水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系淺議

師 洋姜利兵馮 晨

（1.黃河流域水資源保護(hù)局，河南　　鄭州 450004；2.黃河勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，河南　　鄭州 450004；3.黃河流域水環(huán)境監(jiān)測(cè)中心，河南　　鄭州 450004）

水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系淺議

師 洋1姜利兵2馮 晨3

（1.黃河流域水資源保護(hù)局，河南鄭州 450004；
2.黃河勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，河南鄭州 450004；
3.黃河流域水環(huán)境監(jiān)測(cè)中心，河南鄭州 450004）

本文以2011—2014年黃河流域（片）飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)評(píng)估工作為例，對(duì)評(píng)估指標(biāo)體系存在的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行剖析，并提出應(yīng)對(duì)的建議和措施。

飲用水水源地；評(píng)估；指標(biāo)體系

自2006年起，水利部陸續(xù)頒布了前三批列入全國(guó)重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)名錄的水源地名單，并于2011年7月下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展全國(guó)重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)的通知》，要求力爭(zhēng)用5年時(shí)間，使列入全國(guó)重要飲用水水源地名錄的水源地達(dá)到“水量保證，水質(zhì)合格，監(jiān)控完備，制度健全”的目標(biāo)，初步建成重要飲用水水源地安全保障體系。筆者作為檢查評(píng)估小組成員，連續(xù)三年參與黃河流域（片）重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)評(píng)估全過(guò)程，對(duì)此項(xiàng)工作有了一定的認(rèn)識(shí)，同時(shí)在檢查評(píng)估指標(biāo)體系方面也發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題。

1黃河流域（片）重要飲用水水源地基本情況

黃河流域（片）列入全國(guó)重要飲用水水源地的水源地共27個(gè)（含3個(gè)西北內(nèi)陸河水源地）。

按行政區(qū)劃分［1］：青海3個(gè)，甘肅2個(gè)，寧夏1個(gè)，內(nèi)蒙古3個(gè)，陜西4個(gè)，山西4個(gè)，河南6個(gè)，山東3個(gè)，新疆1個(gè)。

按類型劃分，主要分為河道型、水庫(kù)型和地下水型3種。在所有27個(gè)水源地中，河道型5個(gè)，水庫(kù)型9個(gè)，地下水型12個(gè)。此外，黃河流域有1處地下水河道混合型水源地，為包頭市黃河水源地。

按照水利部要求，以上27個(gè)水源地應(yīng)開(kāi)展重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)工作。自2012年起，由流域機(jī)構(gòu)代表水利部每年對(duì)重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)情況進(jìn)行檢查和評(píng)估。

2評(píng)估程序與方法

按照水利部統(tǒng)一安排部署，2011年，黃河流域水資源保護(hù)局與流域（片）各?。▍^(qū)）水行政主管部門聯(lián)合成立了重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)評(píng)估聯(lián)絡(luò)組，負(fù)責(zé)開(kāi)展實(shí)施安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)相關(guān)檢查評(píng)估工作。為做好此項(xiàng)工作，水利部專門下發(fā)了《全國(guó)重要飲用水水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)自評(píng)估表》和《××流域國(guó)家重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)年度檢查評(píng)估報(bào)告編寫提綱》，對(duì)規(guī)范和推動(dòng)水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)起到了重要的指導(dǎo)作用。

在評(píng)估工作中，主要按照部署安排—?。ㄗ灾螀^(qū)）自評(píng)—審核匯總—現(xiàn)場(chǎng)抽查評(píng)估—水質(zhì)監(jiān)測(cè)—總結(jié)上報(bào)的程序進(jìn)行。其中，現(xiàn)場(chǎng)抽查主要采取聽(tīng)取匯報(bào)、核查資料檔案、實(shí)地檢查等形式進(jìn)行，檢查內(nèi)容則主要包括上年度水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)完成情況和本年度水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)實(shí)施情況等。

