街道綜合執(zhí)法改革的建鄴探索

鄭文

深入推進(jìn)綜合行政執(zhí)法，既是深化行政執(zhí)法體制改革的重要內(nèi)容，又是維護(hù)人民群眾合法權(quán)益的迫切要求。2014年，南京市建鄴區(qū)率先在街道成立綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，著力破解執(zhí)法力量分散、執(zhí)法銜接存在縫隙、部門協(xié)調(diào)不暢等突出矛盾，建立健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、重心下移、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、屬地為主、聯(lián)合執(zhí)法、有效監(jiān)督的街道綜合行政執(zhí)法體制機(jī)制，努力探索形成全覆蓋、延伸式的街道綜合行政執(zhí)法新模式，不斷提升街道執(zhí)法能力和服務(wù)水平。經(jīng)過一段時間的先行先試，建鄴區(qū)綜合執(zhí)法機(jī)制改革受到上級領(lǐng)導(dǎo)和廣大群眾的肯定，為全省乃至全國相關(guān)改革提供了重要借鑒。

整合資源：從“責(zé)大權(quán)小”到“權(quán)責(zé)一致”

街道行政執(zhí)法人員直接面對廣大人民群眾，身處社會矛盾糾紛最前沿，常常遭遇各種各樣的執(zhí)法難題，承擔(dān)著極為繁重的執(zhí)法責(zé)任。但與此不相適應(yīng)的是，長期以來街道執(zhí)法隊(duì)伍可供利用的人力、物力、財(cái)力等執(zhí)法資源明顯不足，面對一些違法現(xiàn)象時常是“心有余而力不足”，落實(shí)屬地管理責(zé)任難度極大，無奈之下只能將矛盾逐級“上交”，不利于基層矛盾的及時有效化解。

在綜合行政執(zhí)法改革中，建鄴區(qū)在各個街道組建綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法重心下沉，讓多方執(zhí)法資源在街道層面有效整合，實(shí)現(xiàn)從“責(zé)大權(quán)小”到“權(quán)責(zé)一致”的轉(zhuǎn)變。一是建立有力領(lǐng)導(dǎo)體制。各街道書記擔(dān)任政委、街道主任擔(dān)任綜合行政執(zhí)法大隊(duì)大隊(duì)長，分管副主任擔(dān)任常務(wù)副大隊(duì)長，相關(guān)副主任擔(dān)任副大隊(duì)長，街道執(zhí)法資源統(tǒng)籌管理能力大幅提高。二是充實(shí)一線執(zhí)法力量。區(qū)級執(zhí)法部門以選派執(zhí)法人員常駐街道和專設(shè)執(zhí)法聯(lián)絡(luò)員的方式下沉街道執(zhí)法一線，特別是明確派駐人員是綜合執(zhí)法大隊(duì)隊(duì)員，服從街道統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，由街道實(shí)施集中管理和工作績效考核。與此同時，各街道充分整合安監(jiān)、物業(yè)、綜治等科室，納入綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，從而有效緩解街道執(zhí)法力量薄弱問題。三是增強(qiáng)執(zhí)法工作保障。區(qū)政府從工作經(jīng)費(fèi)、執(zhí)法裝備、人員力量上優(yōu)先向街道傾斜，確保綜合執(zhí)法效能。各個街道均實(shí)現(xiàn)了集中辦公，均增配了綜合執(zhí)法車輛。部分街道已建立數(shù)字化監(jiān)控平臺并嘗試開展4G移動執(zhí)法。同時，積極協(xié)調(diào)市政府法制辦為部分執(zhí)法隊(duì)員頒發(fā)了首批綜合執(zhí)法證件。

優(yōu)化機(jī)制：從“多頭執(zhí)法”到“組團(tuán)執(zhí)法”

