加強和完善村民自治條件下的協(xié)商民主建設(shè)

安林瑞

國內(nèi)外學(xué)界對協(xié)商民主的關(guān)注和研究各有側(cè)重，大致可歸納為三種不同視角：一是認(rèn)為協(xié)商民主屬于一種民主的決策體制，或者決策形式；二是把協(xié)商民主看做是一種民主治理的形式；三是將協(xié)商民主理解為民主的團(tuán)體組織或者是政府形式。本文將協(xié)商民主視為對選舉民主的一種必要、有效和有益的補充，認(rèn)為它屬于民主的一種重要形式。[1]在我國村民自治的發(fā)展實踐中，顯然更多地強調(diào)選舉民主，協(xié)商民主則被忽略或即使已運用卻缺乏自覺性，因此，協(xié)商民主在我國村民自治實踐中，不僅有引入的必要性，也存在必然的可行性。

一、協(xié)商民主：村民自治發(fā)展的必然性要求

（一）中國特色社會主義民主政治發(fā)展趨勢的理論要求。協(xié)商民主倡導(dǎo)公平對話語境下的理性協(xié)商，選舉民主則強調(diào)以票決的作用發(fā)揮為主，顯然二者都包含在民主政治的含義框架內(nèi)，因此，二者的有效互動和良性結(jié)合，是我國民主政治發(fā)展的應(yīng)然趨勢之一。在我國廣大農(nóng)村民主意識和民主基礎(chǔ)薄弱的條件下，村民自治發(fā)展遭遇困境，要想實現(xiàn)農(nóng)村基層民主建設(shè)的科學(xué)化，僅靠選舉民主顯然勢單力薄，協(xié)商民主注重公民參與意識前提下的有效對話，這對于提升村民自治的效率和質(zhì)量不無裨益。在我國村民自治實踐中，民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督被認(rèn)為是基層民主的四個重要環(huán)節(jié)和核心內(nèi)容，每一項都有運用協(xié)商民主這種民主形式的空間。民主政治發(fā)展的一個基本要求是理性、平等基礎(chǔ)上的公民有序政治參與，這正是協(xié)商民主的基本要素之一。目前，我國村民自治的發(fā)展遇到了一系列難題，迫切需要推進(jìn)其廣泛、多層發(fā)展，而協(xié)商民主的理念和內(nèi)容與農(nóng)村基層民主存在契合點，即平等性和直接性。

（二）我國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化構(gòu)建下的農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的自覺要求。我國古代文化歷來強調(diào)建設(shè)“大同”社會，“和而不同”、“和為貴”等思想對農(nóng)村社會的影響深遠(yuǎn)。因此，許多村莊是建立在地緣關(guān)系基礎(chǔ)上，并靠血緣關(guān)系和親緣關(guān)系組建起來的“熟人社會”，鄰里關(guān)系的維系和改善以相互團(tuán)結(jié)、相互信任和相互幫助為其主要特征，強調(diào)人與人之間的溝通和妥協(xié)，廣大村民對此深信不疑且長久遵守。顯然，這些都成為協(xié)商民主在村民自治中的有效運用提供了深厚的社會土壤和豐厚的精神資源。

（三）我國基層協(xié)商民主理念深入發(fā)展的理性呼應(yīng)。協(xié)商民主在中國基層民主政治中的發(fā)展實踐證明了它存在的合法性。隨著市場經(jīng)濟的進(jìn)一步發(fā)展，我國農(nóng)村出現(xiàn)了許多與農(nóng)民自身利益關(guān)系密切的社會問題，例如圍繞土地問題發(fā)生的征地矛盾、村級集體經(jīng)濟薄弱甚至空殼、村級財務(wù)和賬務(wù)不透明、農(nóng)村貪腐等，這些嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村關(guān)系，制約了農(nóng)村經(jīng)濟社會的良性發(fā)展。為了有效改善村民自治質(zhì)量、改善鄉(xiāng)村關(guān)系，更好地維護(hù)農(nóng)民利益，促進(jìn)農(nóng)村社會發(fā)展，許多地方黨委實際上已經(jīng)將協(xié)商民主引入了村民自治的實踐，最典型的當(dāng)屬浙江溫嶺的懇談民主。實踐證明，這種形式很好地彌補了選舉民主的不足，已為當(dāng)?shù)貜V大農(nóng)民所接受，可見，村民自治實踐中引入?yún)f(xié)商民主已經(jīng)勢在必行。

（四）廣大農(nóng)民政治參與意識的理性覺醒。公民政治參與意識的提高是和經(jīng)濟發(fā)展密切關(guān)聯(lián)的。十一屆三中全會吹響了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制全面實施的號角，高度集中的農(nóng)村集體經(jīng)濟受到?jīng)_擊，“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村關(guān)系格局逐步建立起來。國家在經(jīng)濟上放權(quán)為鄉(xiāng)村政治的發(fā)展拓展了空間，農(nóng)民的政治參與意識逐漸回歸，國家權(quán)力和社會權(quán)利的良性互動推動農(nóng)村基層民主政治在經(jīng)濟社會的發(fā)展中穩(wěn)步前進(jìn)。