水利部公布的“自評(píng)估表”共包括4個(gè)大項(xiàng)46個(gè)小項(xiàng)。4大項(xiàng)分別為水量、水質(zhì)、安全監(jiān)控體系和管理體系，每個(gè)大項(xiàng)下面又細(xì)分為8～10項(xiàng)指標(biāo)。根據(jù)水利部要求，黃河流域水資源保護(hù)局制定了詳細(xì)的檢查評(píng)估方案和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。其中，評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)將46個(gè)小項(xiàng)分別賦予1～3分不等的分值，總分為100分，作為檢查評(píng)估的重要依據(jù)，同時(shí)該評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)也成為檢查評(píng)估體系的重要組成部分（見(jiàn)下表）。

按照要求，各?。ㄗ灾螀^(qū)）水行政主管部門首先對(duì)上年度全國(guó)重要水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)情況逐項(xiàng)進(jìn)行打分、自評(píng)，黃河流域水資源保護(hù)局將有關(guān)自評(píng)結(jié)果進(jìn)行復(fù)核和匯總，并抽取一定比例的水源地進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，對(duì)自評(píng)結(jié)果予以確認(rèn)后，將有關(guān)年度檢查評(píng)估結(jié)果上報(bào)水利部。

3評(píng)估指標(biāo)體系遇到的問(wèn)題

3.1評(píng)估指標(biāo)體系未能體現(xiàn)流域性差別

水利部“自評(píng)估表”統(tǒng)一將全國(guó)列入國(guó)家名錄的水源地的評(píng)估指標(biāo)設(shè)置為4個(gè)大項(xiàng)46個(gè)小項(xiàng)，這樣的模式在統(tǒng)一口徑、統(tǒng)一報(bào)送、提高評(píng)估效率等方面起到了積極作用，但未能充分體現(xiàn)南北方水源地的特點(diǎn)和差異。事實(shí)上，南北方河流在地形、氣候、植被覆蓋率等方面差異顯著，在水源地水量、水位等方面南方水源地普遍較北方水源地更有優(yōu)勢(shì)，這些因素都將直接影響水源地最終的評(píng)估結(jié)果。

水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系組成表

續(xù)表

3.2在評(píng)估指標(biāo)設(shè)置方面未能體現(xiàn)水源地類型差別

黃河流域依據(jù)水利部“自評(píng)估表”制定評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，將河道型、水庫(kù)型和地下水型水源地均在同一張?jiān)u估表中進(jìn)行評(píng)估。實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，由于未能充分體現(xiàn)河道型、水庫(kù)型和地下水型水源地的特點(diǎn)，在針對(duì)性、適用性和可操作性方面還有所欠缺。例如，“完全實(shí)現(xiàn)封閉管理”的指標(biāo)對(duì)于地下水型水源地較為適用，但對(duì)于河道型的水源地顯然無(wú)法實(shí)現(xiàn)上下游完全封閉。再例如，甘肅省武威市西郊水源地承擔(dān)著武威城區(qū)約40萬(wàn)居民的供水任務(wù)，有地下水水源深井22眼，分布在總面積12.5萬(wàn)km2的區(qū)域內(nèi)，如此廣袤的區(qū)域?qū)嵤┩耆忾]是幾乎不可能的。諸如此類的問(wèn)題對(duì)評(píng)分結(jié)果存在一定影響。

3.3水質(zhì)、水量指標(biāo)未體現(xiàn)“一票否決”

水利部“自評(píng)估表”在水量、水質(zhì)、安全監(jiān)控和管

理四個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估因子設(shè)置，且四個(gè)方面設(shè)置的指標(biāo)因子個(gè)數(shù)大體均衡，在理論上是合理的。在實(shí)際賦分過(guò)程中，往往將四類指標(biāo)平均賦予25分，或采取水量、水質(zhì)各30分，安全監(jiān)控和管理各20分的形式予以賦分。依據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》第三十四條第一款“禁止在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口”，但實(shí)際評(píng)估過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，個(gè)別水源地保護(hù)區(qū)內(nèi)仍存在排污口，屬于違法行為。因此，建立在違法基礎(chǔ)上的水源地達(dá)標(biāo)評(píng)估工作也就失去了意義，必須予以一票否決。同理，水量保障指標(biāo)中的“供水保證率指標(biāo)”和“工程供水能力指標(biāo)”也應(yīng)實(shí)施一票否決。否則，如果飲用水水源地連日常供水這樣最基本的要求都無(wú)法滿足，也就背離了開(kāi)展水源地達(dá)標(biāo)評(píng)估工作的初衷。

