試論行政事業(yè)單位國庫集中支付制度

王勇

【摘 要】國庫集中收付制度成為我國財政財務(wù)管理運行的基礎(chǔ)和重要保障，我國國庫集中收付制度改革基本實現(xiàn)在縣級以上預(yù)算單位和有條件的鄉(xiāng)級預(yù)算單位全覆蓋。國庫集中收付制度加強了財政資金的管理，保證了預(yù)算執(zhí)行明細信息透明化，在保證安全的前提下提高了效率，從根本上避免了預(yù)算單位擠占挪用資金問題，但國庫集中支付制度在實行以來，還存在著預(yù)算編制不科學、支付程序繁瑣、支付系統(tǒng)監(jiān)督機制不健全等問題，影響了行政事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行，本文闡述行政事業(yè)單位執(zhí)行國庫集中支付制度的必要性，分析執(zhí)行中存在的問題，最后針對存在的問題提出幾點建議。

【關(guān)鍵詞】 國庫集中收付制度；問題；建議

一、行政事業(yè)單位執(zhí)行國庫集中支付制度的必要性

1.有利于加強對財政資金的管理，提高資金使用效率

在傳統(tǒng)的國庫管理方式下，財政將各預(yù)算單位的需求逐級撥付到各單位賬戶，經(jīng)過的預(yù)算單位和劃撥環(huán)節(jié)較多，容易造成財政資金的截留，各預(yù)算單位賬戶設(shè)置重復(fù)、分散，財政不好監(jiān)管，容易形成小金庫，實行國庫集中支付以后，所有的財政資金都集中在國庫，各單位的結(jié)余資金不在本單位賬戶上，而是在國庫賬戶上，同時對于基層預(yù)算單位來說，取消了銀行賬戶，改為財政零余額賬戶，在資金撥付過程中減少一些中間環(huán)節(jié)，資金能及時到位，減少資金成本，這樣能有效杜絕單位存在賬外賬、多開設(shè)戶頭等現(xiàn)象，有力于加強財政部門對財政資金的監(jiān)管，提高了財政資金使用效率。

2.提高預(yù)算執(zhí)行透明度，強化財政預(yù)算的執(zhí)行

傳統(tǒng)的資金運行模式下，財政資金直接撥入預(yù)算單位后，預(yù)算單位是否按預(yù)算執(zhí)行，執(zhí)行進度如何，如何使用，財政部門只能根據(jù)事后預(yù)算單位上報的報表情況來進行檢查監(jiān)督，屬事后監(jiān)督。實行國庫集中支付后，預(yù)算單位每筆支出都在預(yù)算指標和財政監(jiān)制之下，由事后監(jiān)督改為事前、事中主動監(jiān)督，更有利于預(yù)算得到有效執(zhí)行，也是加強財政信息公開透明的必然要求。

3.有利于細化和優(yōu)化預(yù)算編制，加強財政調(diào)控能力

傳統(tǒng)的資金運行模式下，我國的預(yù)算是按增量法編制的，雖然零基預(yù)算法較為先進，但由于受諸多因素的影響，零基預(yù)算法在實踐中還未真正實行，預(yù)算資金撥到預(yù)算單位后，單位盡可能把當年預(yù)算用完，以便在第二年可以在上年基礎(chǔ)上調(diào)增預(yù)算，而在國庫集中支付下，財政對每筆資金的用途進行監(jiān)督，從而為零基預(yù)算創(chuàng)造條件，同時財政能夠及時、準確掌握預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行情況，從源頭上規(guī)范預(yù)算編制，同時也大大增強財政的宏觀調(diào)控能力。

4.有利于從源頭上治理腐敗問題

反腐倡廉是政府工作的重點之一，打擊腐敗的關(guān)鍵就是要建立預(yù)防機制，從源頭上控制腐敗行為的發(fā)生，實行國庫集中支付后，所有財政資金不再直接撥付到單位，這樣從機制上能夠保證財政收入及時、足額地繳入國庫或財政專戶。同時，對預(yù)算單位對每筆支出進行事前審核、事中監(jiān)控、事后評價的全面監(jiān)控體系，有效預(yù)防財政資金截留和不合理的支出，從源頭上杜絕徇私舞弊的事件發(fā)生。

