澳門需要什麼樣的官員？

秦斌

行政長(zhǎng)官在立法會(huì)發(fā)表新年度施政報(bào)告後的一段時(shí)間，按照慣例，政府五司首長(zhǎng)須親赴立會(huì)，在各自管轄範(fàn)疇與一衆(zhòng)議員展開施政方針辯論，被視爲(wèi)是“施政大考”。4月中，橫跨兩個(gè)月、共十二日的施政辯論終於結(jié)束。作為新一屆政府成立後的首次施政辯論，本澳社會(huì)各界都關(guān)注新任司長(zhǎng)登場(chǎng)，會(huì)與一衆(zhòng)議員發(fā)生何等“聚變反應(yīng)”，爆出怎樣的唇槍舌劍？除此之外，新任司長(zhǎng)的集體處子秀，將向外界展示其個(gè)人風(fēng)采，帶來的新風(fēng)氣能否體現(xiàn)“崔氏新政”的時(shí)代脈動(dòng)，也是備受矚目的焦點(diǎn)。

從制度設(shè)計(jì)上講，特首發(fā)表施政報(bào)告後，作爲(wèi)執(zhí)行層的五司，到立法會(huì)進(jìn)一步解畫施政報(bào)告中提及的各自領(lǐng)域的工作重點(diǎn)，答疑解惑、爭(zhēng)取認(rèn)同，是行政機(jī)構(gòu)向立法會(huì)、向澳門社會(huì)宣講公共政策、施政計(jì)劃的最有力手段。今年的施政辯論，在十二天的時(shí)間裡，五司首長(zhǎng)輪番上場(chǎng)，就政府施政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及民生等問題和議員一一辯論?？傮w上看，新一屆施政團(tuán)隊(duì)“有態(tài)度，有風(fēng)格，有進(jìn)步”，尤其是坦率直白的風(fēng)格，爲(wèi)本澳官場(chǎng)近年來所少有，讓人印象深刻。

行政法務(wù)司司長(zhǎng)在面對(duì)行政改革議題時(shí)坦白直言，“精兵簡(jiǎn)政是長(zhǎng)期、複雜的工程，我沒有點(diǎn)石成金的本事”；保安司司長(zhǎng)黃少澤在立法會(huì)施政辯論會(huì)議上指出，“只要有法律滯後，便有執(zhí)法的無奈”；財(cái)爺梁維特在談及現(xiàn)金分享計(jì)劃時(shí)，直言不諱“雖然我都不想見到，但必須實(shí)事求是，真的會(huì)比一三、一四年低”；社會(huì)文化司司長(zhǎng)譚俊榮在回應(yīng)議員有關(guān)官員問責(zé)時(shí)公開承諾，如果他“做得不好，會(huì)自動(dòng)請(qǐng)辭”。

運(yùn)輸工務(wù)司長(zhǎng)羅司更是將這種坦率直白的風(fēng)格推向高潮。羅司快人快語、有一說一，大嘆“工作太多，星期一返到星期七都做不完”，至於社會(huì)對(duì)“龜速批則”的批評(píng)，羅司更是爆料，（並非主觀拖慢）政府行政程序很多，諸多工作都拖遲。針對(duì)運(yùn)輸工務(wù)領(lǐng)域的種種難題和困窘，在承認(rèn)客觀因素外，這位司長(zhǎng)坦陳屬下部門有“不肯擔(dān)責(zé)”的官場(chǎng)文化，令施政效能處處掣肘。

