國外最低生活保障制度典型模式對(duì)中國農(nóng)村最低生活保障的啟示

張乃亭

（山東大學(xué)法學(xué)院，山東 濟(jì)南250100）

一、德國最低生活保障制度的模式

（一）德國社會(huì)救助制度的內(nèi)容

德國的社會(huì)保障制度有著深厚的歷史淵源。早在19世紀(jì)80 年代，德國就率先通過了三項(xiàng)社會(huì)立法：《工人疾病保險(xiǎn)法》(1883 年)、《事故保險(xiǎn)法》(1884 年)、《養(yǎng)老金保險(xiǎn)法》(1889 年)， 從而成為世界社會(huì)保障制度的締造者。此后，德國社會(huì)保障制度幾經(jīng)補(bǔ)充與修改，二戰(zhàn)以后，逐漸形成了一套項(xiàng)目齊備、 結(jié)構(gòu)完善的社會(huì)保障制度，成為歐洲大陸國家社會(huì)保障制度的代表，對(duì)社會(huì)保障制度在全球的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。 為確保每一個(gè)公民都能享有達(dá)到社會(huì)最低標(biāo)準(zhǔn)的生活，1962 年，德國的《聯(lián)邦社會(huì)救助法》誕生。 該法提出社會(huì)救助的首要任務(wù)是“確保受救助者享有的符合人類尊嚴(yán)的生活”， 從此范圍廣泛的社會(huì)救助項(xiàng)目日趨完善。 在經(jīng)濟(jì)日益全球化的今天，深入探討和研究德國的社會(huì)救助問題可以為廣大發(fā)展中國家社會(huì)救助制度的建立和改革提供許多有益的啟示，尤其是在德國的統(tǒng)一進(jìn)程中，對(duì)前民主德國社會(huì)救助制度的改造本身就是一次轉(zhuǎn)型國家社會(huì)救助制度改革的寶貴嘗試。

（二）德國現(xiàn)行社會(huì)救助制度的運(yùn)行

德國社會(huì)救助制度較為完善，所救助的對(duì)象多、范圍廣，社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)充足，救助標(biāo)準(zhǔn)較高，每年用于社會(huì)保障的資金約占德國財(cái)政支出的30%。

1.社會(huì)救助的津貼給付

社會(huì)救助津貼標(biāo)準(zhǔn)支付結(jié)構(gòu)包括以下幾個(gè)方面：一是針對(duì)戶主的支付；二是對(duì)家庭其他成年人的支付；三是對(duì)子女的支付； 四是申請(qǐng)者處于特殊情況下提供的增加需要津貼； 五是房租和取暖成本； 六是額外的一次性支付； 七是有孩子的申請(qǐng)者可申請(qǐng)養(yǎng)育孩子津貼和兒童津貼。

德國建立了一個(gè)不用納稅的最低收入水平。 德國各州決定的維持最低生活水平的標(biāo)準(zhǔn)都考慮了衣食、 家庭用品等每天的必需品以及參與社會(huì)活動(dòng)和文化活動(dòng)等的成本，加上住房成本和特殊事件津貼支付。 從90 年代開始， 德國社會(huì)救助支付額度開始根據(jù)物價(jià)情況進(jìn)行指數(shù)化調(diào)整，1975 年以來社會(huì)救助基本支付的真實(shí)價(jià)值指數(shù)仍大大落后于CPI 指數(shù)的上漲幅度。即便如此，德國各地方政府的津貼支付水平已經(jīng)非?？犊?。 2006 年，德國政府又制訂了一個(gè)詳細(xì)的社會(huì)救助年度指數(shù)化機(jī)制，來改變社會(huì)救助水平長期落后于物價(jià)上漲的態(tài)勢。

