城市規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的公眾參與探究

■陳鈴蘋(píng) ■四川省城市建筑設(shè)計(jì)研究院，四川 成都 610021

引言

城市規(guī)劃雖然是一項(xiàng)行政管理活動(dòng)，但是其實(shí)施的整個(gè)過(guò)程卻是經(jīng)過(guò)法定程序一道道篩選后才決定的最優(yōu)化的規(guī)劃方案。在城市規(guī)劃實(shí)施過(guò)程讓公眾參與到其中，一方面有助于決策的科學(xué)性，另一方面又可以發(fā)揮民主監(jiān)督的作用。根據(jù)我國(guó)行政區(qū)域的劃分，城市規(guī)劃也涉及到多個(gè)層次，每個(gè)層次規(guī)劃過(guò)程中公眾參與的范圍、參與的方式等有所不同。這種差異性也是導(dǎo)致城市規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中存在一些問(wèn)題的重要原因，為此各層次的相關(guān)部門(mén)應(yīng)該認(rèn)識(shí)到這種不同，采取一系列措施強(qiáng)化城市規(guī)劃過(guò)程中的公眾參與。

1 我國(guó)城市規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中公眾參與存在的問(wèn)題

1.1 公眾參與的法律地位缺失

當(dāng)前，我國(guó)的公眾在參與城市規(guī)劃中的法律地位還不夠明確。城市規(guī)劃包括規(guī)劃許可、規(guī)劃執(zhí)法、規(guī)劃評(píng)估三個(gè)部分，公眾參與程度比較大的是規(guī)劃許可，主要是因?yàn)楫?dāng)前城市規(guī)劃公開(kāi)有良好的制度基礎(chǔ)保障，并且公眾在這一方面的參與也積累了比較豐厚的經(jīng)驗(yàn)。與規(guī)劃許可相比，城市規(guī)劃執(zhí)法環(huán)節(jié)中公眾參與的程度比較低，主要是因?yàn)闆](méi)有相關(guān)的制度來(lái)保障。對(duì)于我國(guó)城市規(guī)劃來(lái)說(shuō)，規(guī)劃評(píng)估起步的比較晚，與前兩者相比還是一個(gè)新事物，因此公眾參與的程度等低，缺少一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和制度保障［1］。在城市規(guī)劃過(guò)程中，強(qiáng)化公眾參與的基礎(chǔ)就是明確公眾參與的法律地位。目前，我國(guó)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》里對(duì)公眾參與有明確的規(guī)定。但是與其他國(guó)家相比，我國(guó)公眾參與城市規(guī)劃的法律地位還是比較模糊的，還需要有關(guān)部門(mén)重視和改進(jìn)。

1.2 公眾主動(dòng)參與意識(shí)淡薄

目前，我國(guó)很多地區(qū)都開(kāi)始重視城市規(guī)劃中的公眾參與，相關(guān)部門(mén)也在逐漸的完善公眾參與的途徑，有些地區(qū)還專(zhuān)門(mén)設(shè)立了城鄉(xiāng)規(guī)劃網(wǎng)站，將城市規(guī)劃的各項(xiàng)內(nèi)容及時(shí)的公開(kāi)在網(wǎng)絡(luò)上，方便公眾自主閱覽。有些地區(qū)也建立了城市規(guī)劃信訪接待中心，鼓勵(lì)公眾對(duì)城市規(guī)劃提出意見(jiàn)和建議尤其是在城市規(guī)劃制定過(guò)程中，還發(fā)揮了新聞、網(wǎng)絡(luò)媒體的宣傳作用來(lái)征求公眾們的意見(jiàn)和建議。有些公眾雖然會(huì)在留言板上發(fā)表自己的一些觀點(diǎn)，但是大多是為了個(gè)人或小團(tuán)體的利益，不符合集體的利益。從整體上來(lái)看，在我國(guó)的城市規(guī)劃中，公眾主動(dòng)參與的意識(shí)還很淡薄，參與的目的還過(guò)于狹隘。

