英國碳削減承諾能源效率體系研究及對(duì)我國的啟示

況文婷，梅鳳喬（北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，北京 100871）

在《京都議定書》規(guī)定的第一承諾期（2008～2012年）內(nèi)，歐盟承擔(dān)的減排任務(wù)是到2012年，在1990年的基礎(chǔ)上減排8%。根據(jù)2002年歐盟15國的減排分擔(dān)協(xié)議，英國的任務(wù)是減排12．5%，但在國內(nèi)，英國提出了更高要求——減排22%。在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的過程中，英國十分青睞碳排放權(quán)交易這一市場(chǎng)減排機(jī)制，不僅在2002年試行首個(gè)國家碳排放權(quán)交易體系，該體系結(jié)束后充分利用歐盟碳排放權(quán)交易體系促進(jìn)減排，英國電力生產(chǎn)與主要工業(yè)部門產(chǎn)生的、全國近一半的碳排放納入該體系中。

2008年英國頒布實(shí)施《氣候變化法案》，提出了更高的國家減排目標(biāo)——到2050年，較1990年減排80%，政府將各行業(yè)部門都納入減排行動(dòng)中?？紤]到連鎖酒店、超市、銀行、中央政府、較大的地方政府等非能源密集型企業(yè)和公共機(jī)構(gòu)占據(jù)了英國碳排放的10%，而氣候變化協(xié)議、歐盟碳排放權(quán)交易體系主要覆蓋的是來自于能源密集型企業(yè)的碳排放，英國政府決定引入一個(gè)強(qiáng)制的、覆蓋全國的總量控制與交易機(jī)制，即碳削減承諾能源效率體系（Carbon Reduction Commitment Energy Efficiency Scheme，即 CRC 體系），以促進(jìn)非能源密集型企業(yè)和公共機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)有效減排。CRC體系是英國在累積了豐富經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，專門針對(duì)非能源密集型企業(yè)和公共機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)的碳排放權(quán)交易體系，其如何構(gòu)建、運(yùn)行規(guī)則體系，如何保障體系的運(yùn)行效果，值得我國學(xué)習(xí)和借鑒。

1 英國CRC體系的緣起

2002～2006年英國試行了世界首個(gè)碳排放權(quán)交易體系，期滿結(jié)束后，與歐盟碳排放權(quán)交易體系對(duì)接;與此同時(shí)，以大型非能源密集型企業(yè)和公共機(jī)構(gòu)為目標(biāo)群體，提出了能效承諾建議案。2007年5月，《迎接能源挑戰(zhàn)》白皮書將其采納為商業(yè)部門和公共機(jī)構(gòu)的減排措施之一，并正式命名為“碳削減承諾”，希望通過這一措施在2020年之前實(shí)現(xiàn)大型商業(yè)和公共部門每年減排120萬t二氧化碳［1］。

2008年11月，英國《氣候變化法案》頒布實(shí)施，明確提出要通過次級(jí)立法建立新的國內(nèi)碳排放權(quán)交易體系。在其授權(quán)下，英國于2010年頒布實(shí)施《碳削減承諾能源效率體系指令》，當(dāng)年4月，CRC體系正式啟動(dòng)。為回應(yīng)實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，《碳削減承諾能源效率體系指令》近幾年已經(jīng)進(jìn)行了多次修訂。

目前，英國CRC體系剛剛結(jié)束第一階段（2010/11～2013/14），進(jìn)入第二階段（2014/15～2018/19）。如表1所示，體系運(yùn)行以來，影響了2000多家英國最大型的組織，包括超級(jí)市場(chǎng)、銀行、連鎖酒店、連鎖餐飲零售、政府部門，并實(shí)現(xiàn)了較好的減排成效，僅最近一年，即2013/14的碳排放較2012/13減少了近290萬t。

表1 2010～2014 CRC體系參與者數(shù)量與碳排放［2］

2 英國CRC體系的運(yùn)行機(jī)制

2．1 體系的排放上限目標(biāo) 體系的上限目標(biāo)即總量，根據(jù)總量控制的方式不同，可以分為總量控制型交易體系和基線與信用型交易體系，前者是指對(duì)總量采用絕對(duì)量的方式，后者則是采用強(qiáng)度控制的方式。按照最初的制度設(shè)計(jì)，英國CRC體系自第二階段起進(jìn)入總量控制階段，總量為絕對(duì)量。后因大多數(shù)參與者的反對(duì)意見，2012年12月，政府決定放棄自第二階段設(shè)置總量，因此目前英國CRC體系沒有設(shè)置體系的排放上限。

