科普經(jīng)費(fèi)多元化籌措的法律思考

季良綱

科普經(jīng)費(fèi)是科普法律中的重要內(nèi)容，是科普事業(yè)發(fā)展的基本保障條件?，F(xiàn)行《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)普及法》（以下簡稱《科普法》）第四章“保障措施”第23～29條，對科普經(jīng)費(fèi)及相關(guān)內(nèi)容作了規(guī)定。其中第23、24條涉及財(cái)政預(yù)算的經(jīng)費(fèi)及其使用;第26、27條涉及公共財(cái)政之外科普經(jīng)費(fèi)的來源及使用，可以理解為“多元化籌措科普經(jīng)費(fèi)”的表述;第28、29條規(guī)定了科普經(jīng)費(fèi)的使用范圍及對有貢獻(xiàn)人員的表彰獎勵，不是嚴(yán)格意義上的保障措施。從《科普法》實(shí)施及科普實(shí)踐來看，科普經(jīng)費(fèi)的法律規(guī)定存在概念不清、范圍不清、職責(zé)不明及多元化籌措機(jī)制尚未形成等不足，《科普法》的修訂應(yīng)對此給予足夠重視。

1 科普經(jīng)費(fèi)概念與科普統(tǒng)計(jì)

現(xiàn)行《科普法》沒有對科普經(jīng)費(fèi)作明確的界定，實(shí)踐中一般理解為“用于科普工作的經(jīng)費(fèi)”。科普經(jīng)費(fèi)包括列入公共財(cái)政預(yù)算的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、“社會職責(zé)”部門或單位用于科普的經(jīng)費(fèi)，也包括社會化籌措用于科普的經(jīng)費(fèi)，例如企業(yè)或個人捐助經(jīng)費(fèi)等。從用途看，大體分為科普活動經(jīng)費(fèi)、管理經(jīng)費(fèi)、資源開發(fā)經(jīng)費(fèi)，以及用于科普場館或設(shè)施的建設(shè)經(jīng)費(fèi)等。財(cái)政部規(guī)定的科技經(jīng)費(fèi)中，并沒有單設(shè)科普經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目;省級層面一般在省科協(xié)經(jīng)費(fèi)中列科普經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目，而省、市、縣三級科技部門預(yù)算中，一般也不設(shè)科普經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目;其他部門或單位中，除氣象、地震等部門外，大多數(shù)部門或單位也沒有設(shè)科普經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目，或?qū)⒔逃?、宣傳、培?xùn)等相關(guān)經(jīng)費(fèi)納入統(tǒng)計(jì)之中?！犊破辗ā芬?guī)定的“部門應(yīng)當(dāng)安排一定經(jīng)費(fèi)用于科普工作”難以真正落實(shí)，也難以檢查。

科技部發(fā)布的《中國科普統(tǒng)計(jì)》中，科普經(jīng)費(fèi)指標(biāo)包括科普設(shè)施建設(shè)、活動、人員及科普讀物的出版、發(fā)行經(jīng)費(fèi)等，科普經(jīng)費(fèi)呈現(xiàn)數(shù)值大、人均值高的特點(diǎn)，且保持歷年增長的態(tài)勢。2010年“十一五”末，全社會科普經(jīng)費(fèi)籌集額99.52億元，其中，政府撥款68億元，占總經(jīng)費(fèi)的68.42%，人均科普專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)2.61元。2015年“十二五”末，全社會科普經(jīng)費(fèi)籌集額141.2億元，其中，科普專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)63.59億元，占總經(jīng)費(fèi)的45.03%，人均科普專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)4.63元。2020年“十三五”末，全國科普經(jīng)費(fèi)籌集額171.72億元，其中，各級政府部門撥款138.39億元，占總經(jīng)費(fèi)的80.59%，若按2020年全國人口14.05億計(jì)算，人均科普經(jīng)費(fèi)為9.84元。

準(zhǔn)確的全國科普統(tǒng)計(jì)為科普研究與實(shí)踐提供了量化指標(biāo)，為制定科普政策提供了依據(jù)?？破战?jīng)費(fèi)的構(gòu)成和占比，反映了科普經(jīng)費(fèi)的真實(shí)情況。從科技部發(fā)布的2020年度全國科普統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，全國科普活動經(jīng)費(fèi)為81.63億元，占科普經(jīng)費(fèi)使用總額的47.47%，其中科普場館基建支出為41.43億元，占科普經(jīng)費(fèi)使用總額的24.09%。場館建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)占科普經(jīng)費(fèi)比重較大，放大了科普專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、人均值，同基層科普活動經(jīng)費(fèi)短缺的現(xiàn)實(shí)形成了鮮明的對比。