1.3 公眾參與方式存在局限性

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民主和法制的觀念已經(jīng)深入人心。城市規(guī)劃雖然是一項(xiàng)行政管理活動(dòng)，但是涉及到的卻是大眾的切身利益，因此城市規(guī)劃不僅僅是政府的事，也是公眾的事。國(guó)家和政府也在積極的探索，如何讓公眾更好的參與到城市規(guī)劃實(shí)施當(dāng)中來(lái)，切實(shí)的保證公民參政議政的權(quán)利和法律地位。但是公眾在實(shí)際的參與過(guò)程中，大多還處于一種被動(dòng)的狀態(tài)，公眾參與也是在政府組織下才進(jìn)行的，政府往往決定著公眾參與的方式。有些地區(qū)在開(kāi)展城市規(guī)劃民意調(diào)查時(shí)主要是為了了解規(guī)劃中存在的問(wèn)題，沒(méi)有鼓勵(lì)公眾對(duì)預(yù)期規(guī)劃進(jìn)行一些設(shè)想。有些地區(qū)雖然能夠按照法律法規(guī)要求將審批后的城市規(guī)劃在電視媒體或網(wǎng)絡(luò)媒體上進(jìn)行公告，但是公告時(shí)間過(guò)短，在一定度上限制了公眾的參與權(quán)。

1.4 公眾參與機(jī)制不夠健全

目前，我國(guó)城市規(guī)劃中公眾參與的機(jī)制也還不夠健全，主要表現(xiàn)在規(guī)劃中公眾參與的每個(gè)階段中參與的主體、參與的方式、參與的過(guò)程等缺乏一定的內(nèi)在聯(lián)系。每個(gè)層次、每個(gè)階段由哪些公眾主體參與，怎么參與，公告采用哪種形式等還沒(méi)有一個(gè)明確的規(guī)定。因此，各層次的城市規(guī)劃單位或部門(mén)就可以自行決定公眾參與的主體、參與的方式等，這樣一來(lái)就無(wú)法切實(shí)有效的保障公眾的知情權(quán)、聽(tīng)證權(quán)、監(jiān)督權(quán)等法律明確規(guī)定的權(quán)利。不同層次的城市規(guī)劃，其規(guī)劃的內(nèi)容和任務(wù)也有所不同，因而公眾參與的機(jī)制也會(huì)不同。因此，我國(guó)應(yīng)該根據(jù)各層次城市規(guī)劃的差異性來(lái)制定不同的公眾參與機(jī)制，確保各層次的城市規(guī)劃都能夠有序進(jìn)行。

2 加強(qiáng)城市規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中公眾參與的措施

2.1 加強(qiáng)城市規(guī)劃中的法制建設(shè)

要強(qiáng)化城市規(guī)劃中公眾參與，首要的工作任務(wù)就是加強(qiáng)城市規(guī)劃中的法制建設(shè)，全面的明確公眾參與城市規(guī)劃實(shí)施過(guò)程的法律地位，只有保障了公眾參與城市規(guī)劃的法律地位，才能調(diào)動(dòng)公眾參與城市規(guī)劃的積極性，為城市規(guī)劃提出建設(shè)性的意見(jiàn)和建議。法律地位的明確不僅僅只局限在參與權(quán)利的地位上，還應(yīng)該從公眾參與城市規(guī)劃的全過(guò)程出發(fā)，全面的明確公眾參與的法律地位。具體包括公眾參與的程序、參與的方式、參與的主體，從而提高公眾參與的有效性和公平性［2］。此外，還應(yīng)該擴(kuò)寬公眾參與的渠道，實(shí)現(xiàn)立法的公開(kāi)。在城市規(guī)劃中要明確公眾參與的法律地位，應(yīng)該切實(shí)的保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)，要保障公民的法律權(quán)利就必須實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的透明化，為公眾參與提供更多的途徑。

2.2 提高公眾參與的意識(shí)

提高公眾參與城市規(guī)劃的意識(shí)，就必須要讓公眾了解城市規(guī)劃的內(nèi)容和意義。城市規(guī)劃是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的工作，其中涉及到很多類(lèi)型的城市布局和發(fā)展計(jì)劃，這對(duì)于普通公眾來(lái)說(shuō)是比較陌生的。但是，城市規(guī)劃又與公眾的生活密切相關(guān)，公眾參與到城市規(guī)劃中是必不可少的。因此，要提高公眾參與城市規(guī)劃的意識(shí)，就必須讓公眾了解到城市規(guī)劃的一些基礎(chǔ)理論和實(shí)踐方法，進(jìn)而才能實(shí)現(xiàn)公眾參與城市規(guī)劃單位或部門(mén)的有效溝通。為此，各地區(qū)相關(guān)部門(mén)應(yīng)該加大城市規(guī)劃的宣傳力度，讓公眾正確的認(rèn)識(shí)到城市規(guī)劃對(duì)自身發(fā)展的作用，對(duì)促進(jìn)城市發(fā)展的作用，同時(shí)也是在保證公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。對(duì)于城市規(guī)劃的宣傳一定是長(zhǎng)期、持續(xù)的宣傳，進(jìn)而才能引起公眾的廣泛關(guān)注和重視，公眾的參與意識(shí)才會(huì)逐漸的增強(qiáng)。