3.4評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)難以權(quán)衡或量化

由于指標(biāo)數(shù)量偏多，大多指標(biāo)以定性評(píng)估為主而缺少量化指標(biāo)或無(wú)法量化，使評(píng)估缺乏可操作性［2］。部分指標(biāo)的打分標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)分度較低，且缺少過(guò)程的評(píng)估，難以準(zhǔn)確合理地反映水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)的真實(shí)情況。試舉例說(shuō)明：?指標(biāo)因子設(shè)置：監(jiān)測(cè)情況、水質(zhì)類別、排污情況等是對(duì)水質(zhì)保障指標(biāo)的重要反映，但目前此類指標(biāo)設(shè)置偏少，且難以量化［3］；?上游來(lái)水水質(zhì)：上游來(lái)水水質(zhì)的優(yōu)劣雖影響了飲用水水源地水質(zhì)［4］，但并非下游飲用水水源地管理部門管理不善所導(dǎo)致，將其作為扣分項(xiàng)目之一有失公平；?河道綠化問(wèn)題：在評(píng)估過(guò)程中，水源地管理部門普遍反映河道綠化的覆蓋率難以把握和統(tǒng)計(jì)，且與飲用水水源地水質(zhì)關(guān)聯(lián)性較差；?水質(zhì)等級(jí)設(shè)置：目前，“水質(zhì)（基本項(xiàng)目和補(bǔ)充項(xiàng)目）達(dá)到或優(yōu)于《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（G B3838—2002）中的Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)”即可得分，可能與全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)劃的水質(zhì)目標(biāo)產(chǎn)生矛盾。

4對(duì)策及建議

4.1出臺(tái)更加科學(xué)合理的評(píng)分程序和評(píng)分指標(biāo)

根據(jù)水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)的總體目標(biāo)，制定更為科學(xué)合理的評(píng)估程序，進(jìn)一步細(xì)化、完善評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)，建立科學(xué)合理、可操作性強(qiáng)、定量化的達(dá)標(biāo)評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)［5］。目前，水利部已多次以調(diào)查問(wèn)卷的形式，充分征求流域機(jī)構(gòu)及其他相關(guān)單位對(duì)全國(guó)重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)指標(biāo)體系選擇與賦權(quán)的意見(jiàn)，并牽頭組織松遼委與黃委共同編寫《全國(guó)重要飲用水水源地安全保障評(píng)估指南》，細(xì)化評(píng)分程序和評(píng)分指標(biāo)。建議在該指南編寫過(guò)程中，能夠參照最嚴(yán)格水資源管理制度的“三條紅線”考核模式，劃定幾條“紅線”作為基本指標(biāo)，其他評(píng)估內(nèi)容作為加分的輔助指標(biāo)。此外，能充分考慮全國(guó)重要飲用水水源地的地域性和類型性差別，促使考核指標(biāo)設(shè)置更趨科學(xué)、合理。

4.2增加水質(zhì)、水量指標(biāo)權(quán)重，強(qiáng)化一票否決

飲用水水源地的水質(zhì)與水量開(kāi)展達(dá)標(biāo)評(píng)估的基礎(chǔ)和核心［6］，是評(píng)估指標(biāo)體系的“靈魂”和“生命線”，缺了這兩項(xiàng)，安全監(jiān)控與管理也就無(wú)從談起，因此較為科學(xué)的做法是對(duì)水質(zhì)、水量的個(gè)別指標(biāo)賦予“一票否決權(quán)”，或者采取其他形式體系各大項(xiàng)目的個(gè)體化差異。建議進(jìn)一步增加水質(zhì)、水量權(quán)重。首先，設(shè)定水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)的年度目標(biāo)和基礎(chǔ)項(xiàng)目，確保各個(gè)水源地能夠獲取基本分?jǐn)?shù)值。其次，將難度系數(shù)相對(duì)較高的指標(biāo)作為加分的輔助指標(biāo)，在此區(qū)間內(nèi)充分體現(xiàn)各個(gè)水源地的個(gè)體差別。最后，設(shè)置個(gè)別“一票否決”的指標(biāo)。例如，“水質(zhì)保障指標(biāo)”中的“入河排污口數(shù)量”指標(biāo)，只要飲用水水源地中排污口數(shù)量不為0，即應(yīng)評(píng)定該水源地年度達(dá)標(biāo)評(píng)估不合格。再例如，“水量保障指標(biāo)”中的“供水保證率”和“工程供水能力”指標(biāo)，只要有一項(xiàng)小于80%，即應(yīng)評(píng)定該水源地年度達(dá)標(biāo)評(píng)估不合格。

