淺談我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃面臨的挑戰(zhàn)和發(fā)展趨勢(shì)

■王東琦 ■南陽(yáng)市桐柏縣城鄉(xiāng)規(guī)劃局，河南 南陽(yáng) 474750

由于前幾年國(guó)家提出的城市化余溫未降，盲目的城市化下面掩蓋了瘋狂的圈地運(yùn)動(dòng)。面對(duì)土地買賣的巨額利潤(rùn)，政府部門對(duì)土地流轉(zhuǎn)大開綠燈。當(dāng)上級(jí)有關(guān)部門對(duì)違法的土地買賣進(jìn)行清查的時(shí)候，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門又首當(dāng)其沖的成為主要調(diào)查和問責(zé)對(duì)象。由此可見，我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃所面臨的巨大挑戰(zhàn)和困難。文章對(duì)此加以分析，并指出城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展趨勢(shì)。

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃所面臨的挑戰(zhàn)

以往政府部門片面的追求經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，以經(jīng)濟(jì)總量和GDP來反映當(dāng)?shù)毓賳T的政績(jī)。這種評(píng)價(jià)方法的不合理性造成了當(dāng)?shù)卣賳T片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)象，土地買賣儼然成了當(dāng)?shù)卣块T的聚寶盆，隨著有關(guān)土地黑幕的披露，我們得以見到土地買賣中的冰山一角。在這場(chǎng)圈地狂潮中，各級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃部門在經(jīng)濟(jì)利益的誘惑下對(duì)涉及到的規(guī)劃項(xiàng)目一路大開綠燈。

另外一方面，改革開發(fā)三十多年來，工業(yè)和城市化一直是我國(guó)發(fā)展的重點(diǎn)對(duì)象。城市人口的大規(guī)模上漲極大的推動(dòng)了城市的建設(shè)和發(fā)展。但是我們不得不承認(rèn)城市和鄉(xiāng)村發(fā)展的不協(xié)調(diào)正在進(jìn)一步的加劇，城鄉(xiāng)體制的分割直接造成了城鄉(xiāng)二元體制的形成，并對(duì)經(jīng)濟(jì)中的各要素分配不合理，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康的發(fā)展造成一定的影響?？偟膩碚f，我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃所面臨的障礙主要有以下幾點(diǎn)。

1．1 城鄉(xiāng)規(guī)劃中的制度性障礙

一些規(guī)劃人員的思想還停留在以往偏重于城市發(fā)展的政策上，這些人員規(guī)劃出來的藍(lán)圖并不能正確的反映城鄉(xiāng)規(guī)劃的具體需求。就目前來說，我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展差距越來越大，再加上政府部門對(duì)每增加一平方公里市區(qū)建筑所要耗費(fèi)的具體的人力資源、環(huán)境資源、以及相應(yīng)的征地補(bǔ)償成本。出于政績(jī)的考慮，政府部門往往對(duì)建設(shè)城市中心著力過多，對(duì)征收農(nóng)民所賴以生存的基礎(chǔ)資料—土地所帶來的長(zhǎng)期性后果估計(jì)不足。農(nóng)民失去土地以后其生活無疑會(huì)變得更加的困難，這就為城鄉(xiāng)發(fā)展的兩極性埋下了伏筆。另一方面，由于各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各自為政，他們所做的規(guī)劃方案都是出于反映自身的經(jīng)濟(jì)利益制定的。這就不可避免的造成兩個(gè)相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間規(guī)劃的不統(tǒng)一。從整體上來看，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的混亂情況十分不利于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。由于制度上的限制，當(dāng)前城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等的規(guī)劃并沒有同具體的規(guī)劃用地進(jìn)行有效的銜接。這就不可避免的造成土地管理的混亂局面。實(shí)際情況是由于城市建設(shè)和發(fā)展的需要所造成的土地資源的緊張狀況往往由侵占農(nóng)民土地來緩解。城市規(guī)劃中存在的主要問題是違規(guī)占用農(nóng)村土地，而對(duì)于農(nóng)村來說，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件的影響，農(nóng)民往往需要比城市居民大的院地來進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，又由于農(nóng)村政府管理的粗放，造成農(nóng)村建房亂象叢生，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重的狀況。

