芻議綜合行政執(zhí)法改革

錢寧峰

推進(jìn)綜合執(zhí)法是深化行政執(zhí)法體制改革的重要任務(wù)之一。黨的十八屆三中全會將推進(jìn)綜合執(zhí)法作為實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法體制權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效目標(biāo)的重要舉措。黨的十八屆四中全會專段論述了推進(jìn)綜合執(zhí)法的基本思路，為綜合行政執(zhí)法指明了改革方向。2015年4月，中央編辦把南京市、常州市、南通市、徐州市、鹽城市、昆山市、泰興市、沭陽縣列入國家綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)城市。這意味著推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革成為江蘇深化行政執(zhí)法體制改革的基本方向。

準(zhǔn)確把握綜合行政執(zhí)法內(nèi)涵

綜合行政執(zhí)法，指將不同行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法職能集中于一個行政機(jī)構(gòu)并由其執(zhí)行。集中執(zhí)法權(quán)力的行政機(jī)構(gòu)既可以是與其他行政機(jī)關(guān)平行的行政機(jī)關(guān)，如城市管理執(zhí)法機(jī)關(guān)，也可以是某一領(lǐng)域相對獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)，如文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在一定條件下可以擴(kuò)展至一個特定區(qū)域內(nèi)的基層政府部門，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道執(zhí)法機(jī)構(gòu)。因此，綜合行政執(zhí)法既不是多個行政機(jī)關(guān)開展的聯(lián)合執(zhí)法活動，也不是一個行政機(jī)關(guān)接受多個行政機(jī)關(guān)委托開展的委托執(zhí)法活動，而是體現(xiàn)在執(zhí)法組織、執(zhí)法人員、執(zhí)法權(quán)力等方面的全方位綜合，屬于一種更高層次的行政執(zhí)法形態(tài)。

從行政執(zhí)法領(lǐng)域來看，綜合行政執(zhí)法發(fā)端并集中體現(xiàn)于城市管理領(lǐng)域之中。此后，逐漸拓展至文化市場、資源環(huán)境、農(nóng)業(yè)管理、林業(yè)管理、交通運(yùn)輸、商務(wù)等領(lǐng)域。十八屆三中全會決定將綜合執(zhí)法重點(diǎn)領(lǐng)域界定為食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動保障、海域海島等。十八屆四中全會決定則將綜合執(zhí)法重點(diǎn)領(lǐng)域擴(kuò)大為食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等。

從行政執(zhí)法類型來看，綜合行政執(zhí)法大致可以劃分為部門內(nèi)綜合行政執(zhí)法和部門間綜合行政執(zhí)法兩種。部門內(nèi)綜合行政執(zhí)法意味著管理職能相近、執(zhí)法內(nèi)容相似、執(zhí)法方式相同的行政機(jī)關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的整合，減少相同相近領(lǐng)域的執(zhí)法部門，形成“一個領(lǐng)域、多個行政機(jī)關(guān)、一支執(zhí)法隊(duì)伍”的格局。而部門間綜合行政執(zhí)法則在不同領(lǐng)域行政機(jī)關(guān)之間實(shí)現(xiàn)執(zhí)法部門的徹底歸并，形成“一級政府、一支執(zhí)法隊(duì)伍”的格局，其代表類型是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法局。此外，由于城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)在相對集中行政處罰權(quán)過程中承擔(dān)了許多行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力，其亦可以視為部門間綜合行政執(zhí)法，但不能代表一級政府行使所有該級行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力。綜合行政執(zhí)法改革可以在市縣政府試點(diǎn)以城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)的部門間綜合執(zhí)法，徹底解決執(zhí)法機(jī)構(gòu)分立所帶來的問題。綜合行政執(zhí)法類型的現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性，決定其實(shí)際操作應(yīng)考慮各地情況，不可千篇一律。

科學(xué)謀劃綜合行政執(zhí)法改革

推動綜合行政執(zhí)法重心下移。綜合行政執(zhí)法改革的主體是市縣政府。要強(qiáng)化行政執(zhí)法屬地管理，加強(qiáng)市縣政府綜合行政執(zhí)法管理職能。中央要支持地方開展綜合行政執(zhí)法體制改革。省級政府部門除了一些特殊領(lǐng)域外，原則上不再設(shè)置行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。中央政府部門和省級政府部門原則上不直接執(zhí)法，而主要負(fù)責(zé)執(zhí)法政策制定、執(zhí)法監(jiān)督指導(dǎo)、重大案件查處和跨區(qū)域執(zhí)法的組織協(xié)調(diào)。市、縣（市、區(qū)）政府要理順執(zhí)法職責(zé)關(guān)系，下放執(zhí)法權(quán)限，統(tǒng)籌縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法體制安排。一般來說，市與市轄區(qū)只在一級建立執(zhí)法機(jī)構(gòu)，縣級政府要積極推動綜合行政執(zhí)法工作，城鎮(zhèn)化水平較高的區(qū)域應(yīng)普遍實(shí)行綜合行政執(zhí)法體制。只有這樣，才能徹底解決基層執(zhí)法“看得見的管不著”或者“管得著的看不見”的問題。