應(yīng)該說，通過今次的施政辯論，新一屆的特府施政團(tuán)隊(duì)給本澳社會(huì)帶來了一股“小清新”，雖不至於洗心革面，但至少官話、套話少了許多，既無回避矛盾，也無掩飾問題，更沒有以“閃爍其辭、答非所問、避重就輕”的官腔官調(diào)來搪塞悠悠之口，表現(xiàn)出的坦誠(chéng)和直率，令人耳目一新，而且也起到了意想不到的效果。過去，因運(yùn)輸工務(wù)領(lǐng)域與普通市民息息相關(guān)，因而亦是民怨最重、火藥味最濃的領(lǐng)域，每每府會(huì)交鋒，劍拔弩張是常態(tài)；而本次，立法會(huì)主席賀一誠(chéng)都點(diǎn)贊“司長(zhǎng)回應(yīng)好坦率，相信在座的議員都會(huì)好感慨，司長(zhǎng)是實(shí)事求是處理本澳現(xiàn)時(shí)面對(duì)的問題”，不少議員更是爲(wèi)羅司出謀獻(xiàn)策，一時(shí)間，府會(huì)一家，齊心爲(wèi)澳。期待中的社會(huì)共識(shí)，在問題並沒有得到解決的前提下，居然在立會(huì)得以實(shí)現(xiàn)，雖算不上奇跡，但至少也是罕見。

比之於過去有官員“硬著頭皮過堂般”的艱難，本次立會(huì)施政辯論的戲劇性一幕，顯然在提醒我們一個(gè)既簡(jiǎn)單又複雜的問題，澳門需要什麼樣的官員？

一、澳門需要“會(huì)說話”的官員

表面上看，司長(zhǎng)們本次的漂亮亮相，最直接的變化是話風(fēng)文風(fēng)的全新轉(zhuǎn)型。話風(fēng)文風(fēng)是人們判斷一個(gè)政府的行政文化、施政能力及回應(yīng)能力的“晴雨表”。坦率地說，在澳門，醜陋的官話套話已經(jīng)形成穩(wěn)定的話語系統(tǒng)，與其政治文化的僵化有關(guān)。曾幾何時(shí)，本澳官場(chǎng)的虛話、套話、雷人之語蔚然成風(fēng)，這本身就是官場(chǎng)生態(tài)惡化的一種外在表現(xiàn)。官字兩張口，本澳某些官員在面對(duì)民生問題和社會(huì)矛盾時(shí)，要麼假大空，要麼閃爍其詞、不知所以，究其原因，無非是避重就輕，明哲保身，這充分暴露了本澳官場(chǎng)生態(tài)中漠視民生的一面，也說明了官場(chǎng)生態(tài)與社會(huì)生態(tài)的格格不入。

從某種意義上看，現(xiàn)代社會(huì)本質(zhì)上是一種話語關(guān)係的社會(huì)，人們之間的理解和溝通都需要通過語言來實(shí)現(xiàn)。語言方式的差異，以及背後折射出的文化因素，都會(huì)對(duì)群體之間的理解和溝通産生重要的影響。

有學(xué)者指出，“價(jià)值的社會(huì)契約、重疊共識(shí)則本質(zhì)上都是一種依賴於語言的契約。視域融合、合理交往更是從解釋學(xué)的角度把語言看成我們交際世界的基本方式，語言和理解之間有著根本的聯(lián)繫”。

毋庸諱言，澳門的官場(chǎng)語言帶有較強(qiáng)的官僚主義色彩，一些政府官員，習(xí)慣於傳統(tǒng)行政話語的語言方式，自說自話、空乏無味，不顧及聽衆(zhòng)的感受，必然在“公共輿論的話語體系中與民間話語産生隔閡，最後給政府和大衆(zhòng)之間的溝通、交流和相互理解製造障礙”。這種語言方式，使政府回應(yīng)缺乏親近感，甚至讓人反感。

在本次施政辯論中，有局長(zhǎng)在回應(yīng)“看病難”時(shí)語出驚人。這位局長(zhǎng)感歎，澳門人其實(shí)好健康，好長(zhǎng)壽，但近年急診病人呈幾何級(jí)數(shù)急增，“去年全澳使用政府免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)共有568萬人次，包括使用公立醫(yī)療體系服務(wù)，私立醫(yī)院和非牟利機(jī)構(gòu)的購(gòu)買服務(wù)，以至醫(yī)療券等”，連原定應(yīng)付五年需求的新急癥大樓亦不敷應(yīng)用，“不明哪來這麼多病人”、“點(diǎn)解（居民）要看那麼多次醫(yī)生”，繼而，他得出結(jié)論，澳門居民太容易就醫(yī)，並非“睇病難”（看病難）。