德國社會(huì)救助的目標(biāo)是為貧困者提供一個(gè)合乎人類尊嚴(yán)生活的最低收入。 從社會(huì)救助津貼支付結(jié)構(gòu)看，德國社會(huì)救助津貼涵蓋范圍較廣：從最基本的日常生活支出到經(jīng)常性的日常的花費(fèi)，從住房津貼、兒童津貼、孕產(chǎn)津貼到有需要的社會(huì)服務(wù)提供，都給申請(qǐng)者提供滿足一定程度生理需要和精神需要的最低收入水平支持。 比如長期護(hù)理保險(xiǎn)， 它是應(yīng)對(duì)當(dāng)前老齡化問題突出而實(shí)行的—種社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目。 從1995 年初開始實(shí)施的，其主要目的是為了保障老年人及病殘人員在需要護(hù)理情況下的權(quán)利。 法律規(guī)定凡是參加法定醫(yī)療保險(xiǎn)的人自動(dòng)參加長期護(hù)理保險(xiǎn)。

對(duì)每個(gè)家庭來說， 教育和培養(yǎng)子女是一個(gè)巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，為了平衡這個(gè)家庭負(fù)擔(dān)，德國政府頒布了《聯(lián)邦子女補(bǔ)助金法》。 每個(gè)有撫養(yǎng)義務(wù)者都可得到子女補(bǔ)貼，補(bǔ)貼從孩子出生一直發(fā)放到16 歲，如果上學(xué)和接受職業(yè)培訓(xùn)則發(fā)放至27 歲。 頭三個(gè)孩子的補(bǔ)貼為每月每人154歐元，以后的每個(gè)孩子每月為179 歐元。德國社會(huì)救助制度通過一個(gè)滿足多方面需求，且支付值較高的支付體系給受助者提供一個(gè)基本體面的生活水平。

2.社會(huì)救助津貼領(lǐng)取率

津貼領(lǐng)取率， 是指向政府領(lǐng)取社會(huì)救助津貼的人口占有資格獲得社會(huì)救助津貼的總?cè)丝诘谋壤?領(lǐng)取率低于100%的， 說明有資格獲得福利津貼的一些人沒有享受到。 要區(qū)別兩個(gè)概念：一是“參與率”，指的是享受既定福利給付的人數(shù)占總?cè)藬?shù)的比例；二是“服務(wù)率”，在一些事例中，享受津貼的人數(shù)受限于財(cái)政約束和外界約束(供給方面)。 例如， 美國大多數(shù)州實(shí)行了兒童護(hù)理津貼，然而， 在那些可申請(qǐng)免費(fèi)的或補(bǔ)貼的兒童津貼的地方，受限于“先來先服務(wù)”的基礎(chǔ)，即使有法定資格人申請(qǐng)了，也不一定能獲得。 這種得到服務(wù)的個(gè)人或家庭數(shù)目和有資格獲得的個(gè)人和家庭總數(shù)之比，稱為服務(wù)率。[1]

可靠的津貼領(lǐng)取率的產(chǎn)生有很多困難， 這方面的資料不多。 例如相關(guān)的管理部門有關(guān)于申請(qǐng)者的準(zhǔn)確信息，但沒有關(guān)于有資格的非申請(qǐng)者的信息，缺乏其他個(gè)人和家庭特征的信息； 專門設(shè)計(jì)的調(diào)查雖解決了這些不利因素，但由于是具體專門針對(duì)某個(gè)群體所作調(diào)查，難以使調(diào)查結(jié)果具有普遍性，而且調(diào)查成本高昂，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，專門進(jìn)行的這種調(diào)查也很少。

1994 年和2000 年德國的貧困率均為13%。 可以得出，自二十世紀(jì)九十年代中期以來德國貧困現(xiàn)象并沒有得到有效緩解， 甚至有上升趨勢。 德國反貧困政策實(shí)施效果不明顯，一方面與收入分配因素和大量移民不斷涌入德國等原因有關(guān)，另一方面，與津貼領(lǐng)取率不高也有很大關(guān)系。 如果津貼領(lǐng)取率能得到較大提高， 將可以明顯減少貧困線以下收入人口。[2]

（三）德國社會(huì)救助模式的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)分析

1.個(gè)人福利效應(yīng)

