新型城鎮(zhèn)化中河南省農(nóng)村宅基地管理對(duì)策研究

王娟娟

（河南師范大學(xué) 新聯(lián)學(xué)院，河南 鄭州 451400）

土地改革問題一直是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)關(guān)注的重點(diǎn)問題。2014年4月25日，河南省社科院公布的《河南金融藍(lán)皮書》顯示，2013年河南城鎮(zhèn)化率達(dá)43.8%。之后，在2014年5月26日，河南省政府印發(fā)的《河南省科學(xué)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化三年行動(dòng)計(jì)劃》預(yù)計(jì)，到 2016年，河南省城鎮(zhèn)化率將接近 50%?？焖龠M(jìn)行的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，必然伴隨城市占地規(guī)模的擴(kuò)大和農(nóng)村人口的大量涌入，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象更加凸顯。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)用地不斷增加與農(nóng)村建設(shè)用地大量閑置，將進(jìn)一步加劇人多地少的矛盾。所以，對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行優(yōu)化管理，尤其是采取措施解決農(nóng)村宅基地閑置問題，對(duì)于解決新型城鎮(zhèn)化道路上的土地問題將起到重大作用。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中河南農(nóng)村宅基地管理存在的問題

(一)農(nóng)村宅基地超標(biāo)超占問題嚴(yán)重

河南省統(tǒng)計(jì)年鑒（2013）統(tǒng)計(jì)顯示：從 1996年到2009年，河南農(nóng)村人口減少1276萬(wàn)人，農(nóng)村建設(shè)用地反而增加124.48萬(wàn)畝。截至2013年底，河南耕地面積 7179.2萬(wàn)公頃，全省農(nóng)村人口 4643萬(wàn)人，共有47347個(gè)行政村，2066萬(wàn)戶，村莊用地面積 138.00萬(wàn)公頃；人均村莊用地面積約 297.22平方米，戶均667.96平方米，一戶多宅及宅基地超標(biāo)準(zhǔn)面積達(dá)350萬(wàn)畝[1]。按照宅基地占村莊用地的70%[2]，以及1982年發(fā)布的《河南省村鎮(zhèn)建房用地管理實(shí)施辦法》中關(guān)于宅基地面積占村鎮(zhèn)規(guī)劃用地面積為60%的規(guī)定進(jìn)行計(jì)算，河南省人均宅基地面積約為208.05平方米，高出《河南省村鎮(zhèn)人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的150平方米上限58.05平方米；戶均467.57平方米，高出《河南省土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定的166.7平方米標(biāo)準(zhǔn)300多平方米。一方面，農(nóng)村宅基地超標(biāo)超占問題嚴(yán)重，另一方面，城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷推進(jìn)，對(duì)土地需求量大幅度增加，這兩種狀況加劇了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的人地矛盾，導(dǎo)致河南省人均耕地面積逐漸減少。2014年河南省第二次全省土地調(diào)查統(tǒng)計(jì)，截至2009年年末，河南省人均耕地1.23畝，低于全國(guó)人均耕地1.52畝的水平，甚至部分地市后備資源已近枯竭，人均耕地少、耕地后備資源不足的問題仍然沒有得到有效解決。

(二)空置宅基地?cái)?shù)量龐大，農(nóng)村“空心化”程度加劇

近年來，隨著河南省城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，農(nóng)村勞動(dòng)力大量涌進(jìn)城市，部分富裕的農(nóng)民進(jìn)城落戶，致使農(nóng)村宅基地空置的現(xiàn)象非常普遍。同時(shí)，越來越多的村民傾向于利用道路兩旁的便利性進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，而紛紛申請(qǐng)新的宅基地，致使老宅基地空置無(wú)人居住。在這種情況下，新的宅基地不斷出現(xiàn)，原來村莊里的宅基地廢棄閑置。同時(shí)，人口死亡遺留的宅基地大量廢棄，無(wú)法復(fù)耕。在多種原因共同作用下，河南省農(nóng)村村鎮(zhèn)普遍存在“空心化”現(xiàn)象，耕地資源極大浪費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，河南省村莊閑置土地已高達(dá)16.7萬(wàn)公頃[1]，而隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)行，宅基地閑置的數(shù)量將會(huì)進(jìn)一步增加。