長期以來，由于城市管理體制中存在部門職責(zé)交叉、責(zé)任不清、涵蓋不全等缺陷，基層執(zhí)法既有交叉重復(fù)又有管理“真空”，甚至滋生選擇性執(zhí)法、爭權(quán)諉責(zé)等現(xiàn)象，導(dǎo)致群眾的訴求難以得到快速處理，相應(yīng)的執(zhí)法責(zé)任更是難以落實(shí)。從街道實(shí)際看，以前街道只有城管中隊(duì)，只能進(jìn)行清理占道經(jīng)營之類簡單的“單項(xiàng)職能”，居民發(fā)現(xiàn)餐飲油煙擾民、不具經(jīng)營資格、衛(wèi)生條件不良等問題，街道要請相關(guān)部門前來處理，協(xié)調(diào)不暢還可能出現(xiàn)“踢皮球”現(xiàn)象，執(zhí)法效率不佳。

各個街道綜合行政執(zhí)法大隊(duì)的成立，在優(yōu)化執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制方面發(fā)揮出巨大作用。一方面，構(gòu)建執(zhí)法協(xié)調(diào)體制，改變“多頭執(zhí)法”問題。城管、環(huán)保、藥監(jiān)、工商4個部門選派精干執(zhí)法人員常駐街道開展日常綜合執(zhí)法，住建、衛(wèi)生、人社、安監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、文化、教育、消防等10個部門明確固定的執(zhí)法聯(lián)絡(luò)員，隨時根據(jù)需要參與聯(lián)合執(zhí)法。這種“組團(tuán)執(zhí)法”的方式，使部門之間的協(xié)調(diào)更加順暢，有效彌合執(zhí)法銜接縫隙。另一方面，擴(kuò)展街道執(zhí)法權(quán)限，打破“條塊分割”格局。區(qū)部門通過向街道綜合行政執(zhí)法大隊(duì)下放權(quán)力或委托執(zhí)法的方式，使街道的執(zhí)法項(xiàng)目和執(zhí)法權(quán)限大幅擴(kuò)展，現(xiàn)有派駐執(zhí)法事項(xiàng)152項(xiàng)、聯(lián)系執(zhí)法事項(xiàng)60項(xiàng)，另有聯(lián)合執(zhí)法事項(xiàng)33項(xiàng)。街道的“增權(quán)”，讓區(qū)級部門“條上執(zhí)法”和街道“塊上執(zhí)法”相互融合，改變了“管得著的看不見、看得見的管不著”的執(zhí)法痼疾，大大提高了基層執(zhí)法效率。

規(guī)范權(quán)力：從“單一約束”到“立體監(jiān)控”

近些年，盡管行政執(zhí)法呈逐步規(guī)范化、法治化的總體趨勢，但全國不少地區(qū)依然存在違法或不合理現(xiàn)象，有的案件甚至演變成為輿論熱點(diǎn)，在全國范圍內(nèi)掀起軒然大波，不僅在局部地區(qū)激化社會矛盾，影響社會和諧穩(wěn)定，而且也有損執(zhí)法人員的整體形象，造成“污名化”困境。毋庸置疑，執(zhí)法權(quán)力得不到有效規(guī)范，亂執(zhí)法、粗暴執(zhí)法、執(zhí)法尋租、貪贓枉法就難以禁絕。

建鄴區(qū)把街道綜合行政執(zhí)法機(jī)制改革作為規(guī)范執(zhí)法權(quán)力的重要契機(jī)和核心內(nèi)容，運(yùn)用多種手段構(gòu)筑立體的執(zhí)法監(jiān)督控制體系，確保執(zhí)法權(quán)力在法治軌道內(nèi)運(yùn)行。一是梳理執(zhí)法權(quán)力清單，劃定權(quán)力行使邊界。區(qū)級部門制定下放和委托權(quán)力事項(xiàng)目錄，各街道制定綜合行政執(zhí)法大隊(duì)的權(quán)力清單，并明確各種權(quán)力的類型、方式、程序等，方便廣大人民群眾監(jiān)督權(quán)力行使。二是健全綜合執(zhí)法制度，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子。區(qū)級部門制定《街道綜合行政執(zhí)法暫行規(guī)定》、《街道綜合行政執(zhí)法手冊》等，街道制定《綜合行政執(zhí)法大隊(duì)工作制度》、《綜合行政執(zhí)法大隊(duì)工作職責(zé)》、《南苑街道綜合行政執(zhí)法辦案流程》等相關(guān)制度規(guī)定，覆蓋執(zhí)法各個主要環(huán)節(jié)。三是強(qiáng)化信息技術(shù)運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法流程公開透明。開發(fā)行政執(zhí)法數(shù)字化管理平臺，建立執(zhí)法監(jiān)控指揮室，對執(zhí)法中出現(xiàn)的問題進(jìn)行實(shí)時指導(dǎo)，不定時檢查執(zhí)法人員在崗履職情況。同時，落實(shí)專人對執(zhí)法大隊(duì)的工作痕跡、執(zhí)法過程進(jìn)行收集整理，完善基礎(chǔ)臺賬，以文字、圖片、視頻等形式登記歸檔，確保執(zhí)法全過程公開透明、規(guī)范有序。