2．2 體系覆蓋范圍 確定體系覆蓋范圍首先是減排義務(wù)主體的選擇。碳排放權(quán)交易體系根據(jù)其覆蓋的減排義務(wù)主體不同，有上游模式和下游模式之分。所謂上游模式，即上游排放權(quán)交易，是指針對(duì)化石能源燃料或其他溫室氣體排放物質(zhì)的生產(chǎn)部門（如煉油廠、礦業(yè)企業(yè)等）或供給部門實(shí)施的排放權(quán)交易，所謂下游模式，即下游排放權(quán)交易，是指針對(duì)直接向大氣排放溫室氣體的部門實(shí)施的排放權(quán)交易［3］。

CRC體系采用的是下游模式，其適用的對(duì)象是以半小時(shí)智能測(cè)量（HHMs）為測(cè)量方法，在基準(zhǔn)年電力使用超過6 000 MW·h的企業(yè)或公共機(jī)構(gòu)。能源使用達(dá)到該法定閾值的組織都必須作為參與者加入該體系。CRC體系在確定參與者時(shí)，采用“首要成員”制度，將同屬于一個(gè)大型組織團(tuán)體的組織（如連鎖企業(yè)）視為一個(gè)整體，由總公司（或最高級(jí)別的實(shí)體）或團(tuán)體自己指定的組織擔(dān)任“首要成員”，代表整個(gè)組織團(tuán)體聯(lián)系管理機(jī)構(gòu)、報(bào)告排放情況、繳清配額。對(duì)于政府部門、特許經(jīng)營、學(xué)校、綜合性大學(xué)等，也采用類似方式進(jìn)行處理。值得一提的是，決定是否需要加入該體系的能源使用閾值也是以組織團(tuán)體的總量為依據(jù)，這樣便將一些散布各地的小型企業(yè)和分支機(jī)構(gòu)納入到體系中了。

其次是將參與者的哪些排放源納入到碳排放權(quán)交易體系中，以及體系所涉及的溫室氣體類型。為避免體系間的重合，CRC體系排除了參與者為歐盟碳排放權(quán)交易體系和氣候變化協(xié)議覆蓋的那部分排放;且CRC體系只覆蓋二氧化碳這一種溫室氣體，包括電力使用產(chǎn)生的間接排放和出于供暖目的天然氣使用產(chǎn)生的直接排放。

2．3 配額的初始分配 根據(jù)減排義務(wù)主體取得配額的成本不同，配額的初始分配方式主要分為無償分配和有償分配。CRC體系采用的是有償分配的方式。該體系在第一階段采用固定價(jià)格（每個(gè)配額12￡），在每個(gè)遵約年開始時(shí)出售配額，購買數(shù)量的多少由參與者決定。在政府出售配額階段結(jié)束后，參與者可以在二級(jí)市場(chǎng)上與其他參與者進(jìn)行交易，此時(shí)政府不會(huì)控制價(jià)格，采用買賣雙方合意原則。

如前所述，第二階段放棄設(shè)置總量，自第二階段起采用拍賣方式進(jìn)行配額初始分配的設(shè)計(jì)也一并得到修改:不再實(shí)行拍賣，改為兩次固定價(jià)格出售。第一次配額出售是在遵約年開始時(shí)進(jìn)行，以2014/15為例，第一次配額出售在2014年4月1～30日進(jìn)行，參與者根據(jù)對(duì)該遵約年排放的預(yù)測(cè)進(jìn)行購買，購買的配額只能用于2014/15及第二階段內(nèi)此后的每一個(gè)遵約年，而不能用于抵消2013/14的排放。第二次配額出售在提交年度排放報(bào)告截止日期前進(jìn)行，以2014/15為例，第二次配額出售是在2015年6月2日～7月31日進(jìn)行（提交2014/15年度排放報(bào)告的期間是2015年4月1日～7月31日），參與者可以在此時(shí)購買配額，確保完成2014/15年的遵約義務(wù)，當(dāng)然，此時(shí)購買的配額也可用于2015/16遵約年及第二階段內(nèi)此后的每一個(gè)遵約年。為了激勵(lì)參與者在遵約年開始前就盡力合理預(yù)測(cè)其排放，進(jìn)而提前購買適當(dāng)?shù)呐漕~，第二次配額出售的價(jià)格會(huì)高于第一次，以2014/15為例，第一次配額出售價(jià)格為15．60￡/t CO2，第二次則提高至16．40 ￡/t CO2。

