(jī)制。

針對(duì)當(dāng)前日常管理機(jī)制中的不足，這里提出幾點(diǎn)改進(jìn)措施：

一是切實(shí)嚴(yán)格執(zhí)行固定資產(chǎn)購(gòu)置的預(yù)算管理與審批控制。現(xiàn)行的固定資產(chǎn)購(gòu)置在執(zhí)行上沒有刻意地考慮預(yù)算管理，即預(yù)算管理不科學(xué)、不嚴(yán)格，購(gòu)置的審批手續(xù)也較隨意。

二是建立固定資產(chǎn)盤點(diǎn)制度。建立定期盤點(diǎn)與不定期盤點(diǎn)相結(jié)合的盤點(diǎn)制度，在年度中期和年終分別進(jìn)行一次固定資產(chǎn)盤點(diǎn)，同時(shí)要根據(jù)需要或者工作安排不定期的盤點(diǎn)，把盤點(diǎn)結(jié)果及時(shí)記錄形成信息。

三是對(duì)閑置的固定資產(chǎn)引進(jìn)商業(yè)化運(yùn)作。通過(guò)市場(chǎng)來(lái)讓閑置的固定資產(chǎn)充分利用起來(lái)。

四是折舊管理。由庫(kù)管部門對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行折舊管理工作，庫(kù)管部門在進(jìn)行固定資產(chǎn)盤點(diǎn)時(shí)根據(jù)相關(guān)情況做出分析計(jì)提折舊，并及時(shí)將折舊額及相關(guān)情況登記整理為信息披露及決策提供信息。

3.行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理評(píng)價(jià)機(jī)制。

其評(píng)價(jià)的內(nèi)容主要包括：（1）是否有健全的固定資產(chǎn)采購(gòu)保管制度；（2）固定資產(chǎn)的日常核算及處理是否規(guī)范；（3）固定資產(chǎn)管理是否責(zé)任到人；（4）是否嚴(yán)格執(zhí)行了固定資產(chǎn)清查制度；（5）是否建立并嚴(yán)格執(zhí)行固定資產(chǎn)核銷制度；（6）固定資產(chǎn)管理信息披露是否充分、準(zhǔn)確、及時(shí)。

4.行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理的信息披露機(jī)制。

其披露的內(nèi)容主要包括：（1）固定資產(chǎn)管理制度；（2）固定資產(chǎn)的存量情況；（3）固定資產(chǎn)的價(jià)值形態(tài)；（4）固定資產(chǎn)的使用情況；（5）固定資產(chǎn)需求的披露；（6）披露固定資產(chǎn)相關(guān)信息的形成方式和披露方式。

5.加強(qiáng)行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理工作的支撐點(diǎn)。

一是加強(qiáng)固定資產(chǎn)管理人員的崗位技能培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高固定資產(chǎn)管理意識(shí)。崗位培訓(xùn)不但要有崗前培訓(xùn)，還要在日常工作中不斷更新知識(shí)，探索創(chuàng)新，提高業(yè)務(wù)工作技能。

二是完善相關(guān)法律法規(guī)，為行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理高效運(yùn)行提供良好的法律法規(guī)環(huán)境。充分利用預(yù)算管理及招投標(biāo)管理和政府采購(gòu)管理優(yōu)化對(duì)政府部門固定資產(chǎn)的配置。

三是明確固定資產(chǎn)管理的相關(guān)責(zé)任。明確相關(guān)責(zé)任人的職責(zé)范圍，將固定資產(chǎn)管理責(zé)任落實(shí)到人。結(jié)合固定資產(chǎn)管理評(píng)價(jià)及盤點(diǎn)工作，定期評(píng)價(jià)考核責(zé)任履行情況，并列入目標(biāo)考核。

四是推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，利用數(shù)據(jù)庫(kù)及計(jì)算機(jī)技術(shù)構(gòu)建固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)。固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)可以科學(xué)、準(zhǔn)確的記錄登記相關(guān)信息，同時(shí)能夠查詢、匯總、分析、生成分析報(bào)告等，省時(shí)省力，安全可靠。

五是加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理的監(jiān)督監(jiān)管，并且嚴(yán)厲地及時(shí)地處理相關(guān)責(zé)任人。明確監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)和人員的職責(zé)權(quán)限，定期或不定期地進(jìn)行檢查并通報(bào)、處分相關(guān)責(zé)任人，是加強(qiáng)固定資產(chǎn)管理的保障。

六是改善行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)核算模式，將折舊納入固定資產(chǎn)的管理和信息披露。折舊核算能真實(shí)反映固定資產(chǎn)使用過(guò)程中的價(jià)值轉(zhuǎn)移與物質(zhì)耗損，有利于固定資產(chǎn)的合理使用，更有利于進(jìn)行管理決策。（作者單位：新余市審計(jì)局）