湘西地區(qū)農(nóng)民體育發(fā)展的法律保障探析

李希聰 吳文平

（吉首大學法學與公共管理學院 湖南吉首 416000）

黨的十八屆四中全會提出:“要全面推進依法治國?！盵1]依法治體，毋庸置疑是社會主義法治建設的重要內容之一。國家體育總局也發(fā)出文件，指出要大力發(fā)展群眾體育，實現(xiàn)“依法治體”。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民是參與群眾體育活動的主要群體之一，農(nóng)民體育運動的蓬勃發(fā)展，對促進我國全民健身運動的開展具有重要的推動作用。社會主義體育事業(yè)，離不開社會主義法律的保障和支持，農(nóng)民體育的健康發(fā)展，離不開法律的保障和支持，最根本的就是要建立和健全體育特別是農(nóng)民體育法律保障體系，真正實現(xiàn)和堅持“依法治體”。

湘西地區(qū)位于湖南省的西北部，是一個以土家族、苗族為主的少數(shù)民族聚居地，“老少邊山窮”是貼在這個不發(fā)達地區(qū)頭上的最顯著的標簽，該地區(qū)農(nóng)村人口約為220萬人，占總人口的大多數(shù)。由于地理位置偏僻、文化和思想觀念落后、交通運輸不發(fā)達等多方面的原因，這個地區(qū)的經(jīng)濟基礎至今還比較薄弱，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結構也比較單一，農(nóng)民的生活水平和生活質量相對來說還很低。體育作是一項重要的社會文化活動，可以從一個側面反映出一個地區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化、教育和衛(wèi)生狀況和該地區(qū)人民群眾的健康狀況，因此，湘西地區(qū)農(nóng)民體育的健康發(fā)展，對該地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展意義重大。而從法律層面上關注湘西地區(qū)農(nóng)民體育的發(fā)展，是群眾體育運動順利開展的切實保障，也是“依法治體”的體現(xiàn)。

一、湘西地區(qū)農(nóng)民體育發(fā)展法律保障的法律依據(jù)

新中國成立后，特別是實行改革開放政策以來，我國的體育事業(yè)迅猛發(fā)展，競技體育和群眾體育均取得了前所未有的輝煌成就。為了進一步保障和促進體育事業(yè)的發(fā)展，我國越來越重視法律在社會發(fā)展中的作用，也越來越重視體育立法，從而使體育立法獲得了很大的加強，截止到目前，我國的體育法制已經(jīng)基本形成以憲法為根本，以《體育法》為核心，其他體育法律法規(guī)為補充的體育發(fā)展保障的法律體系。毫無疑問，湘西地區(qū)農(nóng)民體育運動的發(fā)展，除了必須依靠現(xiàn)有的法律給予強力支持之外，還必須針對自身的特殊情況，通過對法律本源的認識，遵循原則，把握方向，制定一些有利于自身發(fā)展的規(guī)定。

（一）《中華人民共和國憲法》。《憲法》中關于體育發(fā)展的推定性表述有：《憲法》第21條規(guī)定：“國家發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性的體育活動，增強人民體質?！盵2]同時，《憲法》第119條還對民族地區(qū)體育事業(yè)的管理有明確的規(guī)定：“民族自治地方的自治機關自主地管理本地方的教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)，保護和整理民族的文化遺產(chǎn)，發(fā)展和繁榮民族文化。”[2]我們可以看出，作為我國關于少數(shù)民族體育的最高法律條文，這一規(guī)定的意義非同尋常，它從國家根本大法上保證了少數(shù)民族體育事業(yè)的發(fā)展。但是，如果只是從這些規(guī)定出發(fā)，去尋找對于湘西農(nóng)民體育發(fā)展現(xiàn)實保障的依據(jù)是遠遠不夠的，原因顯而易見，這只是一個概括性的法律規(guī)范，其具體操作性不強，很難為農(nóng)民體育發(fā)展的現(xiàn)實實踐提供強有力的法律支撐。

（二）《中華人民共和國體育法》?！扼w育法》是一部專門規(guī)范體育制度的基本法?！扼w育法》第2條規(guī)定：“國家發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性的體育活動，提高全民族身體素質。體育工作堅持以開展全民健身活動為基礎，實行普及與提高相結合，促進各類體育協(xié)調發(fā)展?！盵3]……除這一條外，《體育法》中涉及群眾體育活動的法條還有一些。《體育法》中關于開展群眾性體育活動的若干規(guī)定，都給發(fā)展包括農(nóng)民體育在內的群眾體育提供了原則性的指導和法律上的支持，它在為競技體育的快速發(fā)展提供有效保障的同時，也促進了全國群眾體育的火熱開展，當然也在一定程度上保障和促進了湘西地區(qū)農(nóng)民體育的健康發(fā)展。