社會(huì)救助制度作為一項(xiàng)福利制度， 其宗旨就在于提高國民福利，但這種福利并非無代價(jià)的，享有福利要以履行社會(huì)救助繳費(fèi)義務(wù)為前提， 這就意味著德國民眾在接受社會(huì)救助服務(wù)的同時(shí)自己的私人福利資源可能會(huì)受到擠占。 如果個(gè)人因繳費(fèi)過多而減少個(gè)人可支配收入，從而減少家庭消費(fèi)支出，那么個(gè)人福利也會(huì)相應(yīng)下降，而且對(duì)德國總需求的增長也不利， 甚至對(duì)經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生負(fù)面影響。 從發(fā)展態(tài)勢上看， 德國社會(huì)救助水平和家庭消費(fèi)水平之間并無規(guī)律性的正向或負(fù)向相關(guān)關(guān)系，呈現(xiàn)出小幅振蕩的態(tài)勢。 說明德國生活保障水平的變化并未對(duì)其家庭消費(fèi)造成規(guī)律性影響， 也可以大體認(rèn)定社會(huì)救助水平對(duì)消費(fèi)的影響是中立的，德國家庭消費(fèi)并未因社會(huì)救助水平的變化而產(chǎn)生相應(yīng)改變，從消費(fèi)角度講，社會(huì)救助所提供的個(gè)人福利效應(yīng)并不顯著。

除消費(fèi)以外，德國政府的教育、健康、環(huán)境支出及居民預(yù)期壽命也是衡量個(gè)人福利效應(yīng)的重要指標(biāo)， 它們同社會(huì)救助的關(guān)系主要表現(xiàn)為是否因社會(huì)救助開支擠占了這些項(xiàng)目的費(fèi)用，分析表明，政府以增加個(gè)人福利為主的各項(xiàng)公共支出與社會(huì)救助支出之間也無確定的正向或負(fù)向關(guān)系，有時(shí)在政府預(yù)算范圍內(nèi)此消彼漲，有時(shí)同增同減。 總體而言， 德國社會(huì)救助制度在為國民提供優(yōu)越制度保障的同時(shí)，對(duì)德國的家庭消費(fèi)、公共教育、健康和文娛支出是否有影響還不能確定，社會(huì)救助政策對(duì)于與個(gè)人福利相關(guān)的各項(xiàng)宏觀政策的調(diào)整保持中性。

2.收入再分配效應(yīng)

社會(huì)救助的基本功能是保障， 但在后期的發(fā)展中逐漸演化為一種收入再分配工具，與個(gè)人所得稅的作用有些類似，因此社會(huì)救助的這一職能也遭到某些學(xué)者的置疑，尤其是哈耶克的強(qiáng)烈抨擊，認(rèn)為這是隨意擴(kuò)大社會(huì)救助職能， 導(dǎo)致社會(huì)救助開支膨脹并影響經(jīng)濟(jì)效率。 德國政府提供了廣泛的社會(huì)救濟(jì)與社會(huì)照顧，幫助那些通過社會(huì)保險(xiǎn)無法或不足以享有基本生活貧困者，向他們按期發(fā)放的生活費(fèi)，并對(duì)喪失了勞動(dòng)能力的特定困難人群提供必要的幫助。

3.財(cái)政效應(yīng)

社會(huì)救助是社會(huì)保障的重要組成部分， 德國社會(huì)保障支出幾乎占了德國財(cái)政全部開支的一半，是德國財(cái)政開支中的最大部分， 在各項(xiàng)財(cái)政開支中所占比重最大，所以包括社會(huì)救助在內(nèi)的社會(huì)保障水平的變化對(duì)德國財(cái)政收支具有舉足輕重的影響。從1990 年兩德實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一后，德國財(cái)政開支一直居高不下，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重近一半，1995 年甚至超過全年國民財(cái)富的一半達(dá)到56.22%的高峰，以后雖有所下降，但仍停留在40%以上的高位。 與此對(duì)應(yīng)，法國財(cái)政赤字也連年不斷，收支情況持續(xù)惡化。 事實(shí)上德國近年來的財(cái)政開支龐大、 赤字持續(xù)的直接原因仍是德國統(tǒng)一的后遺癥之一。 自統(tǒng)一以來，德國西部各州將每年國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%都用于“補(bǔ)貼”東部。迄今為止，德國向東部地區(qū)的投資累計(jì)已達(dá)1．5萬億歐元。 德國政府以財(cái)政“輸血”為主的東部開發(fā)政策雖然使東部經(jīng)濟(jì)有所發(fā)展，但同時(shí)也極大地加重了聯(lián)邦政府自身的財(cái)政負(fù)擔(dān)。 而且受全球經(jīng)濟(jì)的影響， 歷次金融危機(jī)和石油危機(jī)，德國都未能幸免，所以目前德國經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不理想， 東部經(jīng)濟(jì)形勢仍不樂觀。 在復(fù)雜的國內(nèi)、國際環(huán)境下，德國仍要維持社會(huì)救助開支的高位運(yùn)轉(zhuǎn)，不能不說是一個(gè)極大挑戰(zhàn)，所以，從中長期看，重新調(diào)整德國社會(huì)救助制度也是緩解德國財(cái)政危機(jī)的一個(gè)手段。