4.3建立上下游聯(lián)動(dòng)評(píng)估機(jī)制

由于受到上游水質(zhì)的影響明顯，河道型水源地易出現(xiàn)水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的情況。建議建立?。ㄗ灾螀^(qū)）、上下游之間的水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)聯(lián)動(dòng)評(píng)估機(jī)制［7］，促進(jìn)流域與區(qū)域管理相結(jié)合，減少上游來(lái)水污染造成下游飲用水安全問(wèn)題。此外，流域機(jī)構(gòu)應(yīng)協(xié)調(diào)?。ㄗ灾螀^(qū)）相關(guān)部門，加大對(duì)上游地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及化工等重污染企業(yè)關(guān)停整治力度，減輕對(duì)黃河飲用水水源地安全的影響，進(jìn)一步保證評(píng)估結(jié)果的客觀性、合理性。

4.4強(qiáng)化水源地達(dá)標(biāo)評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用

目前，飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)評(píng)估結(jié)果僅僅是匯總總結(jié)后上報(bào)水利部，在績(jī)效考核方面的應(yīng)用基本屬于空白，評(píng)估結(jié)果與日常管理之間的橋梁也尚未完全建立，對(duì)今后的達(dá)標(biāo)評(píng)估工作無(wú)法起到真正的促進(jìn)和推動(dòng)作用。建議將評(píng)估結(jié)果與最嚴(yán)格水資源管理制度的考核相銜接，進(jìn)一步強(qiáng)化水源地達(dá)標(biāo)評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用，加強(qiáng)績(jī)效考核。建議將績(jī)效考核確定為優(yōu)秀、良好、未達(dá)標(biāo)、一票否決4個(gè)檔次，評(píng)估綜合得分和考核檔次由水利部統(tǒng)一組織報(bào)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府，由政府審定后進(jìn)行內(nèi)部通報(bào)。在水利部網(wǎng)站等官方媒體對(duì)于考核成績(jī)前兩檔的水源地管理部門予以通報(bào)表?yè)P(yáng)，對(duì)于后兩檔的水源地管理部門提出批評(píng)，并將考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核、干部選拔任用的重要依據(jù)?！?/p>

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O ns e c u r i t y gu ar an t e es t an d ar dac h i e vi n g c on s t r u c t i one val u at i on i n d e x s ys t e m at w at e rs ou r c e

SH I Y a ng1，J I A N GL i bi ng2，F(xiàn) E N GC he n3
（1.Y e l l o wR i v e r B as i n W at e r R e s o ur c e s P r o t e c t i o n B ur e au，Z he ngz ho u 450004，C hi na；
2.Y e l l o wR i v e r D e s i gn C o m p any，Z he ngz ho u 450004，C hi na；
3.Y e l l o wR i v e r B as i n W at e r E nv i r o nm e nt M o ni t o r i ng C e nt e r，Z he ngz ho u 450004，C hi na）

I n t hepa pe r，t heY e l l o wR i v e rba s i n（a r e a）dr i nki ngw a t e rs o ur c es e c ur i t yg ua r a nt e es t a nda r d a c hi e v i ng c o ns t r uc t i o n e v a l ua t i o n w o r k f r o m2011t o 2014i s a do pt e d a s a n e x a m pl e.R e l a t e d pr o bl e m s i n e v a l ua t i o n i nde x s y s t e ma r e a na l y z e d，a nd c o r r e s po ndi ngs ug g e s t i o ns a nd m e a s ur e s a r epr o po s e d.

dr i nki ngw a t e r s o ur c e；e v a l ua t i o n；i nde xs y s t e m

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1005-4774（2015）04-0013-04

10.16616/j.cn ki.10-1326/T V.2015.04.005