PPP在山東

江寒秋

去年11月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》，要求積極推廣PPP（政府和社會(huì)資本合作）模式，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力。也是在去年，山東多地開始探索的PPP模式初見成效。

8月12日，記者從山東省財(cái)政廳獲悉，為加快推廣運(yùn)用PPP模式，促進(jìn)山東基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域投融資機(jī)制創(chuàng)新，日前，經(jīng)山東省政府常務(wù)會(huì)議研究，確定設(shè)立山東省政府和社會(huì)合作發(fā)展基金（簡(jiǎn)稱PPP發(fā)展基金）。

據(jù)了解，PPP發(fā)展基金總規(guī)模為800億元，分3年募集到位。其中，政府引導(dǎo)基金出資80億元，吸引銀行、保險(xiǎn)、信托等金融和社會(huì)資本720億元，實(shí)現(xiàn)基金10倍的放大效果。2015年首批基金規(guī)模為200億元，其中引導(dǎo)基金出資20億元。

PPP項(xiàng)目在山東境況如何？如何在公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與私人盈利目標(biāo)之間達(dá)到一種均衡？

PPP的山東樣板

8月7日，在德州齊河縣焦廟鎮(zhèn)韓莊水源地施工現(xiàn)場(chǎng)，10多臺(tái)打井設(shè)備正在施工。 “我們的供水工程采用PPP模式融資1億元，這個(gè)水源地建好后，日供水能力可達(dá)6萬立方米，能保障60余萬人生活用水和部分工業(yè)用水需求?！饼R河縣自來水公司副總經(jīng)理劉學(xué)軍說。據(jù)市財(cái)政局信息反饋，該工程為全市首家縣城PPP模式供水工程。

齊河現(xiàn)有蘆莊、水牛趙兩處水源地，日最大供水能力僅3萬立方米，已無法滿足群眾用水需求。擴(kuò)大水源地建設(shè)、提高水廠供水能力、延伸供水管網(wǎng)迫在眉睫。然而，縣里可用財(cái)力有限，資金從何而出？

經(jīng)多方考察，齊河縣與山東魯北水務(wù)發(fā)展集團(tuán)有限公司以 PPP模式成立齊河水務(wù)發(fā)展有限公司，出資1億元建設(shè)韓莊水源地20眼深井、八里水廠、縣域供水管網(wǎng)等項(xiàng)目。項(xiàng)目建成后，“齊河水發(fā)”對(duì)供水項(xiàng)目享有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，負(fù)責(zé)全縣供水及經(jīng)營(yíng)，運(yùn)營(yíng)30年后項(xiàng)目交給齊河縣。

“買賣”是否劃算？山東魯北水務(wù)發(fā)展集團(tuán)有限公司總經(jīng)理沈林棟算了這么一筆賬：開始1至2年的保底水量是26000立方米/年，此后逐年走高，如實(shí)際供水量超出保底水量的話，將由用水戶每月根據(jù)實(shí)際供水量與“齊河水發(fā)”結(jié)算；如實(shí)際供水量比保底水量小，差值部分資金將由政府補(bǔ)齊，5年后就可“回本”。

數(shù)據(jù)顯示，今年6月份，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目庫，共1043個(gè)項(xiàng)目，總投資1.97萬億元。我省濰坊、青島、濱州三市共有81個(gè)項(xiàng)目列入PPP項(xiàng)目庫，總投資2160.2162億元，其中14個(gè)交通設(shè)施項(xiàng)目投資697.46億元，市政等類別的交通基礎(chǔ)設(shè)施投資681.8億元，合計(jì)占總投資的六成。

與此同時(shí)，6月9日，山東省也正式向社會(huì)推出首批政府和社會(huì)合作（PPP）項(xiàng)目，涉及能源、市政工程等多個(gè)領(lǐng)域。據(jù)了解，這次推出的PPP項(xiàng)目共有50個(gè)，覆蓋山東省各市，總投資額超過1000億元。

改革投融資體制現(xiàn)在已經(jīng)成為山東經(jīng)濟(jì)深度改革的熱詞。鑒于山東省已開始新一輪公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)熱潮，山東省長(zhǎng)郭樹清近年來在多種場(chǎng)合大力呼吁改革現(xiàn)有的投融資體制，以吸引更多的民間資本參與公共事業(yè)建設(shè)，建設(shè)中的濟(jì)青高鐵、濟(jì)南市城市軌道交通系統(tǒng)等，都運(yùn)用了PPP模式。