(三)宅基地的使用權(quán)審批混亂

我國(guó)法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地由村集體依法設(shè)立，由農(nóng)民提出申請(qǐng)，經(jīng)村集體討論決定、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核與縣市審批，縣市的審批主要是針對(duì)宅基地的數(shù)量和規(guī)模的審批。2004年《土地管理法》規(guī)定，一戶只能擁有一處宅基地。但是，人所共知，“一戶多宅”的現(xiàn)象在河南省乃至全國(guó)農(nóng)村普遍存在。2013年修正的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第62條規(guī)定，“農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)；農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”，國(guó)家土地管理局1995年發(fā)布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》指出，“空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不確定土地使用權(quán)。已經(jīng)確定使用權(quán)的，由集體報(bào)經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，注銷其土地登記，土地由集體收回”。由于各種原因，河南省很多村莊存在兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，有些宅基地閑置數(shù)年甚至數(shù)十年沒有被重新利用或收回，新的宅基地又不斷出現(xiàn)。宅基地本應(yīng)得到審批才能利用，但在實(shí)踐中，交錢就可以得到宅基地的現(xiàn)象普遍存在，甚至部分村民在沒有拿到宅基地使用權(quán)手續(xù)，就已經(jīng)建造房屋。法律規(guī)定宅基地系無(wú)償使用，但部分管理人員卻以各種理由要求村民繳納多種費(fèi)用或行賄等，宅基地使用權(quán)的審批存在諸多問題和監(jiān)管漏洞。

(四)宅基地大量侵占耕地

近些年，新增宅基地侵占耕地現(xiàn)象呈現(xiàn)愈演愈烈的發(fā)展態(tài)勢(shì)。2004年11月2日國(guó)土資源部印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》規(guī)定，“村民新建、改建、擴(kuò)建住宅，要充分利用村內(nèi)空閑地、老宅基地以及荒坡地、廢棄地；凡村內(nèi)有空閑地、老宅基地未利用的，不得批準(zhǔn)占用耕地”，但這一規(guī)定在廣大農(nóng)村并沒有得到執(zhí)行，河南省內(nèi)尤其是豫東平原地區(qū)，新增宅基地侵占耕地問題顯著。以開封縣某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，隨著經(jīng)營(yíng)思想的轉(zhuǎn)變，很多農(nóng)民選擇在臨近道路兩旁申請(qǐng)宅基地以便于開展商業(yè)經(jīng)營(yíng)，于是出現(xiàn)了整個(gè)村莊搬離舊址向交通要道旁遷移的現(xiàn)象，形成了新的臨路帶狀村莊。一般而言，臨近道路的土地往往是耕種比較方便的優(yōu)質(zhì)耕地，更多耕地變?yōu)檎兀系恼赜直婚e置，于是耕地資源大量浪費(fèi)，進(jìn)一步加劇了人多地少的矛盾，這也是河南省農(nóng)村人口不斷減少，而農(nóng)村建設(shè)用地反而增加的重要原因。

(五)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)暗流涌動(dòng)