1．2 建設(shè)用地的標(biāo)準(zhǔn)存在的問題

我國(guó)現(xiàn)今實(shí)行的城市用地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)還停留在上世紀(jì)九十年代的水平上，這是因?yàn)榉从钞?dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)狀況和市民需求的城市用地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)十多年未變。在這十多年中，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和人民的生活發(fā)生了翻天覆地的變化，以往的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)代社會(huì)的實(shí)際需要。

由于城市化進(jìn)度的加快，不少城市的發(fā)展規(guī)模已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了以往所設(shè)定的城市發(fā)展范圍。

1．3 規(guī)劃地區(qū)的差異性沒有得到應(yīng)有的重視

規(guī)劃部門對(duì)各個(gè)地區(qū)的差異性沒有深刻的認(rèn)識(shí)，由此所造成的問題十分的突出。當(dāng)初制定相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，我國(guó)東部、西部、東北等地區(qū)的發(fā)展差距還不是十分的明顯，所以按照上世紀(jì)九十年代所制定的標(biāo)準(zhǔn)，這些地區(qū)的人均建設(shè)實(shí)際用地的最大差距也僅僅是每人8平方米。然而到了2004年，這個(gè)數(shù)值就變成了每人13平方米。東北地區(qū)的人均建設(shè)實(shí)際用地面積在這幾個(gè)地域中是最大的，在2004年?yáng)|北地區(qū)的人均建設(shè)實(shí)際用地面積就達(dá)到了每人80．84平方米，同一時(shí)期與之相對(duì)應(yīng)的中部地區(qū)的數(shù)值僅僅只有每人57．8平方米。然而，建設(shè)部門在制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候并沒有考慮到不同地區(qū)的具體差異。我國(guó)幅員遼闊，既有沃野千里的平原地區(qū)，又有巨大面積的戈壁灘和山區(qū)丘陵地區(qū)。建設(shè)部門應(yīng)當(dāng)考慮到這種環(huán)境之間的差異對(duì)不同地區(qū)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定所帶來的影響。

1．4 各地區(qū)的動(dòng)態(tài)發(fā)展以及城市間的聯(lián)系問題

改革開放初期，我國(guó)各個(gè)地區(qū)的城市建設(shè)和發(fā)展差距十分微小。當(dāng)時(shí)對(duì)城市進(jìn)行規(guī)劃時(shí)沒有考慮到城市的快速發(fā)展問題，由于當(dāng)時(shí)沿海城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展還沒有達(dá)到現(xiàn)在的水平，所以農(nóng)村人口還沒有向城市進(jìn)行大規(guī)模的流動(dòng)。隨著時(shí)代的變化，尤其是改革開放以來，全國(guó)各個(gè)城市的快速發(fā)展對(duì)城市規(guī)劃用地的標(biāo)準(zhǔn)又提出了新的要求。

以往在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃的時(shí)候，由于時(shí)代所限，規(guī)劃人員僅僅針對(duì)單個(gè)城市進(jìn)行孤立的規(guī)劃，沒有考慮到城市同城市之間的相互聯(lián)系問題。當(dāng)前，一個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往依靠周邊城市的帶動(dòng)。城市同城市之間的發(fā)展聯(lián)系越來越緊密。隨著城市之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)一步聯(lián)系，在某一個(gè)地域中往往會(huì)形成一定規(guī)模的城市群。然而，當(dāng)初的城市規(guī)劃者并沒有考慮到城市群的出現(xiàn)，地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)帶動(dòng)了城市群的出現(xiàn)和發(fā)展。城市群的進(jìn)一步發(fā)展就會(huì)對(duì)土地產(chǎn)生強(qiáng)烈的渴求，這時(shí)，城市規(guī)劃人均建設(shè)用地的標(biāo)準(zhǔn)同實(shí)際情況之間的矛盾就顯現(xiàn)出來。

2 城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展的趨勢(shì)