回應(yīng)訴求：從“臨時突擊”到“常態(tài)管理”

城市管理具有動態(tài)性、復(fù)雜性、綜合性等基本特點(diǎn)，客觀上要求執(zhí)法活動的常態(tài)化、長效化。但長期以來，由于執(zhí)法力量、協(xié)調(diào)不暢等因素限制，基層習(xí)慣于多部門聯(lián)合開展的突擊性檢查、運(yùn)動式執(zhí)法。這種方式只能取得短期效應(yīng)，不僅難以從根本上清除“臟、亂、差”等城市治理頑疾，而且容易招致人民群眾的非議和反感。

在街道成立綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，有助于從根本上告別“臨時突擊”的諸多弊端，使多部門聯(lián)合執(zhí)法成為“常態(tài)管理”。首先，及時處理違法行為。街道綜合執(zhí)法大隊(duì)每日召集各派駐部門和聯(lián)絡(luò)部門對轄區(qū)環(huán)境進(jìn)行巡查和整治，及時發(fā)現(xiàn)、及時處理群眾的執(zhí)法訴求，成功解決一批多年想解決而未能解決的“老大難”問題，執(zhí)法效率大大提升。其次，突出重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法。結(jié)合“12345”工單、媒體曝光、居民投訴等難點(diǎn)熱點(diǎn)問題，重點(diǎn)在市容環(huán)衛(wèi)、城市綠化、市政、渣土、城市規(guī)劃、違章搭建、油煙擾民、環(huán)境保護(hù)、餐飲服務(wù)等領(lǐng)域推進(jìn)綜合執(zhí)法。再次，分析研判難點(diǎn)熱點(diǎn)。各個街道建立聯(lián)合執(zhí)法成員單位聯(lián)席會議機(jī)制，定期召開聯(lián)席會議，研究解決工作中出現(xiàn)的實(shí)際問題，探討完善聯(lián)合執(zhí)法方式。據(jù)部分街道統(tǒng)計(jì)，開展綜合行政執(zhí)法以來，居民投訴率同比下降了30%，12345重復(fù)投訴工單量下降40%。

@微評：

走好從“綜”到“合”關(guān)鍵一步

建鄴區(qū)街道綜合行政執(zhí)法改革雖然開展時間不長，但卻已經(jīng)收到立竿見影的效果，城市管理水平明顯提升。盡管如此，此項(xiàng)改革依然尚顯稚嫩、難言成熟。綜合行政執(zhí)法的“綜合”二字具有豐富的內(nèi)涵，“綜”是手段、形式，“合”是目的、實(shí)質(zhì)。當(dāng)前，建鄴區(qū)相關(guān)改革已經(jīng)具有“綜”的手段和形式，但距離“合”這一目的和實(shí)質(zhì)尚有距離。在調(diào)研中，有關(guān)負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)建鄴區(qū)主要是在機(jī)制層面上的探索，很多體制性難題依然有待于頂層設(shè)計(jì)的優(yōu)化。可見，上下互動是改革能夠繼續(xù)深化的關(guān)鍵所在。另外，基層執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)能力偏低，也在一定程度上制約著綜合執(zhí)法改革的深化，是擺在改革面前的一道必答題。無論如何，我們期待建鄴區(qū)在克服困難中前進(jìn)、在實(shí)踐檢驗(yàn)中成熟，最終形成可復(fù)制、可推廣的基層綜合行政執(zhí)法改革新模式?！?/p>

責(zé)任編輯：蘇勝利