（三）《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》。民族區(qū)域自治是中國共產(chǎn)黨解決民族問題的基本政策，《民族區(qū)域自治法》是一部充分保障少數(shù)民族人民的各項權利的法律?！睹褡鍏^(qū)域自治法》對民族地區(qū)的體育事業(yè)管理也有明確的規(guī)定?！睹褡鍏^(qū)域自治法》第41條規(guī)定：“民族自治地方的自治機關自主地發(fā)展體育事業(yè)，開展民族傳統(tǒng)體育活動，增強各族人民的體質?！盵4]《民族區(qū)域自治法》第50條規(guī)定：“民族自治地方的自治機關幫助本地方各民族發(fā)展經(jīng)濟、教育、科學技術、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)?！盵4]以上這些條文中包含著的對民族地區(qū)發(fā)展體育事業(yè)的若干規(guī)定，是對民族地區(qū)發(fā)展體育事業(yè)的有力保障。如前文所述，湘西地區(qū)是以土家族、苗族為主的少數(shù)民族聚居地，《民族區(qū)域自治法》的相關規(guī)定，為該地區(qū)農(nóng)民體育的發(fā)展提供了更為直接的法律支持。

（四）《全民健身計劃綱要》等體育行政法規(guī)和地方性法規(guī)。《全民健身計劃綱要》，自1995年10月1日頒布至今，強力地推動了我國群眾體育事業(yè)的發(fā)展，對湘西地區(qū)農(nóng)民體育的發(fā)展無疑也產(chǎn)生了一定的促進作用。還有2003年頒布的《公共文化體育設施條例》，對我國公共文化體育設施的使用和服務、管理和保護以及法律責任作了明確規(guī)定。地方方面，根據(jù)國家層面的《全民健身計劃綱要》和《公共文化體育設施條例》，湖南省人大常委會從本省的具體情況和實際需要出發(fā)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)等法律法規(guī)相抵觸的情況下，制定了《湖南省全民健身條例》和湖南省實施《公共文化體育設施條例》辦法，為湖南群眾體育的發(fā)展，也為湘西地區(qū)農(nóng)民積極參與到全民健身的活動中來，全面促進湘西地區(qū)農(nóng)民體育的健康發(fā)展提供了法律保障。

綜上所述，通過對我國體育法制的認真細致的梳理，我們可以看出，我國從上到下各個層面的體育法律法規(guī)林林總總，數(shù)量可觀，雖然這些法律法規(guī)大多是原則性、綱領性的規(guī)定，但對于我國體育事業(yè)的發(fā)展（包括對湘西地區(qū)農(nóng)民體育的發(fā)展）具有較好的指導和保障作用。

二、湘西地區(qū)農(nóng)民體育發(fā)展法律保障存在的問題與困境

筆者在前文中已提到，由于黨和國家高度重視我國體育事業(yè)的發(fā)展，我國的體育法制已經(jīng)形成一套相對比較完備的法律體系。同時，我們也應該清楚地看到，我國體育法制尚存在一些問題，我們只有及時發(fā)現(xiàn)、認識到其中的問題，并對其進行客觀、理性的分析，找到正確的解決問題的辦法，才能提出一系列具有針對性的措施，為湘西地區(qū)農(nóng)民體育的發(fā)展提供更強有力的法律支持。

（一）相關法律依據(jù)可操作性不強，法律責任的規(guī)定不夠明晰。前述關于農(nóng)民體育發(fā)展的各種法律依據(jù)大多是從宏觀層面的規(guī)定和約束，在大的方向上規(guī)定了我國體育事業(yè)的發(fā)展，只是提出了目標和方向，雖然具有綱領性的意義，但對于公民的體育權利并沒有進一步明確，缺乏具體的可操作性，執(zhí)行起來很難到位。例如，《憲法》雖然在相關法條中有對體育的規(guī)定，但表述過于簡單、籠統(tǒng)，缺少明確保障公民在參與體育活動所擁有的體育權利的現(xiàn)實直接依據(jù)，不利于激發(fā)廣大公民參與體育活動的積極性，一定程度上制約了全民體育的發(fā)展。尤其值得注意的是，就連體育方面的專門立法《體育法》中也找不到關于“公民體育權利”和“農(nóng)民體育權利”等體育制度規(guī)范的核心概念的界定，且其過于宏觀的表述給其對體育進行法律保障造成了操作性上的較大障礙。另外，《體育法》在法律責任的規(guī)定上也不夠明晰，存在明顯的欠缺。