二、行政事業(yè)單位推行國庫集中支付制度存在的問題

1.國庫集中支付系統(tǒng)資金支付手續(xù)復(fù)雜、支付效率低

預(yù)算單位在集中支付系統(tǒng)中從計劃上報、審核到支付要經(jīng)過財政部門各相關(guān)處室，以及清算銀行的結(jié)算程序，不同的資金財政管理渠道也不一樣，涉及環(huán)節(jié)和審批手續(xù)多，支付程序繁瑣，某一個環(huán)節(jié)出問題就會導(dǎo)致工作進度的延遲，財政資金支付流程較長，速度較慢，支付效率較低。

2.部門預(yù)算存在缺陷，影響國庫支付制度的執(zhí)行

第一，預(yù)算編制存在缺陷。預(yù)算編制方法不科學，目前預(yù)算的編制方法還是按照增量預(yù)算的傳統(tǒng)方式來操作，預(yù)算編制缺乏完善的預(yù)算法律法規(guī)來約束，預(yù)算編制一般在上年9月份，預(yù)算編制時要求預(yù)算單位把所有的可能在未來發(fā)生的情況都準確預(yù)測并列入預(yù)算，預(yù)算編制時間緊，預(yù)見性較差，還存在一些技術(shù)上的問題等，造成單位預(yù)算編制準確度不高，科學性不強。第二，預(yù)算調(diào)整存在缺陷。預(yù)算指標調(diào)整手續(xù)復(fù)雜。由于預(yù)算編制不完善，致使預(yù)算單位在預(yù)算過程中，發(fā)現(xiàn)預(yù)算指標與實際業(yè)務(wù)存在不相符的情況，只有對預(yù)算進行調(diào)整、但預(yù)算調(diào)整手續(xù)非常繁瑣，使得單位在預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)暫時性脫節(jié)，影響到預(yù)算單位的正常工作秩序。第三，預(yù)算執(zhí)行存在缺陷。預(yù)算執(zhí)行剛性不夠。如部分預(yù)算單位不按規(guī)定嚴格執(zhí)行預(yù)算，一方面隨意用項目資金彌補公用經(jīng)費，公用經(jīng)費用于人員經(jīng)費、不同項目之間互相拆用。有些項目未按原來規(guī)定的用途使用；另一方面在預(yù)算執(zhí)行過程中，出現(xiàn)計劃外或新項目，導(dǎo)致項目變更或追加預(yù)算頻繁，給財務(wù)工作帶來了不少困擾。一般財政預(yù)算批復(fù)在三、四月份，單位在預(yù)算還沒有批復(fù)前，財政部門一般只能預(yù)先撥付基本工資及基本日常公用資金，致使單位在較長一段時間很多業(yè)務(wù)無法開展，影響單位的日常工作的開展。

3.國庫集中支付系統(tǒng)監(jiān)督機制不健全

國庫集中支付系統(tǒng)的監(jiān)督力度強弱直接關(guān)系到預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量，雖然大多數(shù)單位都建立了財政資金動態(tài)監(jiān)控體系，但是在監(jiān)控范圍等方面還存在不足，如沒有將全部資金都納入監(jiān)控系統(tǒng)，監(jiān)控系統(tǒng)內(nèi)容不完善，網(wǎng)上受理支付的原始單據(jù)的真實性審核較困難等，國庫集中支付系統(tǒng)如果沒有嚴格的監(jiān)督，會導(dǎo)致財政資金流失，給國家都造成巨大的經(jīng)濟損失， 影響預(yù)算單位各項工作無法正常進行。

4.兩種財政支付形式比例不協(xié)調(diào)

國庫集中支付主要有財政直接支付和授權(quán)支付兩種形式，直接支付的范圍主要是工資支出、政府采購支出、大型修繕等；授權(quán)支付主要是未納入直接支付的以外的小額購買及零星支出，以前者為主，但是從目前實際操作看，預(yù)算單位為了逃避財政的嚴格監(jiān)督，更愿意采用授權(quán)支付，致使授權(quán)支付比例過大，這在一定程度上影響國庫支付改革的效果，使財政直接支付在增強財政支出的透明度、提高財政資金使用效率等方面的作用難以發(fā)揮。

