淺論地方政府安全生產(chǎn)應(yīng)急管理能力建設(shè)

■陳祥軍 ■黑龍江省大慶市薩爾圖區(qū)人民政府，黑龍江 大慶 163311

《安全生產(chǎn)法》第六十八條規(guī)定:“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門制定本行政區(qū)域內(nèi)特大生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案，建立應(yīng)急救援體系。”據(jù)了解，我國(guó)生產(chǎn)安全應(yīng)急救援體系將由三大塊構(gòu)成:國(guó)家生產(chǎn)安全應(yīng)急救援指揮中心、專業(yè)生產(chǎn)安全應(yīng)急救援體系、地方生產(chǎn)安全應(yīng)急救援體系。這當(dāng)中地方生產(chǎn)安全應(yīng)急救援體系由于直接面對(duì)基層各企業(yè)和各類生產(chǎn)安全事故，是我國(guó)生產(chǎn)安全應(yīng)急救援體系的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，其建立的成功與否直接關(guān)系到整個(gè)生產(chǎn)安全應(yīng)急救援體系建設(shè)的成敗。

1 提升安全生產(chǎn)應(yīng)急管理能力的必要性

社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，常常會(huì)出現(xiàn)一些突發(fā)安全生產(chǎn)事故，由于事故具有突發(fā)性、緊急性、不確定性和對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)危害的嚴(yán)重性，我們必須將突發(fā)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理管理納入日常的管理和運(yùn)作中，使之成為日常管理的重要組成部分，而不能僅僅當(dāng)作是臨時(shí)性的應(yīng)急任務(wù)。安全生產(chǎn)應(yīng)急管理是指在安全生產(chǎn)事故發(fā)生前或出現(xiàn)后，采取相應(yīng)的監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)、預(yù)警、儲(chǔ)備等應(yīng)急準(zhǔn)備，以及現(xiàn)場(chǎng)處臵等措施，及時(shí)對(duì)產(chǎn)生事故的可能因素進(jìn)行預(yù)防和對(duì)已出現(xiàn)的事故進(jìn)行控制;具有綜合性、強(qiáng)制性、公益性、人本性、復(fù)雜性、不平衡性、長(zhǎng)期性和后發(fā)性等特點(diǎn)。其目的是為了有效預(yù)防、及時(shí)控制和消除安全生產(chǎn)事故及其危害，指導(dǎo)和規(guī)范各類突發(fā)安全生產(chǎn)事故的應(yīng)急處理工作，最大限度減少事故對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成的損害。

2 地方政府安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作存在的問題

(1)應(yīng)急救援力量分散，應(yīng)急指揮職能交叉。地方政府應(yīng)急救援力量分散于多個(gè)部門，各部門根據(jù)自身事故的特點(diǎn)建立了相對(duì)獨(dú)立的應(yīng)急組織，這些應(yīng)急救援力量在指揮和協(xié)調(diào)上，基本上僅局限于各自領(lǐng)域，沒有完全建立相互協(xié)調(diào)與統(tǒng)一指揮的工作機(jī)制。當(dāng)發(fā)生重特大生產(chǎn)安全事故，尤其是發(fā)生涉及多個(gè)地區(qū)、多個(gè)行業(yè)的重特大事故時(shí)，僅僅依靠某一部門的應(yīng)急力量和資源往往十分有限;而臨時(shí)組織的應(yīng)急救援力量，則往往存在職責(zé)不明、機(jī)制不順、針對(duì)性不強(qiáng)等問題，難以協(xié)同作戰(zhàn)，發(fā)揮整體救援能力。