局長(zhǎng)的一番言論，瞬時(shí)在社會(huì)激起漣漪，有聲音質(zhì)疑其言論不負(fù)責(zé)任，更有聲音指出“568萬人次”的水分，“看病總數(shù)按全年攤算，得出日均1.5萬次。那麼，問題來了。若每天1.5萬人次前往看病，現(xiàn)有提供免費(fèi)服務(wù)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)付得來嗎？人龍又要排多長(zhǎng)？”（春華）。對(duì)於如此顯而易見的水分?jǐn)?shù)據(jù)，局長(zhǎng)還拿來在立會(huì)上解畫，足以說明本澳官場(chǎng)語言系統(tǒng)的僵化和官僚。

然而，該局長(zhǎng)的“雷語”還遠(yuǎn)非最糟糕，至少還有數(shù)據(jù)、有觀點(diǎn)，在過往的立會(huì)施政辯論中，總有個(gè)別官員“乏善可陳的解釋，空洞蒼白的辯解”，既“辯”不明方向，也“論”不明政策，尤其在面對(duì)議員的質(zhì)疑時(shí)，答非所問、巧言令色、文過飾非，即使被戳及痛處，也臉不紅、心不跳，要麼假大空，無實(shí)質(zhì)內(nèi)涵；要麼閃爍其詞、不知所以，王顧左右而言他；要麼技術(shù)性“拉布”，搬出專業(yè)術(shù)語，喋喋不休地解說具體操作細(xì)節(jié)，反正一年也就2天時(shí)間，沒等介紹完主要內(nèi)容恐怕時(shí)間已經(jīng)到鐘了，“未完待續(xù)，明年再會(huì)”，如是而已，完全把施政方針辯論當(dāng)做走過場(chǎng)，以敷衍應(yīng)付了事。如此官場(chǎng)語言和為政態(tài)度，暴露出施政者缺乏基本的民本理念，本質(zhì)上是官僚主義對(duì)民主理念的挑釁。

我們認(rèn)為，官場(chǎng)語言是一種公共話語體系，是一種政府回應(yīng)。“在現(xiàn)代民主的視野中，政府回應(yīng)不僅是公共行政的一種機(jī)制性安排，還是現(xiàn)代民主價(jià)值理性的必然要求，通過政府回應(yīng)，有利於推動(dòng)民主品質(zhì)的提升”。

現(xiàn)代民主突出表現(xiàn)爲(wèi)一種公共權(quán)力的責(zé)任性，理論上看，民主社會(huì)中，一切權(quán)力歸民衆(zhòng)，政府只是在履行“委託—代理人”的契約關(guān)係?！肮补芾淼呢?zé)任的基本理念之一就是回應(yīng)，回應(yīng)意味著政府對(duì)民衆(zhòng)對(duì)於政策變革的接納和對(duì)民衆(zhòng)要求做出的反應(yīng)，並採(cǎi)取積極措施解決問題”。責(zé)任是對(duì)賦權(quán)的回饋，而責(zé)任最表像的方式就是回應(yīng)。事實(shí)上看，只有通過有效的回應(yīng)，公共權(quán)力的責(zé)任性才更加突顯，民主政治的真實(shí)性才更爲(wèi)彰顯。如果放在一個(gè)更大的視闕中，就不難發(fā)現(xiàn)，只有公共權(quán)力不斷回應(yīng)公民需求和社會(huì)關(guān)切，並形成有效的互動(dòng)，民主的價(jià)值才能得以真正實(shí)現(xiàn)。因此，回應(yīng)不僅是公共管理學(xué)層面的技術(shù)操作，也是民主政治的重要組成部分。

