協(xié)商民主助力基層社會治理現(xiàn)代化研究

黎杰松

[內容提要]十八屆三中全會把實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標，而基層社會是社會的核心部分，其治理水平的高低直接影響到我國的繁榮穩(wěn)定，所以基層社會治理研究的重要性可見一斑。以城市社區(qū)為切入點，深入剖析基層社會治理，發(fā)現(xiàn)當前基層社會治理存在諸多不足。只有通過引入?yún)f(xié)商民主，尋找破解基層社會治理困境辦法，才能真正實現(xiàn)基層社會治理現(xiàn)代化。

[關 鍵 詞]社會治理；治理理念；協(xié)商民主；完善制度

十八屆三中全會提出努力推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標，引起整個社會廣泛關注社會治理，社會各界開始摸索實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之路，基層社會治理現(xiàn)代化關系到廣大群眾的切身利益，成為社會關注的熱點。其中把協(xié)商民主引入基層社會治理，用協(xié)商民主的理念進行基層社會治理的做法得到社會各界的認可，這也符合十八屆四中全會所提的依法治國理念。

一、社會治理的基本內涵

“社會治理，是政府、社會組織、轄區(qū)單位、居民等諸行為者，通過平等的合作型伙伴關系，依法對社會事務、社會組織和社會生活進行規(guī)范和管理，最終實現(xiàn)公共利益最大化的過程。”[1]要想對社會治理理解深刻，可以以社會管理為參照。社會治理理論興起于20世紀90年代，是全球政府治國轉型的普遍趨勢，相對于社會管理，社會治理有著明顯的不同：一是主客體不同。社會管理的主體是國家政府，客體是社會各方，政府占著絕對的主導性，社會各方是被管理者，處于被動的地位。與之相反，社會治理的主體可以是國家政府，也可以是社會各方，治理的對象是政府和社會，政府僅是一個參與者。二是管理模式的不同。社會管理是單向的直線型管理模式，具有強制性，通過行政命令實現(xiàn)管理。社會治理是多向的扁平型管理模式，社會和政府都是參與者，鼓勵各方參與社會治理，自由表達，討論說服，協(xié)商形成共識，包容性更大，更具活力。三是法治化程度不同。社會管理隨意性重，人治的成分大。社會治理最大的區(qū)別就是依法治國，依法治理，更強調制度的建設，特別是運用法治思維和法治方式化解社會矛盾，凸顯理性。因此，社會治理的主客體都是政府和社會各方，管理模式是扁平型管理模式，法治化程度高，這些都是社會治理的顯著特征。

二、基層社會治理融入?yún)f(xié)商民主的重要作用

單位人向社區(qū)人是歷史潮流，絕不可以逆轉，目前幾乎所有的城市都進行著相同的轉變，但傳統(tǒng)的基層社會管理模式的影響還是巨大的。從社會管理到社會治理的轉變，關鍵是管理模式的轉變，政府主動退出基層社會管理的主導地位，轉而和居民、社區(qū)組織、轄區(qū)單位等一起成為平等的基層社會治理的參與者?；鶎由鐣卫泶髣菟?，但如何運作便成了核心問題，它要求各參與方平等地自由地表達自己的意見，通過協(xié)商形成共識，進而決策運行。而協(xié)商民主恰好能適應社會治理模式的運作要求，其強調對公共利益的負責，促進理解包容、求同存異，政治和解，所以協(xié)商民主在基層社會治理中的意義重大，表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）協(xié)商民主為社會治理增添治理的柔性

“發(fā)展是第一要務，穩(wěn)定是第一責任”是我黨重要的執(zhí)政理念，維穩(wěn)工作成了政府的工作重點，各層政府都非常重視?；鶎诱巧鐣刃虻摹胺€(wěn)定器”，基層的穩(wěn)定直接關系社會穩(wěn)定的大局，但較多基層政府治理能力不足以應付各種復雜的事件。在目標責任制和官員問責制的約束下，維穩(wěn)的壓力層層加重，基層政府不得不將維穩(wěn)工作放在前面，而又因社會維穩(wěn)工作復雜多變，使得它成為許多基層政府頭上的“緊箍咒”，時刻都觸動地方政府的神經。為了保持穩(wěn)定，甚至出現(xiàn)放棄原則或突破底線采取各種剛性治理策略的情況。