（五）國家和地方黨委、政府發(fā)展基層協(xié)商民主的意識自覺。農(nóng)村基層民主的發(fā)展是我國民主政治建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)，同時也是重點。我們一直在尋找一種能更好地推動其發(fā)展的民主形式，協(xié)商民主在實踐中與選舉民主相得益彰的推動顯然是基層民主政治發(fā)展的福音，無論是國家層面還是各級地方黨委和政府均看到了農(nóng)村民主政治發(fā)展的這種潛力，各地不斷涌現(xiàn)的“民主協(xié)商議事會”、“農(nóng)村民主日”等都可以視為是協(xié)商民主在基層不同程度的實踐。

二、協(xié)商民主在村民自治實踐中的多維度思考

協(xié)商民主是符合我國國情的一種民主治理形式，我們不能照搬西方的民主制度。這一民主形式在我國民主政治實踐中發(fā)展最充分的當(dāng)屬國家層面的多黨合作和政治協(xié)商制度，充分體現(xiàn)和發(fā)揮了立法機構(gòu)決策前的協(xié)商討論；在地方和基層，有像溫嶺等地通過不同形式的制度平臺擴大公民參與度的探索；在社會層面，各種形式的社會協(xié)商對話制度建設(shè)如民主聽證會、網(wǎng)絡(luò)論壇等也在為政府決策提供著不竭的動力。我國廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后，如何在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的進(jìn)程中，借鑒協(xié)商民主的制度設(shè)計，堅持從實際出發(fā)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有步驟、有秩序地推進(jìn)協(xié)商民主的發(fā)展，使村民自治能在“管理民主”的框架內(nèi)，發(fā)揮其強勁潛力，建立科學(xué)化的村民自治機制，培育新型農(nóng)民、提高他們的基層治理能力和水平，完善農(nóng)村基層民主政治，亟需我們長期堅持不懈的努力和決心。

（一）從農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和政治發(fā)展的關(guān)系角度分析

1.積極發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)，提高農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平，為協(xié)商民主、進(jìn)而為農(nóng)村基層民主的發(fā)展奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。重視并發(fā)揮經(jīng)濟基礎(chǔ)的決定作用是激發(fā)公民政治熱情的基本動力。新形勢下發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，必須首先立足于當(dāng)?shù)貙嶋H，挖掘和依托特色優(yōu)勢資源；其次，在城鎮(zhèn)化建設(shè)加快的前提下，重視市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，引導(dǎo)農(nóng)民樹立市場觀念也是必不可少的；第三，由于許多農(nóng)民的文化素質(zhì)不高，政府必須適時適當(dāng)?shù)匾龑?dǎo)和規(guī)范，避免走彎路，壯大農(nóng)村地區(qū)集體經(jīng)濟力量。

2.認(rèn)真總結(jié)各地基層協(xié)商民主在推行過程中的成功經(jīng)驗。實際上我國許多農(nóng)村地區(qū)尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)在村民自治實踐中都自覺或不自覺地引入和運用了協(xié)商民主的理念，我們應(yīng)不斷根據(jù)民主政治發(fā)展的現(xiàn)實需要認(rèn)真總結(jié)成功經(jīng)驗，并與時俱進(jìn)地做出理論指導(dǎo)，倡導(dǎo)各地在協(xié)商民主實施過程中的創(chuàng)造性運用。這一方面有助于民主政治本身的發(fā)展，另一方面對農(nóng)村經(jīng)濟社會的良性發(fā)展大有裨益。

（二）從政治文化角度分析

1.加大關(guān)于發(fā)展協(xié)商民主的宣傳和推介力度。建立科學(xué)的村民自治發(fā)展機制、發(fā)展健康的鄉(xiāng)村關(guān)系是建設(shè)和完善我國基層民主與提高基層治理水平的核心內(nèi)容。也是中國特色民主政治發(fā)展的題中應(yīng)有之意。然而，通過調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，在一些落后的農(nóng)村地區(qū)，許多農(nóng)民對黨在農(nóng)村發(fā)展基層民主的政策方針和基本主張知之甚少。因此，各級地方黨委理應(yīng)擔(dān)負(fù)起理論宣傳的任務(wù)、做基層民主實踐的代言人和領(lǐng)頭雁。

2.加強民主法治教育，進(jìn)一步提高廣大農(nóng)民政治參與的自覺性。農(nóng)民政治參與意識不強的一個重要原因在于對必要知識和政策的缺乏，我們必須千方百計，利用各種媒體和平臺大力宣傳村民自治的必要性和基層治理的重要性。在我國農(nóng)村地區(qū)，因為網(wǎng)絡(luò)發(fā)展不均衡，基層干部要沉下身子、深入農(nóng)戶，采取群眾樂于接受的方式，用通俗易懂的語言對廣大農(nóng)民進(jìn)行政策普及；學(xué)校是宣傳政策的一個重要平臺，抓好農(nóng)村青少年的民主法治教育，有利于提高農(nóng)村和農(nóng)民整體政治素質(zhì)，驅(qū)逐封建思想在農(nóng)村的影響，可以為發(fā)展農(nóng)村基層民主提供強大的思想基礎(chǔ)。