如此說來，官場(chǎng)語言、政府回應(yīng)與現(xiàn)代民主的發(fā)展緊密相關(guān)。改變官場(chǎng)語言的文風(fēng)語風(fēng)，本質(zhì)上就是提升政府回應(yīng)水平，以期符合民主政治發(fā)展的內(nèi)在要求和必然趨勢(shì)。由這個(gè)意義伸發(fā)開來，官場(chǎng)語言作爲(wèi)政府回應(yīng)的最外顯化具象，竟然折射的是現(xiàn)代公共生活價(jià)值層面的深刻意涵。

二、澳門需要“有擔(dān)當(dāng)”的官員

澳門特區(qū)政府已經(jīng)成立15年了，坦率地講，進(jìn)步不小，問題也不少。今年的施政辯論中，帶給本澳社會(huì)很多驚喜的工務(wù)運(yùn)輸司羅司就坦言“下轄部門有不肯擔(dān)責(zé)的官場(chǎng)文化，令施政效能處處掣肘?！绷_司真是一語中的，“不肯擔(dān)責(zé)”正成為本澳行政系統(tǒng)中揮之不去的心理陰霾，“有擔(dān)當(dāng)”成為一種稀缺！

回歸後的澳門，政治地位由“殖民管治”向“高度自治”轉(zhuǎn)變，因此，較之澳葡時(shí)期，作爲(wèi)特別行政區(qū)的澳門更需要實(shí)現(xiàn)自我管理和自我承擔(dān)責(zé)任意識(shí)以及與之配套的體制保障。但是回歸後，特區(qū)政府遇到的最大困擾是主要官員有權(quán)無責(zé)，不用爲(wèi)政策失誤乃至平庸表現(xiàn)承擔(dān)政治責(zé)任，導(dǎo)致政府一度出現(xiàn)某些政令不暢，效率低下，內(nèi)耗增多的現(xiàn)象，令特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的施政方針和目標(biāo)難以落實(shí)，不僅令市民不滿，也嚴(yán)重影響了特府的形象。

在葡治時(shí)期，特殊政治環(huán)境造就的官僚體系，在實(shí)現(xiàn)有限度管治的同時(shí)，也沉澱了“官本位”文化，直到特區(qū)時(shí)期依然沒有得到根本的扭轉(zhuǎn)，並依舊深刻地影響著當(dāng)前本澳官場(chǎng)。這說起來有點(diǎn)諷刺，年輕的特區(qū)政府沒有從澳葡政府那裡繼承什麼正能量政治遺產(chǎn)，倒無師自通地踐行夕陽政府的官僚作風(fēng)。這種“新政府、老作風(fēng)”的現(xiàn)象不但影響了政府的績(jī)效，也影響了政府的整體形象。

不客氣地講，現(xiàn)在的“官本位”被演化爲(wèi)以政府自身爲(wèi)中心的權(quán)力體制和運(yùn)行機(jī)制，淩駕於整個(gè)社會(huì)之上，被稱作行政權(quán)的政府權(quán)力更多地表現(xiàn)爲(wèi)一種集權(quán)，權(quán)力在官僚制體系的金字塔中被自下而上地集中起來，造成了“權(quán)力拜物教”，上層發(fā)號(hào)施令，下級(jí)依令而行。政府本位主義造成了對(duì)政府的盲目崇拜，爲(wèi)政府的畸形發(fā)展製造了機(jī)會(huì)，造成了庸官當(dāng)?shù)馈⑷邌T充斥、慵懶閑散等官僚主義問題；普遍的個(gè)體利益實(shí)現(xiàn)的追求導(dǎo)致了無法根治的“衙門作風(fēng)”。