基層社會是社會最龐大的一層，也是社會矛盾的集中層，而社區(qū)則是基層社會的核心。進入社區(qū)社會后，社區(qū)的每一件事情都牽動老百姓的心，都可能引發(fā)基層社會的矛盾。城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，越來越的農民進入城市，社區(qū)不斷地擴大，涉及社區(qū)的事情越來越多，不管是拆遷、擴建、修路等大事，還是水電、物業(yè)等小事，都容易引發(fā)社會矛盾，甚至積累成為群體事件，影響社會穩(wěn)定。如何才能緩解政府緊張的神經，僅靠錢是不可能的，一出問題就拿錢平息，這只能暫時化解，但無法根治。同時也會滋生社會毛病，一些人認為只要鬧，就可以獲得更多的錢，總給政府出問題，成為鬧事專業(yè)戶。此外政府采取強硬的手段，通過行政命令方式去處理問題，如此只會適得其反，造成更大的問題。面對基層政府維穩(wěn)的困擾和決策的兩難，協(xié)商民主則能破解維穩(wěn)問題，并能彌補政府處理問題剛性過強的缺陷，協(xié)商型社會治理把公共事務決策和矛盾的解決至于公共之處，和社會各方一起探討如何解決，通過民主協(xié)商的方式解決問題，使整個基層社會形成和解之勢，而不是把政府和社會各方對立起來。因此，維護社會穩(wěn)定僅靠政府處理問題的陽剛之力，是不可能完美的解決問題的，還需要協(xié)商民主的柔性，剛柔兼濟，護社會穩(wěn)定，實現(xiàn)社會發(fā)展。

（二）協(xié)商民主給社會治理增加決策的合理性

社區(qū)社會成為歷史舞臺的主角后，社會管理模式的不足日趨凸顯。為了克服社會管理模式的不足，社會治理模式悄然生起。在社會治理模式下，政府、社會組織、轄區(qū)單位和居民等都成為基層社會治理的主體，但如何處理好他們的關系，如何進行管理，便成為首要問題，采取少數(shù)服從多數(shù)的決策機制顯然不符合社會治理模式的要求，因為不管是居民、社區(qū)非營利組織、轄區(qū)單位，還是政府都是基層社會的重要治理主體，都應該尊重。同時經研究發(fā)現(xiàn)真理有時是把握在少數(shù)人手中，所以犧牲或忽視少數(shù)者意見也是有不合理之處。協(xié)商民主作為一種決策模式，所有治理主體都可以平等自由地表達自己的意愿。在公共決策過程中，表達意愿都是被鼓勵的，參與各方可以認真表達和傾聽意見，說服其他人認同自己的意見，在互相辯論中，不斷地修正，最后達成共識。協(xié)商型社會治理的決策機制融入?yún)f(xié)商民主，充分發(fā)揮所有人的治理能力，考慮到各方的利益，從多個角度考慮問題，更具科學性。因此，協(xié)商型社會治理能敞開懷抱，歡迎社會各方參與公共決策，廣納良言，群策群力，為公共決策添加合理性。