隨著城鎮(zhèn)化的加速進(jìn)行，越來越多的農(nóng)民進(jìn)城落戶或打工，出現(xiàn)了大量空置的宅基地，部分村民受到經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，將其擁有的房屋進(jìn)行私下非法流轉(zhuǎn)，尤其在城市近郊農(nóng)村，這種現(xiàn)象更為突出。城市不斷擴(kuò)張，造成近郊農(nóng)村拆遷，農(nóng)民因此獲得多處房產(chǎn)補(bǔ)償，他們自身居住消化不了這么多房產(chǎn)，這是一方面；另一方面，房?jī)r(jià)不斷上漲以及限購(gòu)政策的出臺(tái)，造成普通工薪階層無(wú)力在市區(qū)購(gòu)房，他們便紛紛選擇在遠(yuǎn)離市區(qū)的郊區(qū)購(gòu)買或租賃小產(chǎn)權(quán)房。這樣的供需結(jié)構(gòu)為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供了房源和動(dòng)力。雖然我國(guó)法律嚴(yán)格禁止該種形式的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，但是農(nóng)民熱衷的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已然成為眾所周知的現(xiàn)實(shí)，并逐漸形成一股近郊地區(qū)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的隱形交易暗流。以鄭州為例，其城中村宅基地建房除了滿足村民自身居住需要外，剩余房產(chǎn)全部用于出租，而在離城市較遠(yuǎn)的地區(qū)，如拆遷之后形成的各類新村，則主要采取出售方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

二、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地管理混亂的原因

(一)相關(guān)部門執(zhí)法力度弱，監(jiān)管缺失

對(duì)宅基地缺乏有效的審批和監(jiān)督，是造成農(nóng)村宅基地管理混亂、農(nóng)村“空心化”的最主要原因。為提高對(duì)農(nóng)村宅基地的有效管理，我國(guó)在法律政策層面制定有多項(xiàng)制度，但是在相關(guān)部門的執(zhí)行過程中卻大量存在行政不作為的問題：宅基地審批把關(guān)不嚴(yán)，相關(guān)部門對(duì)事實(shí)不予調(diào)查，盲目審批甚至放任，管理流于形式；對(duì)違章建筑查處力度不夠；對(duì)超標(biāo)超占現(xiàn)象視若無(wú)睹；對(duì)宅基地審批之后的具體用途缺乏跟蹤管理，發(fā)現(xiàn)村民違規(guī)時(shí)，往往采取以收代罰、以收代拆、補(bǔ)辦手續(xù)的形式應(yīng)對(duì)?？傊嚓P(guān)部門執(zhí)法力度弱，監(jiān)管缺失，是導(dǎo)致宅基地閑置、違章、利用效率低下的重要原因。

(二)部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部不作為

在宅基地的申請(qǐng)和管理過程中，基層領(lǐng)導(dǎo)干部本應(yīng)該發(fā)揮模范帶頭作用，但是在現(xiàn)實(shí)中不乏基層領(lǐng)導(dǎo)干部利用職務(wù)之便占有多處宅基地的現(xiàn)象，尤其是在臨近城鎮(zhèn)的即將被拆遷改造的村莊，部分村干部往往通過宅基地買賣套利。有些村干部甚至把臨近交通要道的耕地私自違章建設(shè)，改變耕地用途，以便在拆遷時(shí)獲得部分拆遷款。領(lǐng)導(dǎo)干部自身尚且違法違規(guī)，不能以身作則，怎么會(huì)對(duì)村民進(jìn)行監(jiān)督管理？領(lǐng)導(dǎo)干部礙于情面，不愿意過多插手宅基地管理，對(duì)村民的號(hào)召、說服、教育不夠，控制力弱化，同樣助長(zhǎng)了宅基地管理亂象。

(三)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)渠道不暢

筆者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)渠道不暢是造成農(nóng)村宅基地空置的又一個(gè)重要原因。我國(guó)法律對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)一直是嚴(yán)格限制的，為了對(duì)農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行有效管理，我國(guó)立法禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，同時(shí)對(duì)農(nóng)村村民出賣、出租住房后再申請(qǐng)宅基地的采取嚴(yán)格監(jiān)管措施。但是，這些制度在執(zhí)行過程時(shí)，卻存在效果不佳、與社會(huì)形勢(shì)發(fā)展不相適應(yīng)等問題，沒有改變或者減弱現(xiàn)實(shí)社會(huì)中宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的情況發(fā)生。而且，隨著社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)趨勢(shì)在逐步加強(qiáng)，形成了一股流轉(zhuǎn)暗流。這樣，在沒有事實(shí)上形成完善成熟的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，又缺失法律保障的情況下，村民私下交易宅基地使用權(quán)，很容易出現(xiàn)糾紛，既不利于買賣雙方權(quán)益的維護(hù)和社會(huì)穩(wěn)定，也不利于宅基地問題的根本解決。