解決城鄉(xiāng)規(guī)劃問題的指導(dǎo)思想是科學(xué)發(fā)展觀，其中統(tǒng)籌兼顧是對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)人員的具體要求。在當(dāng)前的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中，規(guī)劃工作不統(tǒng)一，規(guī)劃人員權(quán)力有限，科學(xué)的規(guī)劃設(shè)計(jì)不能有效的實(shí)施等因素嚴(yán)重的制約著城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)特大型城市人口越來越密集，農(nóng)民工向城市的急速涌入給大型城市帶來了巨大的人口壓力，主要表現(xiàn)在:住房、環(huán)境衛(wèi)生、水電、娛樂設(shè)施等方面。另外，數(shù)量眾多的外來務(wù)工人員對(duì)當(dāng)?shù)氐闹伟惨伯a(chǎn)生一定的影響。城市等級(jí)越高，其面臨的人口壓力就越大。今后在修訂城市用電標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定人員要力求從嚴(yán)制定，這樣才能更加合理的引導(dǎo)城市和鄉(xiāng)村之間協(xié)調(diào)發(fā)展，調(diào)整城鄉(xiāng)之間的結(jié)構(gòu)，使城鄉(xiāng)的發(fā)展更加的科學(xué)，減小城鄉(xiāng)居民經(jīng)濟(jì)收入的差距。

當(dāng)前，農(nóng)村土地集約化程度比較低，城市規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中對(duì)建設(shè)用地的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不一致。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布很好的解決了這一問題，今后規(guī)劃部門的管理人員應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃劃入城市規(guī)劃中去，都適用于同一個(gè)城鄉(xiāng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。另外，對(duì)于符合標(biāo)準(zhǔn)并達(dá)到一定的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)升級(jí)為城市。值得注意的是，城鄉(xiāng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)一旦統(tǒng)一起來，就不應(yīng)當(dāng)再用以往的固有思想將城鄉(xiāng)的規(guī)劃和安排分割開來。

在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，城鄉(xiāng)一體化是解決三農(nóng)問題的關(guān)鍵。城鄉(xiāng)規(guī)劃者應(yīng)當(dāng)在一定程度上對(duì)所規(guī)劃地區(qū)未來的發(fā)展規(guī)模有一個(gè)大致的估計(jì)。城鄉(xiāng)規(guī)劃中的交通運(yùn)輸、學(xué)校、工業(yè)園區(qū)等的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，廣泛征求當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖?，?duì)各個(gè)區(qū)域的功能做好規(guī)劃。同時(shí)還應(yīng)考慮到隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展所引起的人口流入問題。合理的城鄉(xiāng)規(guī)劃是建立在當(dāng)?shù)刭Y源和環(huán)境的承受能力之上的。

對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃中的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)問題，考慮到我國(guó)城市建設(shè)的整體情況，不應(yīng)當(dāng)將城市建設(shè)用地的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)高。對(duì)于農(nóng)村建設(shè)用地，其標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)有所降低，這是由于當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)用地已經(jīng)嚴(yán)重超標(biāo)的實(shí)際情況所決定的，降低農(nóng)村建設(shè)用地的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)防止農(nóng)村集體建設(shè)用地的膨脹性擴(kuò)張有著積極的意義。

此外，基于城市建設(shè)的需要向農(nóng)民征收的土地終究會(huì)發(fā)生升值，升值的一部分應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償給失地的農(nóng)民，另一部分應(yīng)當(dāng)用來支持農(nóng)村集體建設(shè)用地。城鄉(xiāng)一體化是城鄉(xiāng)規(guī)劃的趨勢(shì)，城鄉(xiāng)一體化的良好發(fā)展對(duì)解決當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展差距過大的現(xiàn)狀有著非凡的意義。

3 總結(jié)

城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展有十分重要的作用，因此，全方位分析新環(huán)境下城鄉(xiāng)規(guī)劃面臨的問題及其發(fā)展，對(duì)促進(jìn)我國(guó)和諧社會(huì)的構(gòu)建有很大的幫助，文章主要對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃面臨的挑戰(zhàn)和發(fā)展趨勢(shì)做了簡(jiǎn)要的介紹，希望對(duì)相關(guān)工作人員有一定的啟發(fā)。

［1］谷榮華，顧朝林．淺談我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃面臨的挑戰(zhàn)和發(fā)展趨勢(shì)［J］．城市規(guī)劃，2012，(10):125 －128．

［2］陳為邦，杜海峰，劉林燕．城市規(guī)劃應(yīng)成為重要的公共政策［J］．城市，2013(08):200 －203．

［3］戴小平，陳紅春．城市規(guī)劃的制度作用與制度創(chuàng)新［J］．城市規(guī)劃，2012(03):156－159．