（三）協(xié)商民主型社會治理切合群眾路線的要求

群眾路線是我黨的根本工作思路和工作方式，這也是我黨的執(zhí)政理念，它讓我黨從弱小走向強大，從失敗走向成功，從貧窮落后走向文明富強。協(xié)商民主通過強化社會治理的以下幾個方面切合群眾路線的要求：第一是從治理主體上看，協(xié)商型社會治理強化多元治理主體切合群眾路線的人民群眾是主體地位的要求。協(xié)商型社會治理認為社會各方都是社會治理的主體，誰也不能凌駕于其他各參與方之上，而是通過討論形成共識。這符合群眾路線的要求，馬克思曾經說過，人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，要充分發(fā)揮人民群眾的主體作用，也是充分肯定了群眾的主體地位。因此，它們在認可群眾的主體地位上是一致的。第二是協(xié)商型社會治理強化公共事務協(xié)商型決策機制符合群眾路線的要求。協(xié)商型社會治理和群眾路線都是認可社會治理的主體是人民群眾，都是為了人民群眾的利益。在群眾路線要求黨的決策必須接地氣，聽取人民的心聲。毛澤東同志曾經就關于公共事務決策是這樣論述的：“要聯(lián)系群眾，就要按照群眾的需要和自愿。一切為群眾的工作都要從群眾的需要出發(fā)，而不是從任何良好的個人愿望出發(fā)?！?[2]而鄧小平關于走群眾路線的公共事務決策是這樣認為的：“凡涉及人民群眾生活的事情，應當和群眾商量，不能憑主觀愿望辦事?！?[3]這些都是說明群眾路線必須以群眾的意愿為準繩。協(xié)商型社會治理中政府和社會各方都是公共事務的平等決策者，它讓社會治理主體都充分表達自己意愿，說服的方式，達成共識。政府不再是決策的唯一主體，整個決策過程也是聽取人民群眾心聲的過程。因此，協(xié)商型社會治理的公共事務協(xié)商型決策機制符合群眾路線的要求。第三是協(xié)商型社會治理通過強化為人民群眾服務切合群眾路線的要求。協(xié)商型社會治理通過鼓勵社會各方參與公共問題的決策，直接按照人民群眾的意愿辦理各種事務，現(xiàn)實人民群眾的意愿，為人民群眾服務，這完全符合群眾路線的根本要求“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去?！盵4]

三、當前基層社會治理所面臨的困境

社會治理接替社會管理成為歷史的主流，許多地方都在努力探索新的管理模式。在進程中取得不少的成果，但是也存在一些不足，經研究發(fā)現(xiàn)如下問題。

（一）政府角色定位不準確，社會治理缺乏推動力保證

政府是社會管理模式的主體，政府管理模式轉變必須得到政府的大力支持，否則這種轉變只能成為一紙空談。在推進社會治理的過程中，發(fā)現(xiàn)存在政府角色定位不明確的問題，這使社會治理轉變陷入缺乏推動力的危機。對于已經習慣了社會管理模式，甚至還受到計劃經濟行政模式影響的政府來說，從原來緊握話語權管理者到社會治理的平等參與者的轉變，這是一個非常艱難的過程，這也是為什么角色轉變困難的核心原因。社會經濟高速發(fā)展，農民不斷地進入城市，城市在快速擴容過程中，不同的利益群體不斷出現(xiàn)，矛盾也越來越多。政府還是用舊的管理思路，把基層社會分為二元社會，即是城鄉(xiāng)二元結構，遇見問題習慣用行政命令的粗暴管理方式。政府從唯一的社會管理者到眾多社會治理者之一轉變困難的另外原因是政府過度地追求GDP的增長，政府會不自覺地從GDP增長的角度考慮問題，在使用城市資源時，會出現(xiàn)忽視其他公共服務的情況。同時GDP的增長也是各個官員考核重點，政府官員因此受到影響，所做出的決策容易出現(xiàn)所有偏向?；鶎由鐣卫砟Ｊ降霓D變會讓社會的其他利益主體進入社會治理的決策，會無形地分割決策權力，他們會不自覺地放緩社會治理轉變的進程。因此，政府角色轉變緩慢成為阻礙社會治理推行成功的核心問題。