(四)回收宅基地使用權(quán)存在“執(zhí)行難”

隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)以及經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，農(nóng)民進(jìn)城落戶人口逐年增加，這些進(jìn)城落戶的農(nóng)民在農(nóng)村的宅基地絕大多數(shù)已經(jīng)閑置。為了規(guī)范對(duì)宅基地的管理，國(guó)土資源部在《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》中要求各地政府制定有效的激勵(lì)措施，鼓勵(lì)農(nóng)民騰退多余的或空置的宅基地。我國(guó)相關(guān)法律雖然規(guī)定了國(guó)家有權(quán)依法收回空閑宅基地，但是并沒有明確指出對(duì)多占或閑置宅基地的具體處理辦法，而且目前河南省各地對(duì)于此種現(xiàn)象同樣沒有采取有效的措施和途徑加以管理或收回，也缺乏詳細(xì)的回收政策，閑置宅基地使用權(quán)回收機(jī)制基本沒有建立起來。而在實(shí)踐中，由于觀念陳舊或利益驅(qū)動(dòng)，村民一旦取得宅基地使用權(quán)或占據(jù)了宅基地，就不愿意再放棄，部分干部基于倫理、鄉(xiāng)情原因也不愿意插手監(jiān)管該問題。因此，目前要對(duì)農(nóng)村閑置宅基地大規(guī)?；厥?，仍將存在重重障礙。

三、優(yōu)化河南省農(nóng)村宅基地管理的對(duì)策

2015年2月11日，李克強(qiáng)總理在主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議時(shí)要求，要加強(qiáng)對(duì)土地的管理和保護(hù)，更加有效支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展。農(nóng)村宅基地在土地資源中占有很大的比例，是土地資源中的重要組成部分。因此，管好用好農(nóng)村宅基地，是加強(qiáng)對(duì)土地管理和保護(hù)的應(yīng)有之義，對(duì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程這一發(fā)展戰(zhàn)略至關(guān)重要。

優(yōu)化農(nóng)村宅基地管理，必須在明確存在問題的基礎(chǔ)上，從制度層面和非制度層面雙管齊下，完善制度建設(shè)，加強(qiáng)審批程序管理，注重思想教育，以干部為改革的先行對(duì)象，不斷探索解決問題的辦法。具體而言，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手考慮。

(一)建立管理部門和領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督機(jī)制

導(dǎo)致農(nóng)村宅基地使用存在諸多問題的根本原因在于管理的不規(guī)范，因此，優(yōu)化農(nóng)村宅基地管理，需從多方面入手：必須加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宅基地審核、批準(zhǔn)、復(fù)查等環(huán)節(jié)的行政介入；必須盡快建立對(duì)宅基地審批、監(jiān)管部門及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范宅基地審批程序；對(duì)于瀆職、濫批宅基地的相關(guān)管理部門和人員，特別是要對(duì)宅基地審批中的受賄、暗箱操作等行為予以嚴(yán)懲；必須對(duì)宅基地審核、督察發(fā)現(xiàn)的問題采取嚴(yán)厲措施加以解決，查處宅基地審核管理中的違規(guī)行為，對(duì)宅基地審批中出現(xiàn)的不良行為進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)；必須嚴(yán)厲打擊村干部等利用職務(wù)之便超占、非法占有宅基地的行為，包括打擊村干部等企圖通過利用宅基地以獲取城鎮(zhèn)化中的征地、拆遷補(bǔ)償款等腐敗行為；必須糾正村干部在宅基地審批、使用、閑置中的各種不作為行為；必須嚴(yán)肅處理村干部在村民申請(qǐng)宅基地時(shí)索賄、以權(quán)謀私等不公平壓榨行為?？傊?，要建立并嚴(yán)格執(zhí)行相應(yīng)的監(jiān)管及懲罰措施，對(duì)違法違規(guī)行為絕不縱容姑息，為宅基地的審批和監(jiān)管創(chuàng)造公平、公正、透明、公開的良性運(yùn)行環(huán)境。在此過程中，要密切聯(lián)系群眾，建立舉報(bào)機(jī)制，發(fā)動(dòng)群眾，鼓勵(lì)群眾監(jiān)督，設(shè)立專門的有關(guān)宅基地法律援助組織，保障受害使用權(quán)人和監(jiān)督者的合法權(quán)益，利用民眾的監(jiān)督減少干部濫用職權(quán)、貪污腐敗等現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)，還要對(duì)辦事人員和村干部進(jìn)行宣傳教育，提高其思想境界，為優(yōu)化宅基地管理創(chuàng)造良好的政治環(huán)境，從而解決新型城鎮(zhèn)化中存在的土地瓶頸問題。