（三）從村民自治制度自身建設(shè)角度分析

1.建立完善發(fā)展農(nóng)村基層民主的配套制度。民主的發(fā)展離不開制度建設(shè)的保障。協(xié)商民主由于其在農(nóng)村基層民主發(fā)展中的起步較晚，導(dǎo)致其在農(nóng)村的知曉程度較低，許多相應(yīng)的配套建設(shè)相對落后，因此，為了營造在村民自治實踐中發(fā)展協(xié)商民主的良好環(huán)境，必須制定一系列制度，包括關(guān)于鄉(xiāng)村協(xié)商民主制度、鄉(xiāng)村居民選舉等輔助的法律法規(guī)。

2.建立健全協(xié)商民主引入村民自治的制度機制。協(xié)商民主在村民自治實踐中的有效推進(jìn)，有賴于進(jìn)一步明確其發(fā)展范圍，應(yīng)根據(jù)我國農(nóng)村實際情況和村民自治發(fā)展程度，在以下范圍內(nèi)同步推進(jìn)協(xié)商民主：村務(wù)管理中的協(xié)商、村規(guī)民約制定和實施過程中的協(xié)商、村民會議和村民代表會議中的協(xié)商、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的協(xié)商、村委會和村黨支部之間的協(xié)商等。

（四）從體制創(chuàng)新角度分析

1.梳理和理順各種村民自治實踐中的關(guān)系。村民自治實踐牽涉到多方面、涉及到各種利益，唯有梳理清楚，分層、分布有效解決，方能收到實效。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和村委會的關(guān)系，二者本應(yīng)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，但實踐中往往變成了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，亟需規(guī)范；二是村黨支部和村委會關(guān)系在一些地方存在緊張情況，劃清二者的職責(zé)權(quán)限非常必要；三是村干部和村民關(guān)系，這是黨群和干群關(guān)系在基層的重要體現(xiàn)，許多地方村干部和村民之間存在不信任、不理解的情況。

2.深入進(jìn)行農(nóng)村基層體制和農(nóng)村治理改革。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府要轉(zhuǎn)變觀念、進(jìn)一步樹立為民服務(wù)的意識，在村委會選舉和村級事務(wù)的管理中，堅持少插手、少干涉，還權(quán)于民，激發(fā)農(nóng)民自我管理、自我服務(wù)和自我監(jiān)督的積極性；另一方面，良好的基層治理機制和模式為村民自治的完善和鄉(xiāng)村關(guān)系的改善無疑具有保障性作用，組織一批基層精英在國家的指導(dǎo)下建立良好的基層治理機制和秩序顯得尤為重要。

（五）從基層民主協(xié)商實現(xiàn)途徑角度分析

當(dāng)前，基層協(xié)商民主取得了一定的發(fā)展，然而，要建成一個科學(xué)健全的基層協(xié)商民主機制和治理卻是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要我們不斷拓展基層協(xié)商的空間，豐富基層群眾參與民主協(xié)商的形式和方法。

1.持續(xù)推廣鄉(xiāng)村兩級“民主懇談會”。積極推介全國各地成功的模式，總結(jié)他們的經(jīng)驗，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，創(chuàng)新性發(fā)展引入?yún)f(xié)商的機制和方式，加強鄉(xiāng)村之間的平等對話和有效協(xié)商，逐步建立全民廣泛參與的基層治理和民主發(fā)展機制。

2.建立新聞媒體在基層協(xié)商中的參與制度。發(fā)揮廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、報紙等新聞媒體的作用，一方面宣傳政策、推介典型、介紹經(jīng)驗，另一方面聽取民意、反映動態(tài)，促進(jìn)各級政府與公民在基層治理和民主發(fā)展過程中的有效對話和良好溝通。

3.建立村民自治實施情況社情民意反映制度。在基層治理和民主發(fā)展實踐過程中，積極探索建設(shè)和發(fā)展群眾喜聞樂見、并可迅速家喻戶曉的農(nóng)村重大社會事項公示、社會聽證和專家咨詢制度，充分發(fā)揮協(xié)商民主的公平對話和理性決策作用，推進(jìn)決策的科學(xué)化與民主化。

4.探討推進(jìn)發(fā)展“電子治理”。在一些經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較完善的農(nóng)村地區(qū)，探索“電子治理”方式，拓寬黨委政府和民眾的對話途徑，提高決策效率。[2]

[注釋]

[1]1998年，哥倫比亞大學(xué)社會科學(xué)教授喬·埃爾斯特在其主編的《協(xié)商民主》一書中提出，作為一種政治決策機制，協(xié)商民主是對選舉民主的一種有益補充。

[2]王雅楠，宋博，杜仕菊：我國基層協(xié)商民主的困境與出路[J]，《上海社會主義學(xué)院學(xué)報》，2011年第1期，第44頁。

基金項目：2014年甘肅省社科規(guī)劃項目《協(xié)商民主視角下甘肅省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治關(guān)系實證研究》（項目批準(zhǔn)號為14YB126）?！?/p>