3 英國CRC體系的保障機(jī)制

3．1 監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核查 監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核查是碳排放權(quán)交易體系日常運(yùn)行中最主要的一部分工作。CRC體系根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)和自身特點(diǎn)進(jìn)行了不同于英國早期碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的制度安排。CRC體系不再對(duì)排放源進(jìn)行直接監(jiān)測(cè)，而是先確定法定的納入體系的電、氣供應(yīng)，以kW·h為單位，隨后再根據(jù)相關(guān)轉(zhuǎn)化因子計(jì)算得到排放，以t CO2為單位。因此，參與者在每個(gè)遵約年結(jié)束后向管理部門報(bào)告當(dāng)年的供應(yīng)，管理部門據(jù)此計(jì)算其排放。

此外，英國早期實(shí)行的碳排放權(quán)交易體系的相關(guān)評(píng)估報(bào)告顯示，該體系運(yùn)行時(shí)期核查成本過高成為不少小企業(yè)、小組織的難題，不少參與者提出了“允許內(nèi)部現(xiàn)場(chǎng)核查”、“允許經(jīng)營者參加排放源相關(guān)工作”等建議［4］。有鑒于此，CRC體系采用自我核查的方式，要求參與者將法定材料及信息納入到證據(jù)包中，輔之抽查審計(jì)，參與者一旦被選中，就需要向管理部門公開證據(jù)包，接受審計(jì)。

3．2 遵約機(jī)制 遵約機(jī)制指的是與參與者是否完成了其遵約義務(wù)，以及其未完成遵約義務(wù)時(shí)將面臨的懲罰后果相關(guān)的規(guī)則，對(duì)于促進(jìn)參與者完成其遵約義務(wù)至關(guān)重要。為確保體系運(yùn)行效果，CRC體系設(shè)置了曝光“黑名單”、對(duì)開設(shè)新賬戶等參與者權(quán)利進(jìn)行限制、代為履行、民事罰款、刑事處罰等多元化處罰措施。

其中，民事罰款是最主要的處罰措施。民事罰款情形包括對(duì)結(jié)果的不遵守，即未在規(guī)定的期結(jié)束時(shí)上繳與其實(shí)際排放相同數(shù)量的排放配額，也包括對(duì)規(guī)則的不遵守，即未按照規(guī)定程序進(jìn)行登記，未及時(shí)準(zhǔn)確地提交年度報(bào)告，未按照法定要求提供信息或告知，未按照法定要求保存相關(guān)記錄。民事罰款采用按日、按量計(jì)罰，處罰力度大，激勵(lì)性強(qiáng)。以《CRC體系法令2013》第73條為例，達(dá)到法定參與條件而未及時(shí)進(jìn)行登記的，處以5 000￡的罰款，且在法定登記期間屆滿第二日至其履行登記義務(wù)前一日，按每日500￡處罰，但最多不超過80 d，在基本罰款數(shù)額基礎(chǔ)上按日計(jì)罰;又如該法令第77條，如果參與者未能在規(guī)定的期限結(jié)束時(shí)上繳與其實(shí)際排放相同數(shù)量的配額，則必須立即設(shè)法獲得足夠的配額并上繳，并對(duì)超出配額的那部分排放處以每噸二氧化碳40￡的罰款。完善的遵約機(jī)制為促進(jìn)參與者完成遵約義務(wù)提供了有力保障。根據(jù)CRC管理部門發(fā)布的報(bào)告［2］，2010/11～2013/14間4個(gè)遵約年的遵約率分別為96%、97%、99%、97%。

4 英國CRC體系的特點(diǎn)

4．1 以價(jià)格機(jī)制為過渡 如前所述，英國CRC體系當(dāng)前沒有設(shè)定上限目標(biāo)，它采用的是價(jià)格機(jī)制，即通過合理設(shè)定配額出售價(jià)格，使參與者需要為其碳排放買單，進(jìn)而促使參與者通過運(yùn)用節(jié)能技術(shù)等實(shí)現(xiàn)成本最小化，在市場(chǎng)競爭中占據(jù)優(yōu)勢(shì)，甚至實(shí)現(xiàn)配額結(jié)余，出讓賺取收益。