（二）公民民主意識薄弱，社會治理缺乏理念支持

社會治理轉變重點是發(fā)動民眾積極參與到社會治理之中，但我國公民的民主意識還不夠強，其直接會影響到治理理念的形成。這與我國的國情密切相關，中國幾千年的封建社會對國人的影響是巨大的，不是一時能肅清的，公民的臣民意義較濃。因此，公民的民主意識蘇醒也是較為緩慢，公民意識較弱，他們往往會認為政府組織是一切行動的發(fā)出者，他們習慣政府的管理。如若損害到他們的利益，他們也不會主動改變這些錯誤，而是把希望放在新一任領導或上級政府部門。所謂的上訪也是類似中國古代的“包青天”或告御狀，這些都是民主意識薄弱的表現(xiàn)，民主意識薄弱的公民是不會主動參與社會治理。此外基層社會的很多公民認為參加社會治理是浪費時間和浪費精力的事情，他們忙于生計，對治理根本不重視，甚至認為是一種負擔。許多基層社會的公民沒有意識到參加社會治理是他們的權利，和他們的切身利益息息相關，對社會治理工作非常的陌生，甚至懼怕提出意見，擔心會損害到自己或是他人的利益，從而畏手畏腳。因此，缺乏公民民主意識，使社會治理陷入缺乏治理理念的困境。

（三）制度不健全，社會治理缺乏機制保障

社會治理的轉型必須有完善的社會治理制度做基層，然而目前社會治理作為新生的產物，其運轉模式還有待完善，同時社會管理過渡到社會治理是一個歷史性的轉變，制度有待健全，機制不夠完善。在十八屆三中全會我黨提出健全社會主義協(xié)商民主制度的要求，而基層則需要更細的制度建設和機制保障。社會治理在中國施行比較晚，基層社會治理的制度和機制都非常缺乏，比如說重大決策機制，矛盾協(xié)商解決機制，突發(fā)事情處理機制，利益訴求表達機制，等等。都沒有形成具體的機制，程序、規(guī)則、形式等都不夠完善。社會治理的核心是多元主體治理，協(xié)商決策，但要實現(xiàn)治理的效果，凸顯社會治理的優(yōu)越性，必須有完善的制度和機制作為基層社會治理的基層。因此，目前基層社會治理機制的缺失，成為實現(xiàn)社會治理的一個不可忽視的另一個重要問題。

四、協(xié)商民主助力基層社會治理突破困境的路徑

面對基層社會治理轉變過程中所存在的種種問題，僅僅從政府方面尋找破解辦法是不夠的，因此，除了政府角度外，還可以從公民、制度、機制等方面尋找的解決辦法。

（一）政府明確職責，主動作為，推動社會治理

從社會管理過渡到社會治理的關鍵是需要基層政府要積極作為，全面推動改革。隨著單位社會到社區(qū)社會的轉變，基層政府不再是簡單的全能政府，時代在不斷的變遷，社區(qū)社會對公共服務的種類、數(shù)量和質量都不斷增加，而舊的模式不能滿足人民群眾對公共服務的需求，作為基層政府的區(qū)政府、街道辦等苦不堪言，它們都是管得多，可是管不好，出現(xiàn)居民抱怨和政府工作人員忙不完的不良情況。政府提出了社會治理模式，政府需要明確自己在協(xié)商型社會治理模式中的角色，只有給自己一個正確的定位，才能發(fā)揮協(xié)商民主在基層社會治理的作用，才能凸顯社會治理模式的優(yōu)勢。政府可以這樣做：首先是政府應從獨角戲走出，從管理者、主導者演變?yōu)閰⑴c者、指導者和動員者。主動退出一些領域和角色，讓社會自己去辦理一些公共服務，政府購買公共服務，社會非營利組織負責經營。社會非營利組織所提供的公共服務，更加專業(yè)，質量更高。其次是政府盡快適應協(xié)商型社會治理模式參與者的角色，熟悉角色要求。政府本身是一個參與者，和居民、轄區(qū)單位、非營利組織等參與者都是平等的，此外政府還充當一個指導和推動角色。社會治理模式需要的框架、各種規(guī)劃政策、服務指導等都需要政府建設，政府需要大力引導和發(fā)動社會各方參與到協(xié)商型社會治理當中，引導社會各方大膽提出自己的想法，只有這樣才能促成協(xié)商型治理。第三是協(xié)商型社會治理模式下政府新角色的工作目標需要轉變。社會管理模式下的基層政府工作目標往往是簡單追求GDP的增長，也正是因為此，導致政府和居民的矛盾，例如目前諸多地方政府發(fā)展房地產，只是為了提高房地產的銷售量，而沒有給予被拆遷戶足夠的關注，沒有注意到社區(qū)居民對公共資源的其他需求。所以進入新角色后，政府應該把工作目標做出調整，把更多的精力放在促成多方協(xié)商，把協(xié)商出來的科學的決策實現(xiàn)好，追求更科學的綠色GDP增長。因此，政府需要認清新角色，明確責任，主動發(fā)揮自己協(xié)商角色的作用，為社會治理轉變和實現(xiàn)治理現(xiàn)代化提供動力支持。