（二）湘西地區(qū)農(nóng)民體育發(fā)展的實施保障機構不健全。農(nóng)民體育的發(fā)展，需要有完善的實施保障機構。縱觀上述相關法律法規(guī)，我們不難發(fā)現(xiàn)，保障湘西地區(qū)的農(nóng)民體育發(fā)展的實施機制還不健全，因此，“發(fā)展體育事業(yè)，增強國民體質”這一法律所規(guī)定的目標真正實現(xiàn)起來具有一定的難度。例如，《體育法》第12條規(guī)定：“地方各級人民政府應當為公民參加社會體育活動創(chuàng)造必要的條件，支持、扶助群眾性體育活動的開展。農(nóng)村應當發(fā)揮村民委員會、基層文化體育組織的作用，開展適合農(nóng)村特點的體育活動?！盵3]但這條法條中并沒有明確規(guī)定負責群眾性體育活動開展的具體的實施機構及其具體職責。筆者認為，《體育法》在體育活動的保障實施方面，必須對地方政府違反義務應承擔的責任予以明確規(guī)定，對相關實施機構的具體職責予也以明確規(guī)定。《體育法》還必須明文規(guī)定農(nóng)民的體育權利受到侵害時的實施救濟機制。根據(jù)筆者的走訪調查，湘西地區(qū)農(nóng)村（村委會）并沒有設置專門的體育管理機構，對于農(nóng)民體育的管理缺乏嚴密的組織性。由于體育活動的實施保障機構不健全甚至嚴重缺失，導致目前湘西地區(qū)的農(nóng)民體育基本上還處于自發(fā)開展的狀態(tài)，湘西地區(qū)的農(nóng)民體育運動發(fā)展水平也因此受到很大的影響。

（三）湘西地區(qū)農(nóng)民體育法制理論研究有待進一步加強。湘西地區(qū)農(nóng)民體育的發(fā)展，需要農(nóng)民體育法制理論的支持，但湘西地區(qū)的區(qū)位劣勢和經(jīng)濟發(fā)展水平，不利于高層次人才的引進，故而從事體育法制理論研究的人才相當匱乏。就全國范圍來說，體育法制理論的研究也不容樂觀。有一個有目共睹的事實，就是做法學研究的人對體育法學的研究不感興趣，而大多數(shù)體育工作者又因專業(yè)的限制，無法對體育法學進行深入研究，即便勉強進行這方面的探索也無異于隔靴搔癢。是故，湘西地區(qū)農(nóng)民體育法制理論研究十分薄弱，這在很大程度上直接影響到民族體育立法等相關法制建設，使該地區(qū)的農(nóng)民體育發(fā)展缺乏強有力的法制理論支持。

三、湘西地區(qū)農(nóng)民體育發(fā)展的法律保障對策

（一）進一步完善我國農(nóng)民體育法律保障體系。

1.確立農(nóng)民體育權利的憲法依據(jù)。筆者認為，國家應將“公民體育權利”寫入憲法。臺灣著名學者林毅東教授指出，憲法應當規(guī)范三個層面的問題，“一是公民權利，二是國家機構，三是基本國策”。[5]體育權利包含在公民權利之中，是公民權利的有機構成之一。毫無疑問，公民體育權利是一項國際基本人權，但這項國際基本人權在我國的憲法中卻沒有得到體現(xiàn)，直接導致我國對于體育發(fā)展的保障一直停留在較為淺表的層面，根本無法滿足現(xiàn)實的需要，不可謂不是一個遺憾的缺失。“公民體育權利”入憲，將為體育的發(fā)展提供更為直接的法律依據(jù)，湘西地區(qū)的農(nóng)民體育也將獲得一個更加有利于自身發(fā)展的大的法制環(huán)境。