我國學(xué)界普遍認(rèn)為，總量控制是碳排放權(quán)交易進(jìn)行必備前提條件之一，如有學(xué)者提出，“其（碳排放權(quán)交易）基本原理是由環(huán)境部門根據(jù)環(huán)境容量制定逐年下降的碳排放總量控制目標(biāo)，然后將碳排放總量目標(biāo)通過一定的方式分解為若干碳排放配額，分配給各區(qū)域，碳排放配額被允許像商品那樣在市場(chǎng)上進(jìn)行買賣，調(diào)劑余缺”［5］。但筆者認(rèn)為，碳排放權(quán)交易的兩大基本價(jià)值是實(shí)現(xiàn)有效減排和實(shí)現(xiàn)減排效率。實(shí)行總量控制，尤其是絕對(duì)總量控制，對(duì)于實(shí)現(xiàn)有效減排無疑是最直觀、最有保障的，但從CRC體系運(yùn)行以來的成效來看，價(jià)格機(jī)制同樣能夠?qū)崿F(xiàn)有效減排。因此，當(dāng)前CRC體系暫不設(shè)置總量并不意味著它不能稱之為碳排放權(quán)交易體系，其暫時(shí)放棄設(shè)置總量的權(quán)宜之舉，與歐盟碳排放權(quán)交易、我國試點(diǎn)地區(qū)的排放權(quán)交易實(shí)踐中，為減少參與者負(fù)擔(dān)和參與惰性，暫以無償分配為主要初始配額分配方式的做法異曲同工。

4．2 做出了適應(yīng)減排義務(wù)主體特點(diǎn)的制度安排 CRC體系的減排義務(wù)主體是非能源密集型企業(yè)和公共機(jī)構(gòu)。相較于能源密集型企業(yè)，這類主體的分支較多，且多以小規(guī)模組織的形式分散于各地，能源使用以電力為主，因而產(chǎn)生的排放以間接排放為主。

從減排義務(wù)主體的特點(diǎn)出發(fā)，CRC體系做出了一系列獨(dú)特的制度安排，主要有:第一，在減排義務(wù)主體確定上，采用的是“首要成員”制度，既保證了體系覆蓋范圍，又大大節(jié)約了配額分配、報(bào)告與核查等行政成本。第二，在監(jiān)測(cè)排放時(shí)，采用將“供應(yīng)”折算為排放的辦法，解決了非能源密集型企業(yè)和公共機(jī)構(gòu)排放源排放量小、分布不集中，監(jiān)測(cè)成本高甚至無法進(jìn)行監(jiān)測(cè)的困境。第三，在核查方式上，采用自我核查的方式，也是出于降低成本，減少參與者負(fù)擔(dān)的考慮。

4．3 以強(qiáng)有力的激勵(lì)約束機(jī)制為遵約保障 CRC體系對(duì)結(jié)果的不遵守和規(guī)則的不遵守都施以處罰，不僅包括按日或按量計(jì)罰的民事罰款，還包括代為履行、曝光黑名單、限制權(quán)利、刑事處罰等涉及聲譽(yù)、財(cái)產(chǎn)、人身的處罰方式，遵約機(jī)制完善、約束力強(qiáng)。

5 英國CRC體系對(duì)我國的啟示

2011年國家發(fā)展改革委確定北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳為全國碳排放權(quán)交易試點(diǎn)地區(qū)，2013～2014年7省市紛紛發(fā)布相關(guān)試行辦法和實(shí)施方案。2014年除重慶、湖北外，5個(gè)省市經(jīng)歷了首次配額上繳，除上海、深圳外，3個(gè)省市推遲了遵約期限，且普遍存在“臨陣磨槍”的碳交易，最后遵約情況也不容樂觀［6］。針對(duì)我國碳排放權(quán)交易實(shí)踐的不足，CRC體系能夠?yàn)槲覈鴺?gòu)建和完善碳排放權(quán)交易體系提供以下幾方面的借鑒。

5．1 制定專項(xiàng)行政法規(guī) 相比英國從《氣候變化法案》到《碳削減承諾能源效率體系指令》，再到管理部門聯(lián)合發(fā)布的行動(dòng)指南，我國的碳排放權(quán)交易以部門規(guī)章和地方政府規(guī)章為依據(jù)，法律效力低，缺乏穩(wěn)定性和執(zhí)行力，規(guī)定過于簡單，無法保證體系的有效性。

根據(jù)我國《行政許可法》，只有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)可以設(shè)立行政許可，地方政府規(guī)章只能設(shè)立臨時(shí)性的行政許可，且要設(shè)立可轉(zhuǎn)讓的行政許可，必須由法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)做出規(guī)定，且必須按照法定條件和程序進(jìn)行。出于盡早提供法律依據(jù)的考慮，宜由國務(wù)院頒布專項(xiàng)行政法規(guī)，各地制定地方性法規(guī)予以補(bǔ)充。