4.勞動(dòng)力市場效應(yīng)

1970 至1997 年德國社會(huì)救助領(lǐng)取者數(shù)量和失業(yè)率日益上升，德國為了激勵(lì)被救助者的工作積極性，拉大了最低工資與社會(huì)救助津貼的差離，引入了激勵(lì)雇員和雇主工資補(bǔ)貼的計(jì)劃，希望通過就業(yè)整合，提高勞動(dòng)力市場政策的效果和消除社會(huì)救助的負(fù)激勵(lì)效應(yīng)。 社會(huì)救助制度實(shí)施的積極勞動(dòng)力市場政策統(tǒng)稱為 “就業(yè)取向援助”(Help towards work)計(jì)劃，由德國地方政府的社會(huì)救助辦公室(SAOs)負(fù)責(zé)管理和出資。 目前，“就業(yè)取向援助”計(jì)劃實(shí)施的積極勞動(dòng)力市場政策有“非市場工作”提供(包括合同工作和“以工代賑”)、工資補(bǔ)助和培訓(xùn)等幾種。 津貼領(lǐng)取者有義務(wù)參與“工作取向援助”計(jì)劃，否則將受到SAOs 的處罰。 對(duì)于那些無故拒絕參與激勵(lì)計(jì)劃的申請(qǐng)者，社會(huì)救助辦公室將會(huì)對(duì)其社會(huì)救助津貼進(jìn)行削減甚至停發(fā)， 但與其孩子有關(guān)的津貼、 住房津貼等則不會(huì)扣除， 負(fù)責(zé)照顧孩子的父母一方可以免除參與該項(xiàng)計(jì)劃的義務(wù)。[3]

（四）經(jīng)驗(yàn)與啟示

二戰(zhàn)后，隨著全球經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，許多發(fā)展中國家根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要紛紛建立了社會(huì)救助機(jī)構(gòu)。特別是到了20 世紀(jì)80 年代，隨著發(fā)展中國家工業(yè)化及市場化進(jìn)程的不斷加快， 發(fā)展中國家建立符合自己國情的社會(huì)救助體系及社會(huì)救助資金籌措制度已經(jīng)成為發(fā)展中國家社會(huì)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，一些發(fā)達(dá)國家社會(huì)救助制度的通行做法也廣泛地被許多發(fā)展中國家所采用。 但是， 由于受發(fā)展中國家本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及社會(huì)政策的影響，它們的社會(huì)救助發(fā)展水平與發(fā)達(dá)國家相比較為落后。 德國作為現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)的發(fā)源地， 其豐富的社會(huì)救助實(shí)踐可以作為我國進(jìn)行社會(huì)救助制度改革與創(chuàng)新的范例，具有重大的理論啟示和借鑒價(jià)值。

1.提升社會(huì)救助制度在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的地位

德國強(qiáng)調(diào)社會(huì)救助對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的促進(jìn)作用， 對(duì)社會(huì)救助建設(shè)的投入較大。 德國社會(huì)救助投入一直處于遞增狀態(tài)，充足穩(wěn)定的社會(huì)救助資金來源為德國社會(huì)救助事業(yè)的發(fā)展提供了寬松的環(huán)境。 與德國相比，我國農(nóng)村最低生活保障制度的投入存在相當(dāng)大的差距。較低的社會(huì)救助投入固然與社會(huì)救助制度的完善程度密切相關(guān)， 也并非說明德國過度的社會(huì)救助水平是發(fā)展中國家應(yīng)追求的目標(biāo)，但在某種程度上可以表明發(fā)展中國家在經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)救助建設(shè)上的取舍傾向。 對(duì)社會(huì)救助的長期忽視必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的惡化， 使發(fā)展中國家加快發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的良好愿望落空。