(二)逐步放寬宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)的加速推進(jìn)，宅基地作為一種有形資產(chǎn)，其增值趨勢(shì)不斷加強(qiáng)，這就造成了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的總體趨勢(shì)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為一種重要的經(jīng)濟(jì)資源，只有通過市場(chǎng)渠道的配置，積極入市，參與市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，才能充分發(fā)揮其資產(chǎn)價(jià)值功能，增加農(nóng)村財(cái)產(chǎn)性收入，實(shí)現(xiàn)其市場(chǎng)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)效率的功能。因此，放寬宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制不僅存在可能性，而且存在必要性。但這項(xiàng)工作不能操之過急，只能逐步展開。

首先，推行宅基地使用權(quán)有限流轉(zhuǎn)，要在各項(xiàng)政策法規(guī)完善的前提下，逐步建立政府管理下的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，由政府提供一個(gè)有形的房地交易市場(chǎng)，作為城市居民與農(nóng)民的房地產(chǎn)交易場(chǎng)所，實(shí)現(xiàn)宅基地城鄉(xiāng)之間的“依法買賣”。這樣做，就是要逐步推行農(nóng)民將閑置的宅基地和民房通過合法的方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地的做法，在提高稅收的前提下允許市民下鄉(xiāng)置業(yè)，一方面滿足城市建設(shè)的需求，另一方面滿足農(nóng)民增收的愿望，達(dá)到城市發(fā)展和農(nóng)民增收的雙贏。

其次，推行宅基地使用權(quán)有限流轉(zhuǎn)，要逐步允許農(nóng)民采取買賣、租賃、抵押等方式對(duì)宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。村民需要新的宅基地時(shí)，要先利用廢棄不用的宅基地滿足需求，廢棄宅基地重新利用渠道不暢時(shí)才能再向相關(guān)部門申請(qǐng)。對(duì)于村民不愿意轉(zhuǎn)讓而又暫時(shí)閑置的宅基地，可以放寬政策允許村民租賃或抵押，為宅基地尋求、開辟有效利用的途徑，幫助農(nóng)民增收。

需要注意的是，在放寬宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制時(shí)，要實(shí)行嚴(yán)格的數(shù)量和用途管制。對(duì)城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村宅基地的數(shù)量和規(guī)模進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，加強(qiáng)不動(dòng)產(chǎn)登記，禁止私自改變宅基地用途，謹(jǐn)防城市居民的倒賣套利等投機(jī)活動(dòng)；要加強(qiáng)審批監(jiān)管，防范“一戶多宅”現(xiàn)象的重演。宅基地使用權(quán)有限流轉(zhuǎn)不能完全放開，必須采用試點(diǎn)先行、不斷完善政策的辦法逐步加以推進(jìn)，以不斷發(fā)現(xiàn)和及時(shí)應(yīng)對(duì)流轉(zhuǎn)過程中可能出現(xiàn)的問題。