2.不斷完善與體育相關的法律法規(guī)。要進一步完善《體育法》及相應的法律法規(guī)?！扼w育法》要對“體育權利”的概念進行明確的界定，對“體育權利”的內容要作出明晰的表述，不能含糊；各級體育管理機構必須設置完備，并明確其職能，切實肩負起它的莊嚴使命——規(guī)范體育制度，保障體育權利，同時，對于體育管理機構的任何違法行為，都要嚴格追究。除了對《體育法》作進一步的完善之外，還要有一系列配套的法律法規(guī)來保障《體育法》的順利實施，以更好地規(guī)范相關體育制度和體育行為。

3.增強湘西地區(qū)農(nóng)民體育權利意識。農(nóng)民是農(nóng)民體育的主體，只有充分調動農(nóng)民參與體育運動的積極性，湘西地區(qū)農(nóng)民體育的發(fā)展才不是一句空話。要花大力氣宣傳體育法制，讓體育法制觀念深入人心，從而喚醒農(nóng)民群眾對自身擁有的體育權利的認識，鼓勵他們積極行使自己的體育權利。當農(nóng)民群眾開始認識到參加體育活動是形式自己的一項公民權利時，就有了促進湘西地區(qū)農(nóng)民體育運動發(fā)展的強大內驅力。

（二）進一步完善湘西地區(qū)農(nóng)民體育發(fā)展的實施保障機構。湘西各級地方政府（包括各行政村）應成立專門的基層體育部門，以便更好地開展針對農(nóng)民群眾的農(nóng)村體育活動。各級財政要加大對農(nóng)民體育的經(jīng)費投入，讓農(nóng)民體育的發(fā)展擁有足夠的經(jīng)費保障。還要采取措施，如給予一定的優(yōu)惠政策等，鼓勵社會各界積極資助農(nóng)村體育事業(yè)。還可以組織成立農(nóng)民體育協(xié)會，既可以代表農(nóng)民向政府表達參與體育活動的需求及意愿，還可以自行組織豐富多彩的群眾性體育活動。農(nóng)民體育協(xié)會是獨立于政府和市場之外的第三方力量，可以充分發(fā)揮社會體育組織權利表達的功能。

（三）進一步鼓勵農(nóng)民體育法制理論研究。要加強湘西地區(qū)農(nóng)民體育發(fā)展的法律保障，離不開體育法學理論的研究。目前，我國對于農(nóng)民體育發(fā)展的法律保障研究還相當薄弱，高層次研究人才的匱乏是造成這一狀況的主因。要采取一系列獎勵和鼓勵的政策、措施，充分調動體育法學理論工作者研究農(nóng)民體育法制的積極性。要最大可能發(fā)揮民族地區(qū)高校的作用，培養(yǎng)一大批既有法律學術背景又熟知體育理論的復合型研究人才，服務于當?shù)剞r(nóng)民體育的發(fā)展。近年來，湘西地區(qū)唯一一所省屬綜合性大學吉首大學白晉湘、劉少英、龍佩林、田祖國、萬義等學者對于該地區(qū)的少數(shù)民族傳統(tǒng)體育（含農(nóng)民體育）進行了大量卓有成效的研究，取得了一系列豐碩的成果。但這些研究大都只是局限在體育的社會學層面，對于支撐農(nóng)民體育發(fā)展的民族傳統(tǒng)體育法學理論研究，還有很大的探索空間。有鑒于此，國家和地方政府應盡快出臺一系列激勵政策，引進和培養(yǎng)一批高素質的體育法學理論研究人才，鼓勵法學界的學者加入到體育法理論研究中來，更好地為湘西地區(qū)農(nóng)民體育發(fā)展的法律保障提供理論上的支持。

[1] 十八屆四中全會公報全文[EB/OL].[2014-11-10].http://www.js.xinhuanet.com/2014-10/24/c_1112969836_3.htm.

[2] 中華人民共和國憲法[EB/OL].[2014-11-10].http://www.law-lib.com/law/law_view.aspid=82529.

[3]中華人民共和國體育法[EB/OL].[2014-11-10].http://www.law-lib.com/law/law_view.aspid=11707.

[4]中華人民共和國民族區(qū)域自治法[EB/OL].[2014-11-10].http://www.law-lib.com/law/law_view.aspid=95214.

[5]焦宏昌.我國公民體育權利問題研究.在中國政法大學2004 年體育法高級研討會的演講[EB/OL].[2014-11-10].http://news.cupl.edu.cn/news/2022_20041109080319.htm.