合理確定綜合行政執(zhí)法權(quán)限。綜合行政執(zhí)法改革要充分平衡執(zhí)法效率性與執(zhí)法專業(yè)性之間的關(guān)系。要在執(zhí)法方式相對單一、專業(yè)技術(shù)難度不高的公共安全、環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)管理、社會治理等領(lǐng)域首先開展綜合執(zhí)法，確保綜合執(zhí)法權(quán)力“放得下、接得住”。同時，要梳理綜合執(zhí)法領(lǐng)域的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰以及相關(guān)行政監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制權(quán)力，建立行政權(quán)力清單制度。此外，理清行政管理職能與行政執(zhí)法職能的關(guān)系。應(yīng)由行政職能部門承擔(dān)的行政管理職責(zé)，不能再交由綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使，而由綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使的執(zhí)法權(quán)力，行政職能部門不再行使。

充分整合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。對于納入綜合行政執(zhí)法的領(lǐng)域，市縣政府要整合相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和職責(zé)，組建綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，賦予其依法獨(dú)立行使有關(guān)行政執(zhí)法職權(quán)。對于未納入綜合行政執(zhí)法的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)規(guī)范行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置，積極改進(jìn)聯(lián)動執(zhí)法等執(zhí)法方式，提高行政執(zhí)法水平。此外，要將綜合行政執(zhí)法向有條件的地區(qū)如經(jīng)濟(jì)開發(fā)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)延伸，整合不同部門派駐執(zhí)法隊(duì)伍，設(shè)立綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

積極開展綜合行政執(zhí)法活動。綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)要建立健全綜合執(zhí)法日常管理制度，完善綜合行政執(zhí)法工作機(jī)制，規(guī)范綜合行政執(zhí)法行為，對領(lǐng)域內(nèi)或者區(qū)域內(nèi)執(zhí)法事項(xiàng)開展常態(tài)化監(jiān)管活動，切實(shí)維護(hù)社會公共利益和保障行政相對人合法權(quán)益。

及時完善綜合行政執(zhí)法配套措施

一是開展地方政府大部制改革。隨著綜合行政執(zhí)法體制改革的逐步推行，不少行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法職能被剝離出來，在特定領(lǐng)域或區(qū)域形成了“多個行政業(yè)務(wù)部門、一個行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)”的行政管理體制，無形中增加了行政系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)作成本。要在建立綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的同時開展領(lǐng)域內(nèi)或區(qū)域內(nèi)行政管理體制改革，逐漸實(shí)現(xiàn)大文化、大資源、大環(huán)境、大交通、大衛(wèi)生、大農(nóng)業(yè)等的大部門監(jiān)管體制，精簡地方政府部門，充實(shí)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，防止“重部門、輕執(zhí)法”現(xiàn)象。

二是建立綜合行政執(zhí)法協(xié)調(diào)配合機(jī)制。實(shí)行綜合行政執(zhí)法以后，要合理劃分行政管理部門與綜合行政執(zhí)法部門的職責(zé)權(quán)限，明確不同部門責(zé)任界限，完善行政權(quán)力清單和行政責(zé)任清單，健全部門之間協(xié)作監(jiān)管機(jī)制。建立行政管理部門和綜合行政執(zhí)法部門工作會商制度，完善執(zhí)法協(xié)作體系，形成順暢有效的配合機(jī)制。要充分發(fā)揮政府法制機(jī)構(gòu)的法制工作紐帶作用，統(tǒng)籌行政管理與行政執(zhí)法溝通渠道，協(xié)助政府解決部門之間的矛盾。

三是構(gòu)建信息化綜合行政執(zhí)法平臺。在現(xiàn)有各部門信息平臺基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮政務(wù)服務(wù)平臺作用，統(tǒng)一信息技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)行政管理部門和綜合行政執(zhí)法部門之間的信息共享。一方面，要運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段對行政執(zhí)法活動進(jìn)行實(shí)時監(jiān)管，規(guī)范執(zhí)法行為，提高執(zhí)法效能。另一方面，通過互聯(lián)互通平臺將與執(zhí)法活動相關(guān)的行政管理知識和行政執(zhí)法信息及時傳輸處理，建立行政執(zhí)法數(shù)據(jù)和行政管理數(shù)據(jù)分析機(jī)制，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)為行政管理和社會治理提供有效信息。

四是提高專業(yè)化綜合行政執(zhí)法水平。要加強(qiáng)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。規(guī)范綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、編制和隊(duì)伍管理，明確綜合行政執(zhí)法人員錄用標(biāo)準(zhǔn)，推行實(shí)名制管理。嚴(yán)格實(shí)行綜合行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考核合格，不得從事執(zhí)法活動。同時，加強(qiáng)綜合行政執(zhí)法人員思想政治建設(shè)，積極開展法制知識和業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，不斷提升執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)。此外，推動綜合行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，統(tǒng)一執(zhí)法人員制式服裝和執(zhí)法標(biāo)識，加強(qiáng)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)、執(zhí)法裝備和執(zhí)法人員待遇保障。

五是協(xié)調(diào)好綜合行政執(zhí)法外部關(guān)系。要做好綜合行政執(zhí)法與司法銜接工作。一方面，健全行政執(zhí)法與刑事司法之間的銜接機(jī)制。完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，細(xì)化并嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法協(xié)作規(guī)定。建立健全綜合行政執(zhí)法部門與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、情況通報(bào)、聯(lián)席會議、案件移送等制度，實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰的無縫對接。另一方面，理清綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與司法機(jī)關(guān)在行政強(qiáng)制執(zhí)行方面的范圍和權(quán)限，理順行政強(qiáng)制執(zhí)行體制。對于當(dāng)事人不履行行政執(zhí)法決定的，綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法采取強(qiáng)制執(zhí)行措施或者及時向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，確保行政執(zhí)法決定的有效性。

（作者單位：江蘇省社會科學(xué)院法學(xué)研究所） 責(zé)任編輯：蘇勝利