(2)應(yīng)急管理薄弱，應(yīng)急反應(yīng)遲緩。多數(shù)地方?jīng)]有明確的應(yīng)急工作的統(tǒng)一管理和指揮機(jī)構(gòu)，應(yīng)急救援缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、監(jiān)督和指導(dǎo)，導(dǎo)致各部門應(yīng)急救援組織各自為政，不可避免地造成應(yīng)急能力和管理水平參差不齊，以及資源配置上的浪費(fèi)。而地方各級(jí)人民政府面對(duì)相互獨(dú)立的眾多應(yīng)急救援組織，無論從經(jīng)費(fèi)、人員，還是從救援體系的建立和管理上都難以實(shí)施有效的指揮和調(diào)度。

(3)應(yīng)急預(yù)案操作性差，應(yīng)急難以有序進(jìn)行。據(jù)了解，目前大多數(shù)地方人民政府和部分企業(yè)制定了應(yīng)急救援預(yù)案。這些預(yù)案在應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件、減少生命財(cái)產(chǎn)損失、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用，但各地、各部門的工作不平衡，預(yù)案操作性較差，存在一些缺陷。這些缺陷集中表現(xiàn)在:預(yù)案需求分析不足(應(yīng)急能力與脆弱性分析等)，預(yù)案框架結(jié)構(gòu)與層次不盡合理，目標(biāo)、責(zé)任與功能不夠清晰準(zhǔn)確，包括分級(jí)響應(yīng)和應(yīng)急指揮在內(nèi)的運(yùn)作程序缺乏標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定等。

3 提升地方政府安全生產(chǎn)應(yīng)急管理能力的對(duì)策

(1)建立完善的安全生產(chǎn)應(yīng)急管理體系。應(yīng)急管理組織體系包括領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)、地方機(jī)構(gòu)及專家組。充實(shí)和加強(qiáng)這些機(jī)構(gòu)的力量，使他們能夠依據(jù)法律法規(guī)及預(yù)案開展應(yīng)急管理工作，構(gòu)成一個(gè)統(tǒng)一指揮、分級(jí)負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系。

(2)完善安全生產(chǎn)應(yīng)急工作機(jī)制。地方政府各有關(guān)部門安全生產(chǎn)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)間要協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，積極推進(jìn)資源整合和信息共享，形成統(tǒng)一指揮、相互支持、密切配合、協(xié)同應(yīng)對(duì)事故災(zāi)難的合力。要發(fā)揮政府安全生產(chǎn)委員會(huì)及其辦公室在安全生產(chǎn)應(yīng)急管理方面的協(xié)調(diào)作用，建立安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作的協(xié)調(diào)機(jī)制。加快推進(jìn)應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)，提高應(yīng)急處臵效率和水平，整合各專業(yè)信息系統(tǒng)資源，形成統(tǒng)一、高效的應(yīng)急決策指揮網(wǎng)絡(luò)。細(xì)化政府安全生產(chǎn)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)與救援隊(duì)伍之間、救援隊(duì)伍與救援隊(duì)伍之間、救援隊(duì)伍與企業(yè)之間的應(yīng)急工作機(jī)制，一旦發(fā)生事故，各方要快速聯(lián)動(dòng)，迅速投入救援。

(3)加強(qiáng)安全生產(chǎn)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，提高內(nèi)在素質(zhì)，是保證有效實(shí)施救援的根本保證。要堅(jiān)持以地方政府政府部門、各類企業(yè)現(xiàn)有的專(兼)職應(yīng)急救援隊(duì)伍為依托，通過整合資源、調(diào)整區(qū)域布局、補(bǔ)充人員和裝備，形成能夠協(xié)調(diào)配合行動(dòng)的安全生產(chǎn)應(yīng)急救援隊(duì)伍體系。

(4)提高安全生產(chǎn)應(yīng)急技術(shù)裝備水平。地方政府和企業(yè)應(yīng)加大應(yīng)急投入，加強(qiáng)安全生產(chǎn)應(yīng)急救援基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和專業(yè)應(yīng)急裝備建設(shè)，配備處置復(fù)雜事故的高、精、尖設(shè)備，提高整體裝備水平。地方政府及其有關(guān)部門可以在標(biāo)準(zhǔn)制定、科研經(jīng)費(fèi)安排、行政許可等方面出臺(tái)具體支持措施，鼓勵(lì)應(yīng)急技術(shù)創(chuàng)新，要重點(diǎn)搞好先進(jìn)適用技術(shù)、裝備的推廣和應(yīng)用。同時(shí)，應(yīng)急救援隊(duì)伍要配備功能完善的后勤保障設(shè)備，提高救援隊(duì)伍高強(qiáng)度連續(xù)作戰(zhàn)能力。