（二）強化民主意識，培育協(xié)商文化，提高基層社會治理水平

要實現(xiàn)好基層社會治理的前提是有公民的積極參與，而基層社會的居民沒有較好民主意識和協(xié)商觀念，基層社會是不可能形成協(xié)商文化，民眾不可能主動參與基層社會治理，社會治理能力的提高更不可能，最后基層社會治理將成為泡影。所以強化民主意識，培育協(xié)商文化，提高社會治理水平意義重大。可以按如下進行：第一是增強公民意識，提高身份認同感，形成民主意識。在社區(qū)社會中，居民的民主意識不斷的覺醒，權利和義務意識也被不斷喚醒。作為公民身份是相對政府和國家而言，他們有權利和義務監(jiān)督公共事務的運作，并且自覺參與到維護公共利益的事務中去。具體到社區(qū)，就是居民自覺把自己定義為社區(qū)人，社區(qū)便是自己的家，認同自己的社區(qū)身份，自覺地把自己的利益范圍擴大到公共領域，對社區(qū)人來說就是整個社區(qū)范疇內的公共事務。美國當代著名的政治哲學家邁克爾·沃爾澤對公民美德是這樣描述的：“對公共事務的關注和對公共事業(yè)的投入是公民美德的關鍵標志”。[5]所以說一個合格的公民應具備較高的公民素質，應該主動關心公共事務。第二是強化協(xié)商民主意識，培育協(xié)商文化。公民具備良好的協(xié)商民主意識是協(xié)商型社會治理成功的關鍵，具有協(xié)商民主意識的第一步是前面所提到的培育公民意識和提高公共身份認可，而接下來的就是強化公民的協(xié)商民主意識。政府可以出臺更多的政策制度，讓協(xié)商民主有法可依，有制度可支撐。政府應該大力宣傳，全面公開，做好典范，讓社區(qū)居民看到公共事務協(xié)商成功的案例，培育濃厚的協(xié)商氛圍，激發(fā)公民參與基層社會治理的激情和欲望，逐步強化社區(qū)居民的協(xié)商民主的意識，讓協(xié)商文化深入人心。第三是提高居民的社會治理能力。當協(xié)商民主意識激發(fā)后，便可以逐步提高居民的治理能力。社會治理能力從一定程度上就是以社區(qū)利益為重的前提下滿足各方的利益需求，具備公共事務科學決策的能力。因此就要求居民自覺地學習各種科學的決策知識，例如一些地方的社區(qū)成立社區(qū)理事會，讓社區(qū)一些有威望的人成為委員，把一些社會公共問題，包括一些社區(qū)矛盾，讓社會理事會去決策和化解。經過社區(qū)賢人的促成和化解，更具備說服力，社區(qū)各方都得到滿意。政府也可以抽身事外，不再是社會攻擊的對象，政府可以花更多的精力去培養(yǎng)居民的社會治理能力，同時也通過這些事務處理讓各參與者的社會治理能力得到快速提高。