(三)建立零星宅基地退出機(jī)制

對(duì)于閑置宅基地，可以采用有償置換的辦法鼓勵(lì)村民退出，由集體進(jìn)行回收，具體可以通過以下途徑進(jìn)行。

1. 以耕地置換宅基地

筆者在對(duì)開封市ZX鎮(zhèn)和林州市DY鎮(zhèn)的數(shù)十個(gè)行政村的走訪調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，以耕地置換閑置宅基地的方法，是農(nóng)民最愿意接受而且認(rèn)為是最合理的途徑。在管理實(shí)踐中，存在極少數(shù)的以耕地置換宅基地的案例，村民對(duì)于置換的結(jié)果是比較滿意的，一方面處理了閑置宅基地，另一方面獲得了可觀的耕地補(bǔ)償；同時(shí)，對(duì)于回收的宅基地，村集體也可以將其審批給其他有新增宅基地需求的村民。因此，該方法是一種簡(jiǎn)便而且行之有效的處置閑置宅基地的辦法，可以大力推行。但是，我國(guó)農(nóng)村目前并沒有一套完整的置換宅基地的方法和依據(jù)，在這種情況下，各村可以根據(jù)耕地等級(jí)和宅基地價(jià)值確定換置數(shù)額比例，在村委會(huì)和村民雙方自愿、平等的基礎(chǔ)上開展閑置宅基地的置換工作。

2. 以舊有宅基地置換新宅基地使用權(quán)

一些村民在沒有拿到宅基地使用權(quán)證的情況下建設(shè)新住宅而閑置了舊的宅基地，并由此造成了超標(biāo)超占宅基地問題。因此，采取用其閑置宅基地?fù)Q取已建宅基地使用權(quán)證的辦法，既可以使村民免于違規(guī)處罰，體現(xiàn)人文關(guān)懷，村民滿意，又可以順勢(shì)將其閑置宅基地收回，得以有效利用閑置土地，從而有效解決了部分村民超標(biāo)超占宅基地的問題。

3. 以住房置換宅基地

以住房置換宅基地，即村民在宅基地出讓后，可根據(jù)原來的宅基地面積和建筑面積換取在新居住地的住宅面積。這種方式由于需要有相應(yīng)的房屋作為抵補(bǔ)，因此較適用于城中村或城市近郊地區(qū)。

4. 有償退出

一些村民因?yàn)楦鞣N原因已經(jīng)在城鎮(zhèn)購(gòu)買房產(chǎn)或已經(jīng)移居城鎮(zhèn)而喪失農(nóng)村集體成員的資格，但他們?cè)谵r(nóng)村仍保留著原有的宅基地。按照有關(guān)法律規(guī)定，這部分人不應(yīng)再擁有農(nóng)村宅基地使用權(quán)。對(duì)于這些人，可以通過給予一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆椒?，鼓?lì)其將宅基地退還給村集體。

(四)合理規(guī)劃村莊建設(shè)，有序引導(dǎo)宅基地用地點(diǎn)的申請(qǐng)工作

造成宅基地大量侵占耕地的原因有很多，但主要的原因在于村莊缺乏科學(xué)規(guī)劃，管理部門對(duì)農(nóng)民宅基地位置的申請(qǐng)沒有做到有效監(jiān)管和引導(dǎo)。因此，要解決農(nóng)村宅基地管理、使用混亂的問題，優(yōu)化其管理，就要合理規(guī)劃村莊建設(shè)，有序引導(dǎo)宅基地用地點(diǎn)的申請(qǐng)工作。

首先，村莊規(guī)劃要遵循“統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、因地制宜、綜合開發(fā)、配套建設(shè)”原則，對(duì)村莊進(jìn)行合理規(guī)劃，統(tǒng)籌安排各類建設(shè)用地。

其次，管理部門審批農(nóng)民新增宅基地申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)優(yōu)先考慮利用村內(nèi)回收的閑置宅基地或空地，不符合規(guī)劃或不接受規(guī)劃要求的不予審批，做到節(jié)約集約使用宅基地；嚴(yán)格實(shí)行拆舊建新制度，引導(dǎo)農(nóng)民建房向村莊集中，嚴(yán)防隨意建設(shè)。