濰坊市城市軌道交通項(xiàng)目是PPP模式探索的典型案例。該項(xiàng)目總體投資60億-80億，計(jì)劃通過股權(quán)基金投資和項(xiàng)目開發(fā)性貸款兩種方式完成融資。經(jīng)與漢富控股、北車集團(tuán)、國(guó)開行等初步商定，擬設(shè)立總規(guī)模30億-40億“濰坊市軌道交通產(chǎn)業(yè)基金”。濰坊市政府提供10%-15%的引導(dǎo)資金，剩余的85%-90%由漢富控股、北車集團(tuán)落實(shí)。

濰坊市財(cái)政局以金融為運(yùn)作主體成立了PPP運(yùn)作中心，在園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市軌道交通、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展等項(xiàng)目上開展了積極探索。

中國(guó)食品谷總部基地項(xiàng)目由濰坊金融控股集團(tuán)聯(lián)合漢富資本等共同組成食品谷PPP綜合體，全面負(fù)責(zé)食品谷總部基地的策劃、設(shè)計(jì)、融資、招商、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等。山東中凱興業(yè)貿(mào)易廣場(chǎng)有限公司參與了中國(guó)食品谷總部基地項(xiàng)目，參與項(xiàng)目的建設(shè)、融資和運(yùn)營(yíng)管理，該公司財(cái)務(wù)經(jīng)理白月熙對(duì)參與PPP項(xiàng)目的利益已頗有體會(huì)，他告訴記者：“政府和我們一塊兒入股，和我們民營(yíng)企業(yè)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，在市場(chǎng)培育期對(duì)項(xiàng)目給予一定的扶持，這增強(qiáng)了我們的信心?！?/p>

此外記者了解到，淄博市在探索PPP模式加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面也有很多成功經(jīng)驗(yàn)，淄博已經(jīng)篩選出博山區(qū)中醫(yī)院門診病房綜合樓建設(shè)、淄川區(qū)城區(qū)主干道提升改造工程等四個(gè)項(xiàng)目試點(diǎn)PPP模式。

“PPP模式就像兩個(gè)人合作做菜”

“PPP不是簡(jiǎn)單的項(xiàng)目融資模式，而是公共服務(wù)提供模式和項(xiàng)目管理方式的變革。在PPP模式下，社會(huì)資本方在項(xiàng)目前期論證階段就深度參與進(jìn)來，對(duì)項(xiàng)目的理解更為全面，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和評(píng)判也更為準(zhǔn)確，從而提高了項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的成功率?！鄙綎|省財(cái)政廳金融與國(guó)際合作處有關(guān)負(fù)責(zé)人向記者表示。

除此之外，這位負(fù)責(zé)人告訴記者，“PPP模式強(qiáng)調(diào)契約精神，通過政府和社會(huì)資本‘按合同辦事，突破了傳統(tǒng)的分工邊界，構(gòu)建了公共產(chǎn)品的新產(chǎn)權(quán)關(guān)系。政府要做好整體規(guī)劃，明確項(xiàng)目類型，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，社會(huì)資本方應(yīng)承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，確保市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)?！睘H坊市財(cái)政局PPP推進(jìn)小組負(fù)責(zé)人龐效忠介紹，以濰坊市的初步經(jīng)驗(yàn)來看，社會(huì)資本的參與熱情很高。他稱，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式，對(duì)社會(huì)資本提供了前所未有的機(jī)會(huì)?！癙PP模式就像兩個(gè)人合作做菜，可能你做菜不太好但你擅長(zhǎng)買菜，我不擅長(zhǎng)買菜但我會(huì)做菜，那么你就來買菜，我來做菜，最后做出菜來咱倆一塊兒吃?！睘H坊市金融控股集團(tuán)PPP運(yùn)作中心主任寇相東這樣描述PPP模式，他認(rèn)為，PPP模式相當(dāng)于“專業(yè)的人做專業(yè)的事兒”。

山東省財(cái)政廳廳長(zhǎng)于國(guó)安表示，推廣運(yùn)用PPP，建立政府和社會(huì)資本長(zhǎng)期的利益共享機(jī)制，引導(dǎo)民間資本投向基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，不僅可以緩解基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口大、政府財(cái)力不足、債務(wù)負(fù)擔(dān)重的困境，還能有效破除民間投資的“玻璃門”、“旋轉(zhuǎn)門”，為民間資本開啟新的投資出口。