（三）協(xié)調多元利益關系，化解矛盾沖突，維護社會穩(wěn)定

改革開放以來，利益主體出現(xiàn)了多樣化，在市場化改革中“不同社會群體和階層的利益意識不斷被喚醒和強化，對利益的追求已經成為人們社會行為的一種強大的推動力?！盵6]基層社會出現(xiàn)了各種利益主體，各利益主體之間容易產生矛盾。政府是主動出擊，還是讓矛盾倒逼做出改變呢。目前我國政府選擇主動作為，選擇了從社會管理到社會治理的改變，化解多元利益沖突?；鶎诱畯摹按笳钡健靶≌保盁o限政府”到“有限政府”，基層政府需要主動作為和敢于擔當，采取了社會治理模式。各個利益主體參與到社會都是社會治理的主體，如何處理好他們的關系，如何進行決策是社會治理必須面對的問題，而且不能像社會管理模式下，政府說了算，現(xiàn)在所有的參與方都是平等的關系，誰也不能凌駕誰之上。處理矛盾采取少數(shù)服從多數(shù)的形式。前面在論述過，犧牲少數(shù)的做法是不妥的。因此，可以通過協(xié)商民主的方式，事前就讓利益各方都參加到協(xié)商民主決策的討論中去，各自陳述自己的理由，說服其他利益主體，在這個協(xié)商說服的過程，不管哪方都是平等的，不再是單一的少數(shù)服從多數(shù)。每方都在協(xié)商中進行一個自我的調整，這并不是說放棄自己的利益，而是一個理性的修整利益的過程，最終各方形成共識，都能從協(xié)商中認清自己的定位，進而進行決策。這樣多元利益關系才能得到完美協(xié)調，做到科學決策，滿足人民群眾的需求。值得注意的是協(xié)商民主可以把矛盾提前化，事前協(xié)商，事后防范和緩解沖突，通過協(xié)商的方式化解矛盾。

（四）完善協(xié)商民主制度，健全治理機制，規(guī)范社會治理

要讓基層社會治理取得成果，達到基層社會治理的現(xiàn)代化的要求，就必須健全協(xié)商民主制度，完善治理機制，規(guī)范社會治理。完善基層治理協(xié)商制度和機制是妥善處理各種矛盾的客觀需要，這也實現(xiàn)依法治國的需要。基層社會要完成從“無限政府”到“有限政府”的轉變，又能妥善地處理各種社會矛盾，而又不留下危機，必須有完善的協(xié)商民主制度和機制的支持。在中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議中提到：“健全依法維權和化解糾紛機制，建立健全社會矛盾預警機制、利益表達機制、協(xié)商溝通機制、救濟救助機制，暢通群眾利益協(xié)調、權益保障法律渠道?！盵7]這是中共中央關于社會治理的有關論述，從中可以看出黨中央非常重視社會治理機制的建設。其中的化解糾紛機制、社會矛盾預警機制、利益表達機制、協(xié)商溝通機制都涉及基層社會治理的協(xié)商民主機制。基層社會治理涉及面廣，影響大，若處理不好，可能動搖社會的根本，所以基層社會治理實行依法治理意義重大，這也是協(xié)商民主的要求。要解決基層社會中的各種問題，首先是完善協(xié)商民主制度，形成處理問題的機制。處理問題機制建設是非常重要，若無處理問題機制的支持，社會容易陷入無序治理的不良狀態(tài)，會給基層社會治理帶來危難。同樣要實現(xiàn)好協(xié)商型社會治理，也必須完善協(xié)商民主制度，健全治理機制，進而規(guī)范社會治理，民主制度是基礎，治理機制是核心，規(guī)范社會治理是目的。例如重大決策社會風險評估機制，在涉及人民群眾的切身利益的重大事宜，必須和人民群眾進行協(xié)商，讓利益涉及的各方都參加決策，尊重和保護群眾利益，讓群眾順暢地表達他們的意見和利益訴求。為了保證決策科學性和合法性，應該引入相應的專家，負責提供科學的判斷。完善協(xié)商民主制度，健全治理機制，讓社會治理規(guī)范化，以便基層社會治理應對各種問題，實現(xiàn)基層社會治理現(xiàn)代化，實現(xiàn)依法治理基層，從而實現(xiàn)基層社會的善治。

參考文獻

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責任編輯/劉順寶