2.3 制定科學(xué)合理的公眾參與方式

科學(xué)合理的參與方式能夠提高公眾參與的有效性。公眾參與的方式一般是由城市規(guī)劃部門(mén)根據(jù)參與目的來(lái)確定的，參與主體與參與的內(nèi)容利益聯(lián)系越密切，可供公眾參與的方式就越多，公眾參主動(dòng)參與的意識(shí)也會(huì)更強(qiáng)。各地區(qū)的城市規(guī)劃單位或部門(mén)應(yīng)該在按照相關(guān)法規(guī)的基礎(chǔ)上，再綜合考慮本地區(qū)城市規(guī)劃的實(shí)際情況，來(lái)選用科學(xué)合理的參與方式。公眾參與城市規(guī)劃的方式有:公眾自發(fā)、公眾調(diào)查、部門(mén)訪談、新媒體通訊、聽(tīng)證會(huì)、規(guī)劃委員會(huì)、展覽展示、專(zhuān)題講座、論證會(huì)、人民代表大會(huì)［3］。例如部門(mén)訪談適合城市總體規(guī)劃階段的公眾參與，展覽展示適合規(guī)劃成果編制完成以后的公示。

2.4 制定合理的公眾參與機(jī)制

在城市規(guī)劃的項(xiàng)目準(zhǔn)備、調(diào)研、方案制定、審批、反饋以及實(shí)施等各個(gè)階段，相關(guān)管理部門(mén)應(yīng)該采取積極的宣傳和普及工作，讓更多的社會(huì)公眾參與進(jìn)來(lái)，形成一套完整且合理的公眾參與機(jī)制［4］。在制定參與機(jī)制過(guò)程中，可以借鑒和學(xué)習(xí)其他發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我們國(guó)家的實(shí)際情況，去探索城市規(guī)劃每個(gè)階段參與的主體、參與的內(nèi)容、參與的方式、參與的程序。尤其是準(zhǔn)備階段中的公眾參與，各地區(qū)的城市規(guī)劃單位或部門(mén)首先要進(jìn)行民意調(diào)查來(lái)了解公眾的意見(jiàn)，綜合考慮公眾的意見(jiàn)之后再?zèng)Q策。目前，我國(guó)大部分地區(qū)的城市規(guī)劃都是先在內(nèi)部決策，然后在公示征求民意，從而大大降低了公眾參與的意識(shí)。同時(shí)在制定或設(shè)計(jì)城市規(guī)劃方案時(shí)，也可以讓公眾參與到設(shè)計(jì)中，聽(tīng)取普通公眾對(duì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)的意見(jiàn)。此外，還要重視反饋階段中的公眾參與，通過(guò)熱線電話等其他通信方式直接了解到公眾的意見(jiàn)和建議，從而讓公眾能夠?qū)崒?shí)在在的參與到城市規(guī)劃中。

3 結(jié)束語(yǔ)

綜上，在城市規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，公眾參與是必不可少的一個(gè)環(huán)節(jié)。為此，相關(guān)部門(mén)應(yīng)該通過(guò)加強(qiáng)法制法規(guī)建設(shè)，加大宣傳力度，來(lái)增強(qiáng)公眾參與的意識(shí)。同時(shí)制定合理的公眾參與方式和參與機(jī)制，提高公眾參與的有效性，切實(shí)的發(fā)揮公眾參與在城市規(guī)劃中的作用。

［1］藍(lán)燕卓.決策與民意:城市規(guī)劃變更中的公眾參與［J］，經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2012(09)

［2］邢磊.城市規(guī)劃中的公眾參與［J］，城市建設(shè)理論研究，2012.(05)

［3］羅鵬飛.關(guān)于城市規(guī)劃公眾參與的反思及機(jī)制構(gòu)建［J］.城市問(wèn)題，2012(6).

［4］林小玉.公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的若干思考［J］，福建建筑，2010(05).