2.社會(huì)救助立法至關(guān)重要

德國以及西方大多數(shù)國家在社會(huì)救助制度的建立和發(fā)展進(jìn)程中，都本著立法先行的原則，每一項(xiàng)制度的出臺(tái)和實(shí)行都有法律的保障，明確地規(guī)定了社會(huì)各成員的權(quán)利和義務(wù)，有效地提高了社會(huì)救助制度的執(zhí)行與監(jiān)督效率。 我國的社會(huì)救助立法相對(duì)滯后， 政策的規(guī)范性和約束性不夠，各成員間的權(quán)責(zé)不明，政府部門執(zhí)行及監(jiān)督乏力，人們無法準(zhǔn)確把握社會(huì)救助制度的安全性，難以發(fā)揮各自的積極性。 因此，只有完善社會(huì)救助立法，才能充分發(fā)揮社會(huì)救助制度的應(yīng)有作用。

德國在歷史上第一次制定和頒布了現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)法令，確定與規(guī)范了現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)的性質(zhì)、特征、目的和社會(huì)保險(xiǎn)的類別與主要內(nèi)容，長期的發(fā)展使德國的社會(huì)救助法律體系極為健全，每一項(xiàng)措施的實(shí)施與修改都有立法保障， 大大提高了制度實(shí)施的可操作性和穩(wěn)定性。 發(fā)展中國家的社會(huì)救助制度建設(shè)起步較晚， 層次參差不齊，社會(huì)救助立法相對(duì)滯后，許多國家至今尚未頒布有關(guān)的社會(huì)救助法律制度， 僅從行政命令上進(jìn)行約束， 權(quán)威性、強(qiáng)制性較弱，因此各地、各行業(yè)各行其是的現(xiàn)象較為普遍，對(duì)社會(huì)救助基金的監(jiān)管混亂，挪用、濫用的問題長期無法解決。 目前發(fā)展中國家必須首先明確： 只有完善社會(huì)救助立法， 才能充分發(fā)揮社會(huì)救助制度的應(yīng)有作用。

3.防止社會(huì)救助水平過度增長

德的社會(huì)救助水平較高， 社會(huì)救助支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重在30 %以上， 這一方面是由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚，有實(shí)力提高國民的生活保障水平，另一方面也是由于福利剛性所致，事實(shí)上這種過于慷慨的社會(huì)救助水平已使經(jīng)濟(jì)發(fā)展付出了沉重代價(jià)，德國政府不得不對(duì)這種已被本國國民視為理所應(yīng)當(dāng)?shù)母吒＠蜕鐣?huì)救助體系實(shí)施改革與調(diào)整。 作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱的發(fā)展中國家，沒有能力也沒有必要追求過高的社會(huì)救助水平。 社會(huì)救助水平過低固然有害，但過高的社會(huì)救助水平一樣會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成負(fù)面影響。 為維持過高的社會(huì)福利， 德國的社會(huì)救助稅一提再提，企業(yè)負(fù)擔(dān)不斷加重，財(cái)政赤字持續(xù)擴(kuò)大，已嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步增長。 德國2002年經(jīng)濟(jì)增長速度僅為0.2%，創(chuàng)10 年來最低水平，而失業(yè)率卻在2003 年一季度創(chuàng)5 年來最高水平，經(jīng)濟(jì)已處于衰退的邊緣。 發(fā)展中國家在提高目前過低的社會(huì)救助水平的同時(shí)必須防止西方國家福利病的發(fā)生， 借鑒國際經(jīng)驗(yàn)不等于與國際接軌，因此，發(fā)展中國家在社會(huì)救助項(xiàng)目的設(shè)立上、繳費(fèi)率及給付率的設(shè)計(jì)上都應(yīng)遵循國情，避免社會(huì)救助水平超度，既為經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件，又要實(shí)現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展。