5.代理銀行國庫業(yè)務(wù)水平較低

在實際工作中，代理銀行以利益最大化為原則，而銀行在操作國庫支付業(yè)務(wù)時資金是必須先墊支后補充，資金使用存在風險，造成代理銀行不重視國庫業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)培訓不足，有些代理銀行國庫支付業(yè)務(wù)生疏，造成有些業(yè)務(wù)無法處理。如我單位在支付一筆授權(quán)支付后，又收回部分款項，代理銀行不知該業(yè)務(wù)如何處理，致使該收回款項無法沖支出，而且財政也沒有形成暢通的溝通渠道，預(yù)算單位發(fā)現(xiàn)問題無法及時得到解決，影響單位的正常運行。endprint

6.財政各網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)軟件互不相容

地方財政部門內(nèi)部開發(fā)的軟件各自一體，互不兼容，與國庫支付系統(tǒng)數(shù)據(jù)更是無法共享，預(yù)算單位上報財政各處室軟件時，需要做很多重復(fù)勞動，加大財務(wù)人員工作量。

三、對策建議

1.提高資金支付效率，簡化審批流程

財政部門應(yīng)當規(guī)范內(nèi)部各部門的權(quán)利和職責，進一步規(guī)范和國庫業(yè)務(wù)和代理銀行管理流程，簡化用款計劃和支付審批和程序，規(guī)范支付審核內(nèi)容和程序，限定在規(guī)定的時間內(nèi)完成審批，篩選具有資質(zhì)的銀行作為代理銀行，并逐步提高代理銀行的國庫業(yè)務(wù)水平，保證單位及時用款，改進和簡化資金清算程序，方便單位用款。

2.建立健全預(yù)算執(zhí)行的動態(tài)監(jiān)控體系

建立完善國庫支付動態(tài)監(jiān)督機制，擴大監(jiān)控范圍，將國庫集中支付各單位、資金支付各環(huán)節(jié)納入系統(tǒng)進行監(jiān)督范圍，全面跟蹤財政資金的申請、審核、支付、清算的操作流程。各地區(qū)制定符合當?shù)氐慕?jīng)費支出統(tǒng)一標準，擴大直接支付的支付比例，規(guī)定授權(quán)支付占總支出的比例，實現(xiàn)資金的科學分配，建立自動報警機制，如支出進度控制、授權(quán)支付比例超出規(guī)定標準控制等。當違規(guī)操作發(fā)生時，及時啟動預(yù)警系統(tǒng)，發(fā)現(xiàn)資金使用過程中的薄弱環(huán)節(jié)，迅速制定相應(yīng)措施糾正，形成事前有監(jiān)督、事中有控制、事后跟蹤問效的資金使用模式，對國庫運行進行綜合分析挖掘根源，提出對策，為加強和完善預(yù)算執(zhí)行管理提供監(jiān)督反映機制。建立國庫集中支付評價和考核機制，定期對各級國庫集中支付及資金使用情況進行科學評估和考核，不斷改進國庫集中支付工作。

3.加強預(yù)算編制的科學性和嚴肅性

部門預(yù)算要通過國庫集中支付來體現(xiàn)，國庫集中支付制度執(zhí)行的情況直接反映出預(yù)算執(zhí)行的好壞，只有把兩者緊密的結(jié)合在一起，才能夠使集中支付管理發(fā)揮最大效應(yīng)。

第一，預(yù)算是單位資金管理的關(guān)鍵，要樹立起先有預(yù)算，后有支出的觀念，單位領(lǐng)導(dǎo)者要充分重視起來，各預(yù)算單位要意識到預(yù)算管理在國庫支付制度下的重要性，預(yù)算不僅是財務(wù)部門的工作，要充分調(diào)動各個部門積極參與，建立單位內(nèi)部預(yù)算管理、預(yù)算執(zhí)行、資產(chǎn)管理、基建管理、人事管理等部門和崗位的溝通協(xié)調(diào)機制，讓單位樹立全面的預(yù)算管理理念。