此外，PPP模式還可以解決以往基礎(chǔ)設(shè)施融資模式單一、主要依靠政府融資平臺(tái)融資的問題，充分發(fā)揮政府和社會(huì)資本的比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的效果，提高公共產(chǎn)品供給效率，是財(cái)政支出管理改革的重要內(nèi)容。

“PPP模式通過合同規(guī)范，政府和社會(huì)資本處于平等的關(guān)系，政府也要按合同辦事，政府的角色從原來的直接主導(dǎo)投資到與社會(huì)資本建立合作關(guān)系、按照合同約定的權(quán)利承擔(dān)監(jiān)管職能，這是政府職能轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)，對(duì)提升政府治理能力有較大促進(jìn)作用?！睘H坊市財(cái)政局PPP推進(jìn)小組負(fù)責(zé)人龐效忠說。

PPP的重新認(rèn)知：從融資視野到制度供給的重大創(chuàng)新

在財(cái)政部和發(fā)改委頻繁發(fā)文推廣PPP的同時(shí)，我們也意識(shí)到要推廣PPP模式，需要加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，以避免PPP模式走偏和變異，那么在當(dāng)前背景下，PPP如何因地制宜的與混合所有制形成有效機(jī)制？

在中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)PPP專委會(huì)會(huì)長(zhǎng)賈康看來，十八屆三中全會(huì)全面改革部署中，最重要的涉及幾個(gè)關(guān)鍵概念的邏輯鏈接就是：首先，確立“現(xiàn)代國(guó)家治理”理念，即明確按照現(xiàn)代國(guó)家要求來治理、發(fā)展中國(guó)，提升國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。

第二，治理水平的“現(xiàn)代化”聯(lián)通著“構(gòu)建現(xiàn)代市場(chǎng)體系”和突破性地提出“使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用”；第三，市場(chǎng)配置的“決定性”作用的充分發(fā)揮，被落實(shí)到一個(gè)非常關(guān)鍵的表述上，就是關(guān)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基石——產(chǎn)權(quán)制度的改革上，要主要推進(jìn)明確表述的“混合所有制”。股份制這種現(xiàn)代企業(yè)制度的標(biāo)準(zhǔn)化代表形式，其容納力和包容性完全可以把“國(guó)”的、非“國(guó)”的、“公”的、非“公”的所有產(chǎn)權(quán)充分混合在一個(gè)個(gè)企業(yè)內(nèi)部，從而以一個(gè)共贏的方式，在法治框架下無阻礙地實(shí)現(xiàn)相互合作與潛力釋放，而PPP模式恰恰與之貫通。

賈康告訴記者，一個(gè)PPP項(xiàng)目在產(chǎn)權(quán)方面沒有任何選擇上的局限，是一個(gè)在法治環(huán)境下形成的多產(chǎn)權(quán)主體間的契約。最典型的即以SPV（Special Purpose Vehicle，SPV是一個(gè)專門為實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)證券化而設(shè)立的信用級(jí)別較高的機(jī)構(gòu)）的形式組成特殊項(xiàng)目公司來運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目，公司內(nèi)所有股權(quán)都有清晰歸屬，每一份標(biāo)準(zhǔn)化的股權(quán)屬于其中的明確的股東，認(rèn)定以后不會(huì)產(chǎn)生無法處置的糾紛（少數(shù)糾紛可通過法律途徑解決），大家可以在這樣穩(wěn)定的可預(yù)期的法治化環(huán)境下，來追求在共贏中目標(biāo)利益回報(bào)的實(shí)現(xiàn)。

在賈康看來，PPP首先形成了投融資機(jī)制的創(chuàng)新，可以將大量非政府的民間資金、社會(huì)資本引入公共工程與服務(wù)領(lǐng)域，但其實(shí)它又絕不僅僅限于投融資模式層面的創(chuàng)新，它還以風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享、績(jī)效升級(jí)方面的鮮明性質(zhì)形成了管理模式的創(chuàng)新，并天然對(duì)接混合所有制改革和法治化制度建設(shè)，具有國(guó)家和社會(huì)治理模式創(chuàng)新層面的重要意義。

“應(yīng)把PPP從融資視野提高到管理模式創(chuàng)新，再從管理模式創(chuàng)新提高到全面改革配套必備事項(xiàng)，即實(shí)現(xiàn)制度供給方面的重大創(chuàng)新的高度來認(rèn)識(shí)。”