(5)加強(qiáng)安全生產(chǎn)應(yīng)急救援培訓(xùn)教育廣度和力度。要普遍加強(qiáng)生產(chǎn)安全事故自救互救技能培訓(xùn)。各級(jí)各類安全生產(chǎn)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和高危行業(yè)企業(yè)要廣泛開展應(yīng)急技能培訓(xùn)教育，從事安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作和高危行業(yè)企業(yè)從業(yè)人員都要掌握與所從事工作面臨的危險(xiǎn)相適應(yīng)的應(yīng)急知識(shí)和技能，使其在遇到危險(xiǎn)或在發(fā)生事故時(shí)，能科學(xué)施救、自救，避免因盲目救援增加傷亡。要逐步將應(yīng)急教育內(nèi)容納入各級(jí)各類學(xué)校教學(xué)內(nèi)容，逐步使廣大青少年在義務(wù)教育和學(xué)歷教育階段就掌握一定的應(yīng)急知識(shí)和技能。要采取形式多樣、豐富多彩的活動(dòng)在社區(qū)和廠礦推動(dòng)應(yīng)急知識(shí)和技能的普及，提高普通群眾的自救互救能力。

(6)加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的演練工作，使演練常態(tài)化、習(xí)慣化?！皹I(yè)精于勤，荒于嬉”。只有定期開展演練，不斷提高救援的業(yè)務(wù)素質(zhì)才是提高救援能力的根本。演練的目的一方面是檢查預(yù)案的科學(xué)性與可行性，并對(duì)應(yīng)急預(yù)案的缺陷進(jìn)行診斷;另一方面也是提高應(yīng)急救援體系的反應(yīng)能力、救援能力以及協(xié)同作戰(zhàn)能力的重要手段。應(yīng)急演練的具體形式既可以是桌面演練，也可以是實(shí)戰(zhàn)模擬演練。無論哪種形式，都可以分為單項(xiàng)演練、組合演練和全面演練。單項(xiàng)演練是為了發(fā)展和熟練某些基本操作或完成某種特定任務(wù)所需的技術(shù)而進(jìn)行的演練;組合演練是將具有較緊密聯(lián)系的多個(gè)應(yīng)急任務(wù)組合在一起進(jìn)行演練，其目的是要達(dá)到交流信息，加強(qiáng)各應(yīng)急救援組織之間的配合和協(xié)調(diào)性;全面演練是應(yīng)急體系內(nèi)所有承擔(dān)應(yīng)急救援任務(wù)的組織或其中絕大多數(shù)組織參加的演練，主要目的是驗(yàn)證各應(yīng)急救援組織執(zhí)行任務(wù)的能力，檢查相互之間的協(xié)調(diào)能力，能否充分高效地調(diào)配和利用應(yīng)急資源和應(yīng)急力量。演練的目標(biāo)應(yīng)側(cè)重在現(xiàn)實(shí)應(yīng)急能力評(píng)估和應(yīng)急缺陷(包括脆弱性)分析上，以便通過持續(xù)改進(jìn)，提高應(yīng)急能力。

(7)加強(qiáng)應(yīng)急處置評(píng)估。督促指導(dǎo)救援力量對(duì)較大以上、社會(huì)影響惡劣以及較大涉險(xiǎn)事故應(yīng)急響應(yīng)、信息報(bào)告、處置措施、預(yù)案有效性等開展評(píng)估，分析得失、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、提供借鑒，不斷提高應(yīng)急處置水平。

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