再次，加快同時(shí)具有政治、經(jīng)濟(jì)、居住功能的中心村建設(shè)的步伐，將零碎布局的居民點(diǎn)遷入中心村，對(duì)騰出的宅基地進(jìn)行整體復(fù)耕，提高土地利用率，節(jié)約耕地。

最后，村莊規(guī)劃要注重“以人為本”，宣傳土地法規(guī)，轉(zhuǎn)變村民用地觀念，提高村民合理用地的意識(shí)，避免部分村民思想上、心理上出現(xiàn)抵觸情緒，避免激化農(nóng)村矛盾。

(五)加強(qiáng)宣傳教育，改變村民傳統(tǒng)觀念

由于宅基地是農(nóng)民賴以生存的根本保障之一，加之中國(guó)幾千年形成的“家”文化根深蒂固，讓農(nóng)民完全放棄已有的宅基地，很難一時(shí)做到。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，河南省農(nóng)村出現(xiàn)大量空閑宅基地的原因主要有以下幾個(gè)方面：第一是追求落葉歸根，很多常年在外打工或者工作的村民因?yàn)槁淙~歸根的傳統(tǒng)思想，不愿意退出；第二是以宅基地養(yǎng)老，待年老體弱時(shí)居有其屋，很多中老年人普遍有此思想；第三是沒有找到合理的退出方式或沒有得到滿意的補(bǔ)償而不愿意退出；第四是在臨近城鎮(zhèn)的村民普遍認(rèn)為，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，宅基地將有巨大升值，因此他們期待著宅基地能帶來巨額補(bǔ)償。

在上述情況下，僅僅通過加強(qiáng)政府制度建設(shè)和行政監(jiān)管尚不足以完成優(yōu)化宅基地管理的艱巨任務(wù)，要解決宅基地使用的混亂問題，就需要政府不斷地對(duì)村民進(jìn)行思想教育，改變他們的傳統(tǒng)生活習(xí)俗和思想理念，同時(shí)加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中對(duì)農(nóng)村改造的相關(guān)政策走向的宣傳，使農(nóng)民朋友更清楚地認(rèn)識(shí)到未來中國(guó)農(nóng)村的發(fā)展方向。在此過程中，發(fā)揮農(nóng)村干部的榜樣力量十分關(guān)鍵，只有干部以身作則，其他的工作才能順利進(jìn)行。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，是我國(guó)的一個(gè)重大建設(shè)規(guī)劃項(xiàng)目，關(guān)乎全民和全社會(huì)的和諧穩(wěn)定，是一項(xiàng)利國(guó)利民、惠及千秋萬(wàn)代的發(fā)展大計(jì)，在此項(xiàng)大計(jì)的開展實(shí)施中，任何問題和矛盾的存在都不應(yīng)該阻礙其進(jìn)程，任何障礙都應(yīng)該被及時(shí)鏟除，任何合理合法的需要也應(yīng)該被及時(shí)滿足。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，嚴(yán)格落實(shí)土地管理政策，科學(xué)、嚴(yán)格、有效地管理農(nóng)村宅基地，加大對(duì)閑置或廢棄宅基地的盤活力度，是土地管理部門工作人員和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)盡的責(zé)任，也是每個(gè)村民應(yīng)盡的義務(wù)?？傊覀兌紤?yīng)該以大局為重，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)貢獻(xiàn)自己的微薄之力，助力“中國(guó)夢(mèng)”的早日實(shí)現(xiàn)。

[1] 李長(zhǎng)?。幽鲜　翱招拇濉敝卫淼哪Ｊ?、經(jīng)驗(yàn)及啟示[J]．農(nóng)業(yè)部管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2013(9)．

[2] 郎學(xué)斌，董嘉．河南省農(nóng)村居民點(diǎn)整理模式形成與評(píng)價(jià)[J]．國(guó)土資源科技管理，2010(6)．