第二，強化預(yù)算編制的科學合理性。國庫集中支付是按批復(fù)的預(yù)算指標上線執(zhí)行的，所以必須提高預(yù)算編制的合理性、準確性。預(yù)算單位積極做好預(yù)算編制前準備工作，如預(yù)算期內(nèi)人員工資變動情況、重大項目基礎(chǔ)資料收集、調(diào)研等，努力做到零基預(yù)算和細化預(yù)算，特別是在編制支出預(yù)算時，應(yīng)當正確把握預(yù)算編制有關(guān)規(guī)定，根據(jù)工作計劃細化預(yù)算，單位業(yè)務(wù)部門根據(jù)下年度工作計劃，按照一定方法對支出需求進行合理測算，以確保完成各項工作所需資金，基本支出采取定額定員標準，并完善科學的預(yù)算定額體系，針對不同的項目采用不同的預(yù)算編制方法，能量化的指標盡量量化，并附以詳細說明。并經(jīng)過歸口部門和財務(wù)部門審核，最后提交預(yù)算管理委員會審定。

第三，逐步加強預(yù)算執(zhí)行和規(guī)范預(yù)算調(diào)整環(huán)節(jié)。一方面，在國庫支付環(huán)節(jié)硬化預(yù)算約束力，預(yù)算下達后，層層分解后到各個部門，并對下達的部門預(yù)算附以詳細的文字說明，嚴格按批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行，不得隨意改變預(yù)算，防止超預(yù)算等行為的發(fā)生，要通過監(jiān)督機制對預(yù)算的執(zhí)行進行檢查和監(jiān)督，保證不流于形式；另一方面，進一步明確追加調(diào)整預(yù)算的相關(guān)制度和審批程序，明確追加調(diào)整的幅度，賦予財政部門和主管單位合一定的預(yù)算調(diào)整權(quán)限，使預(yù)算單位在實際情況發(fā)生變化時，可以快捷、高效地調(diào)整預(yù)算，財政部門要采取措施及時進行預(yù)算下達，這樣才能保證預(yù)算單位按預(yù)算列支，使預(yù)算單位更好的、高效地使用預(yù)算資金。

4.建立健全單位內(nèi)部控制制度

根據(jù)本單位實際業(yè)務(wù)嚴格執(zhí)行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范制定適合本單位的內(nèi)部控制制度，確定單位經(jīng)濟活動的各項支出標準，明確支出報銷流程，照規(guī)定辦理支出事項，特別要加強與國庫集中支付有關(guān)的內(nèi)部控制制度，如預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項目控制等，單位應(yīng)當建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責任制，明確崗位職責及分工，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督。

5.加快信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

結(jié)合地方實際需要選擇使用的國庫軟件是整個信息系統(tǒng)的關(guān)鍵，要加大對財務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)的投入，加快將財政各業(yè)務(wù)整合在一個平臺，促進財務(wù)管理工作信息化、達到信息一次錄入，可以多方使用，資源共享的目標，推進國庫信息化建設(shè)，繼續(xù)提高系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化程度，不斷提升系統(tǒng)安全保障水平，盡快實現(xiàn)財政系統(tǒng)內(nèi)部及與預(yù)算單位、銀行等實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、多方對賬、多渠道監(jiān)控的目的。

6.加強會計人員的學習培訓

單位應(yīng)加強會計人員對對國家政策法規(guī)和財政改革知識的學習，熟悉會計知識和會計制度，掌握新的業(yè)務(wù)操作方法和流程，特別是要加強電算化財務(wù)核算軟件實務(wù)操作培訓，并進行考核上崗，強化和提高會計人員職業(yè)水平、道德修養(yǎng)。

參考文獻：

[1]李翔.淺談行政事業(yè)單位國庫集中支付制度.湖南水利電力，2014年第5期：56-57

[2]陳艷.改進事業(yè)單位國庫集中支付制度的建議.商業(yè)評論，2014年第35期：12-13

[3]朱艷平.國庫集中支付對行政事業(yè)單位財務(wù)管理的影響.行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)，2014年第12期：31-32endprint