5．2 對(duì)非能源密集型企業(yè)和公共機(jī)構(gòu)適用不同的規(guī)則 與以能源密集型企業(yè)為管控目標(biāo)的歐盟碳排放權(quán)交易體系迥然不同，CRC體系采用了“首要成員”，將“供應(yīng)”折算為排放，以及自我核查等制度安排，在對(duì)非能源密集型企業(yè)和公共機(jī)構(gòu)的管控上顯示出成本控制上的優(yōu)越性。在我國當(dāng)前試行的碳排放權(quán)交易中，部分地區(qū)根據(jù)其產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，將大型非能源密集型企業(yè)和公共機(jī)構(gòu)納入試點(diǎn)體系中，例如深圳市。但是，鋼鐵廠等能源密集型企業(yè)與酒店等非能源密集型企業(yè)，在排放源集中程度與排放量大小、減排成本、監(jiān)測(cè)與核查的成本、監(jiān)管難度等各方面都存在著較大差異，對(duì)二者發(fā)放同一種配額，使用同樣的規(guī)則，既有失公平，也不經(jīng)濟(jì)。

因此，在“全國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場(chǎng)計(jì)劃于2016年試運(yùn)行”［7］這一目標(biāo)已經(jīng)明確提出的背景下，我國構(gòu)建碳排放權(quán)交易體系不應(yīng)當(dāng)對(duì)不同類型企業(yè)使用同樣的規(guī)則，宜作出暫不將非能源密集型企業(yè)和公共機(jī)構(gòu)納入碳排放權(quán)交易體系的安排，為此后對(duì)其進(jìn)行專門的制度設(shè)計(jì)預(yù)留空間。一旦針對(duì)非能源密集型行業(yè)的制度設(shè)計(jì)得以實(shí)現(xiàn)，CRC體系“首要成員”等制度安排則值得借鑒。

5．3 構(gòu)建約束有力的遵約機(jī)制 為保證成效，CRC體系構(gòu)建了一個(gè)約束力極強(qiáng)的遵約機(jī)制，僅從超排的罰款上看，采用的是按量計(jì)罰的辦法，且每噸二氧化碳排放的罰款額度為40￡，是購買價(jià)格的3倍多。此外，不遵守規(guī)則的行為也面臨著高額罰款。我國7個(gè)試點(diǎn)省市的懲罰力度則都不大，例如上海規(guī)定超標(biāo)最高罰款10萬元，天津甚至沒有罰款，未對(duì)不完成遵約義務(wù)的參與者產(chǎn)生壓力;北京和深圳即便規(guī)定對(duì)超排量按市場(chǎng)均價(jià)的倍數(shù)進(jìn)行罰款，但對(duì)不遵守規(guī)則的行為的懲罰不力。不及早糾正對(duì)登記、報(bào)告、核查等不遵守規(guī)則的行為，甚至無法判定參與者是否完成了遵約義務(wù);即使能夠判定，除了罰款，并沒有要求立即設(shè)法補(bǔ)足配額，使得參與者可以“一罰了事”。

因此，我國構(gòu)建碳排放權(quán)交易體系要注重遵約機(jī)制的設(shè)計(jì)，要對(duì)未能在規(guī)定期限內(nèi)上繳與其實(shí)際排放相同數(shù)量的配額者采取嚴(yán)厲的處罰措施，還要將不遵守登記、報(bào)告、核查等規(guī)則的行為納入處罰情形。

［1］Meeting the Energy Challenge:A White Paper on Energy［EB/OL］．［2007－05］．http://webarchive．nationalarchives．gov．uk/20090327063520/http://www．berr．gov．uk/energy/whitepaper/page39534．html．

［2］CRC Energy Efficiency Scheme Annual Report Publication 2013/14［EB/OL］．［2014 －11 －20］．https://www．gov．uk/government/publications/crc－annual－report－publication－2013－to－2014．

［3］劉明明．論我國碳排放權(quán)交易的模式選擇［J］．西南民族大學(xué)學(xué)報(bào):人文社會(huì)科學(xué)版，2013（4）:100－103．

［4］Appraisal of Years 1 －4 of the UK Emissions Trading Scheme［EB/OL］．［2005 － 12］．http://webarchive．nationalarchives．gov．uk/20090908171-815/http://www．defra．gov．uk/environment/climatechange/trading/uk/documents．htm．

［5］冷羅生．構(gòu)建中國碳排放權(quán)交易機(jī)制的法律政策思考［J］．中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2010，10（2）:20 －25．

［6］李鯤．碳排放權(quán)交易陷入“三重門”［N］．經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2014－09－01（007）．

［7］歐昌梅．全國碳交易市場(chǎng)或2016年運(yùn)行——國家發(fā)改委稱碳排放權(quán)交易管理辦法有望在年底出臺(tái)［N］．東方早報(bào)，2014－11－26（A18）．