2科普經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制與增長機(jī)制

《科普法》規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當(dāng)將科普經(jīng)費(fèi)列入同級財(cái)政預(yù)算，逐步提高科普投入水平，保障科普工作順利開展”。政府投入是科普經(jīng)費(fèi)的主要來源，一般占60%以上，甚至高達(dá)80.59%?？破战?jīng)費(fèi)相較于科技投入或科學(xué)研究與實(shí)驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)，無論總量、增量還是人均值，都是極少的，東西部地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間還存在著巨大的差距?！吨袊破战y(tǒng)計(jì)》也指出，各地財(cái)政狀況不同，對于科普經(jīng)費(fèi)的投入差異非常大，例如，2022年北京市人均科普專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)為54.32元，而河北省僅為1.19元。

《科普法》規(guī)定各級科協(xié)是“科普主要社會力量”，地方財(cái)政中設(shè)有“科普經(jīng)費(fèi)”?？茀f(xié)系統(tǒng)內(nèi)科普經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)，可理解為狹義的科普經(jīng)費(fèi)，也可以作為一個參照。浙江省科協(xié)科普經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)顯示，“十一五”末到“十三五”末，浙江省、市、縣（市、區(qū)）科普經(jīng)費(fèi)人均值為2.37元、3.16元、3.65元，明顯低于全國科普統(tǒng)計(jì)人均值2.61元、4.63元、9.84元的水平。浙江省的這一數(shù)據(jù)大概率會高于全國大部分省區(qū)，也側(cè)面反映了全國科普經(jīng)費(fèi)的實(shí)際狀況。

科普經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)涉及計(jì)算依據(jù)、增長方式、增長機(jī)制等，例如以常住人口、戶籍人口數(shù)作為測算依據(jù)，涉及流動人口、城市與農(nóng)村人口等。城市外來人員增加多，而一般中小城市人口少，科普經(jīng)費(fèi)難以及時隨之變動。自2007年起，浙江省開始采取“將外來務(wù)工人員數(shù)納入各地科普經(jīng)費(fèi)人口計(jì)算基數(shù)”的做法，市縣科普經(jīng)費(fèi)每年可增長1 000多萬元，用于民工子弟學(xué)?；蛲鈦砣丝诰奂亻_展科普，實(shí)現(xiàn)了流動人口科普經(jīng)費(fèi)“同省待遇”，開辟了科普經(jīng)費(fèi)增長的新渠道。也有地方不僅沒有按法律規(guī)定增加科普經(jīng)費(fèi)，反而將上級補(bǔ)助的經(jīng)費(fèi)抵扣預(yù)算支出經(jīng)費(fèi)。

全國科普統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，通過企業(yè)或私人投入、多部門聯(lián)合開展專題活動的投入來獲得或增加科普經(jīng)費(fèi)，一直沒有良好的成效。存在政策引導(dǎo)力度不足、多元化籌措科普經(jīng)費(fèi)的渠道不暢、優(yōu)惠獎勵措施不到位等問題，企業(yè)或個人捐資建設(shè)科技場館、開展公益性科普活動等缺乏具體可行的配套優(yōu)惠政策。僅依靠公共財(cái)政提供科普經(jīng)費(fèi)，難以滿足日益增長的科普需要，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的差距，增大了科普經(jīng)費(fèi)的籌措或有序增長的難度。

從科普經(jīng)費(fèi)多元化籌措的角度看，目前籌措的思路、途徑、方式等亟待改進(jìn)和創(chuàng)新。國家規(guī)定“科技資源科普化”，要求科研項(xiàng)目，安排一定經(jīng)費(fèi)用于科普活動，例如舉辦活動、出版科普讀物、開展專題講座等，實(shí)際上由于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，難以真正落實(shí)。企業(yè)或個人捐贈建立科技館，設(shè)立科普基金、科普獎，或以科普名義捐贈等數(shù)量不多，遠(yuǎn)少于捐贈其他慈善活動。

3科普經(jīng)費(fèi)有效使用與監(jiān)督評估

科普經(jīng)費(fèi)涵蓋科普活動經(jīng)費(fèi)、設(shè)施建設(shè)運(yùn)營經(jīng)費(fèi)等，要明確經(jīng)費(fèi)的籌措渠道、構(gòu)成比例、使用方向等，使科普經(jīng)費(fèi)總量增長和人均值提高，讓經(jīng)費(fèi)用于科普專項(xiàng)活動中，形成有序的激勵機(jī)制和引導(dǎo)機(jī)制。在強(qiáng)化公共財(cái)政投入的同時，鼓勵各界自覺履行法律責(zé)任，加強(qiáng)科普經(jīng)費(fèi)投入，是多元化科普經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制的迫切任務(wù)。