正是這種“衙門作風(fēng)”，滋生出的“不肯擔(dān)責(zé)”亞文化排斥積極向上的官場(chǎng)文化，不斷腐蝕著我們的行政系統(tǒng)，成爲(wèi)澳門社會(huì)進(jìn)步必須擺脫的一種羈絆。輕軌工程的無限期拖延就是這種文化最真實(shí)的寫真和對(duì)照。輕軌工程，作為澳門開埠以來最重要的集體運(yùn)輸系統(tǒng)工程，註定存在巨大的利益博弈，政府本應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，秉承“有擔(dān)當(dāng)”的精神，認(rèn)真細(xì)緻地做好前期準(zhǔn)備工作，但偏偏政府習(xí)慣性採(cǎi)用鴕鳥政策，一衆(zhòng)葫蘆僧偏要作聰明相，對(duì)於敏感路段，諮詢避重就輕、躲躲閃閃，妄圖蒙混過關(guān)；事到臨頭，東窗事發(fā)，反彈更大，不僅於事無補(bǔ)，更引起民衆(zhòng)警覺，引發(fā)民衆(zhòng)不信任，令後面的事更難辦，更因巨大輿論壓力，當(dāng)局恐生出諸多事端來，於是就令輕軌陷入到如今這般無限期扯皮的境地中。細(xì)細(xì)推究起來，不就是“不肯擔(dān)責(zé)”的惡果嗎？

辯證地看，“不肯擔(dān)責(zé)”實(shí)質(zhì)上是“績(jī)效制”和“問責(zé)制”的雙重缺位。沒有績(jī)效則無法衡量，沒有問責(zé)則可以任性。正是在這種可怕的缺位中，官員可以穩(wěn)做太平官，風(fēng)聲不對(duì)後“以私人原因請(qǐng)辭”，倒炒政府魷魚，風(fēng)風(fēng)光光地上臺(tái)，體體面面地下臺(tái)，成為澳門特色的辭職。

必須要承認(rèn)，澳門特區(qū)政府在對(duì)官員約束制度建設(shè)方面也做出了一定的努力，比如，特區(qū)政府已頒布的《澳門特別行政區(qū)主要官員通則》及《澳門特別行政區(qū)主要官員守則》，規(guī)範(fàn)了主要官員的基本原則及義務(wù)，明確指出主要官員政治上向行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)，須依法施政、公正無私、盡忠職守、維護(hù)政府的公信力，堅(jiān)守個(gè)人品德和操守的最高標(biāo)準(zhǔn)，並就下屬部門或?qū)嶓w施行上級(jí)訂定的政策失誤，向行政長(zhǎng)官承擔(dān)責(zé)任。並且，過去幾年，行政長(zhǎng)官的施政報(bào)告行政法務(wù)範(fàn)疇重點(diǎn)之一，就是建立政府績(jī)效治理制度，首先實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)官員的績(jī)效評(píng)審制度。然而，因種種原因，直到目前爲(wèi)止，上述制度建設(shè)距離市民的要求還有不小的差距。這顯然說明行政改革的必要性，而且也從另一個(gè)側(cè)面說明未來行政改革的著力點(diǎn)，那就是以“績(jī)效制”和“問責(zé)制”爲(wèi)代表的制度建設(shè)，尤其是具備操作性的細(xì)節(jié)和可量化內(nèi)容，將首先提到日程上來，事實(shí)上，也只有夯實(shí)了制度基礎(chǔ)，要求官員“有擔(dān)當(dāng)”才成爲(wèi)可能！

尤爲(wèi)緊要的，在周邊地區(qū)社運(yùn)、公運(yùn)、學(xué)運(yùn)風(fēng)潮中，本澳未來的社會(huì)生態(tài)會(huì)發(fā)生什麼變化，現(xiàn)在一切都是未知數(shù)。但有一點(diǎn)能肯定，那就是一定會(huì)有變化。在變化面前，尤其是在日趨複雜的變化面前，官員們“有擔(dān)當(dāng)”不僅是一種意識(shí)形態(tài)上的高調(diào)，更是一種非常迫切的現(xiàn)實(shí)需要，實(shí)際上將上升爲(wèi)官員必備的品質(zhì)！