科普法律制度必須保持權(quán)威性和嚴(yán)肅性。明確對科普經(jīng)費(fèi)的規(guī)定，明確科普經(jīng)費(fèi)來源、用途和標(biāo)準(zhǔn)，明確投入渠道。用于科技館、自然博物館等建設(shè)、運(yùn)營、管理的經(jīng)費(fèi)，必須列入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃，列入城市文化建設(shè)的項(xiàng)目預(yù)算，以及用于公益性大型科普活動、人才培訓(xùn)、資料發(fā)放、資源建設(shè)、總結(jié)交流等的經(jīng)費(fèi)，必須列入公共財(cái)政預(yù)算;嚴(yán)格落實(shí)“科技資源科普化”規(guī)定，強(qiáng)化對科技項(xiàng)目科普經(jīng)費(fèi)的考核;鼓勵社會化募集科普經(jīng)費(fèi)，并按照捐助者的意愿用于設(shè)施建設(shè)或科普活動;《科普法》所涉及的部門、單位必須安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，用于與業(yè)務(wù)工作相關(guān)的專題科普?？破战y(tǒng)計(jì)要體現(xiàn)科學(xué)性、權(quán)威性、準(zhǔn)確性，及時向社會公布，以實(shí)現(xiàn)有效的督促。

科普是全社會的共同責(zé)任，需要全社會共同參與。建立有效的監(jiān)督機(jī)制，確保經(jīng)費(fèi)投入及相關(guān)責(zé)任落實(shí)到位，是科普法律制度的基本要求。例如，浙江省每年采取對市、縣科普經(jīng)費(fèi)到位情況進(jìn)行通報(bào)的制度，督促各地政府確?？破战?jīng)費(fèi)落實(shí)到位。必須強(qiáng)化科普經(jīng)費(fèi)的制度設(shè)計(jì)，確保權(quán)威性、嚴(yán)肅性，強(qiáng)化“科普社會責(zé)任”檢查，將經(jīng)費(fèi)落實(shí)列為法律檢查重點(diǎn);強(qiáng)化科普責(zé)任社會績效評估，督促社會各界嚴(yán)格履行科普法律職責(zé)。

4科普經(jīng)費(fèi)相關(guān)法律修訂的重點(diǎn)

強(qiáng)化科普經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算的表述。強(qiáng)化科普經(jīng)費(fèi)列入各級政府財(cái)政預(yù)算，明確合理增長機(jī)制，以不斷滿足日益增長的科普需求。適時審計(jì)監(jiān)督，開展執(zhí)法檢查。加強(qiáng)科技場館或重大科普設(shè)施建設(shè)，必須將其列入城市發(fā)展建設(shè)總體規(guī)劃，列入政府目標(biāo)責(zé)任考核之中。

強(qiáng)化落實(shí)“科技資源科普化”政策的表述。公共財(cái)政支持的科研項(xiàng)目必須落實(shí)科技資源科普化的責(zé)任，列入項(xiàng)目的綜合考核。對國家投入的化工、能源、核電等大型科技項(xiàng)目、重大工程，明確“科普先行、科普同行”的要求，落實(shí)專項(xiàng)科普經(jīng)費(fèi)，組織開展科普宣傳。

強(qiáng)化科普投入享受優(yōu)惠政策的表述。鼓勵企業(yè)投資建設(shè)科技館、展示館、科普基地等，在資金投入、信貸融資、用地指標(biāo)、建設(shè)規(guī)劃、營業(yè)收入等方面，給予優(yōu)惠支持;捐贈科技場館、科普項(xiàng)目、科技展品等允許以個人或企業(yè)名稱命名;鼓勵以企業(yè)或個人名義設(shè)立公益性科普獎項(xiàng)，鼓勵企業(yè)與學(xué)術(shù)團(tuán)體、科普組織合作，結(jié)合產(chǎn)品開展科普宣傳。

強(qiáng)化形成多元化科普投入機(jī)制的表述。創(chuàng)新科普投入的新機(jī)制、新形式、新渠道，鼓勵企業(yè)或民營資本等參與科普相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);鼓勵有資質(zhì)的企業(yè)或?qū)I(yè)化團(tuán)體，對科技館的建設(shè)、運(yùn)營等進(jìn)行創(chuàng)新，試行托管或聯(lián)合運(yùn)營;引導(dǎo)支持國家級或大中型科技場館采取投資建設(shè)或共建等方式，發(fā)揮優(yōu)質(zhì)科普資源高效配置，解決基層科普資源短缺、經(jīng)費(fèi)不足等難題。

強(qiáng)化加強(qiáng)科普經(jīng)費(fèi)有效監(jiān)督管理的表述。強(qiáng)化科普經(jīng)費(fèi)?？顚Ｓ弥贫龋⒑屯晟茩z查監(jiān)督制度，堅(jiān)決杜絕挪用、移用、截流科普經(jīng)費(fèi)的行為，加大對違法行為的懲處力度。加大對科普設(shè)獎、捐獻(xiàn)等企業(yè)或個人的表彰宣傳，推動形成良好的社會氛圍。