4.加強(qiáng)社會(huì)救助管理的靈活性和有效性

德國社會(huì)救助采取自治管理的方法， 由社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)決定保險(xiǎn)承辦機(jī)構(gòu)的財(cái)政預(yù)算和人事安排，而社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)由雇員、雇主和公共團(tuán)體的代表組成，因此德國社會(huì)力量對(duì)社會(huì)救助的管理享有較高的自治權(quán)， 而政府主要負(fù)責(zé)立法和監(jiān)督。 德國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明這種社會(huì)自治管理有助于推動(dòng)社會(huì)各方在社會(huì)救助方面的協(xié)調(diào)，具有很大的彈性以對(duì)社會(huì)福利的各種需要和變化做出靈活反應(yīng)，既避免了政府在社會(huì)救助方面的直接干預(yù)，從而也保證了社會(huì)救助政策的穩(wěn)定性。 我國政府在確立自身在社會(huì)救助制度中的地位和作用時(shí)， 必須依據(jù)自身國情，既要防止過度干預(yù)又不能放任不管，對(duì)制度的立法與監(jiān)督應(yīng)有所加強(qiáng)， 而對(duì)制度的具體操作和管理可適當(dāng)放寬。 事實(shí)證明，將立法者與執(zhí)法者分開、行政管理與基金管理分開，不僅有利于執(zhí)法的公正性，更有利于政府加強(qiáng)對(duì)社會(huì)救助的宏觀管理。

二、法國最低生活保障制度的模式

（一）法國社會(huì)救助制度的建立和發(fā)展

法國社會(huì)救助制度經(jīng)歷了200 年的漫長發(fā)展， 最早可以追溯到17 世紀(jì)的路易十四統(tǒng)治時(shí)期。當(dāng)時(shí)為了保證招募足夠的士兵，路易十四政府建立了“榮軍制度”。 19世紀(jì)初法國真正意義上的社會(huì)救助制度萌芽產(chǎn)生， 二戰(zhàn)后漸漸完善， 逐步達(dá)到了現(xiàn)在的規(guī)模和水平。 主要經(jīng)歷三個(gè)階段:

第一階段，從19 世紀(jì)初到19 世紀(jì)80 年代末，為社會(huì)救助制度的萌芽階段。19 世紀(jì)，隨著產(chǎn)業(yè)革命的進(jìn)行，產(chǎn)業(yè)工人數(shù)量激增，工作風(fēng)險(xiǎn)突出，法國的產(chǎn)業(yè)工人自發(fā)組織了一個(gè)叫“兄弟會(huì)”的民間互助機(jī)構(gòu)，這種相互之間的保障形式完全是自發(fā)性質(zhì)的。 國家的作用更多地是體現(xiàn)在促進(jìn)公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展方面。 用于社會(huì)事務(wù)的支出還不到法國國內(nèi)當(dāng)時(shí)生產(chǎn)總值的0.5%。這期間真正有權(quán)享受社會(huì)保險(xiǎn)的階層還僅限于國家職員、軍人、海員和礦工。

第二階段，從19 世紀(jì)80 年代末到1945 年，社會(huì)救助制度進(jìn)入轉(zhuǎn)折階段。 隨著法國資本主義的進(jìn)一步發(fā)展，工人階段的力量越發(fā)壯大，社會(huì)救助制度的構(gòu)想漸趨成熟，他們提出：“人人有權(quán)勞動(dòng)并獲得報(bào)酬、人人享有社會(huì)成果”，這時(shí)國家才參與到社會(huì)救助事務(wù)中來。 這個(gè)階段，相關(guān)基本法律問世：1898 年通過《工傷保險(xiǎn)法》，開始對(duì)因公受傷者給予補(bǔ)助；1910 年頒布了法律， 在農(nóng)民和工人中實(shí)行普遍退休制，規(guī)定退休年齡65 歲；1930 年又通過第一部《社會(huì)救助法》，建立了對(duì)雇傭勞動(dòng)者的普遍保險(xiǎn)制度。 社會(huì)救助形式從局部的措施逐步向完整的政策體系與福利制度的方向發(fā)展。 此后， 法國通過了有關(guān)貧困病人、兒童、老人、多子女家庭和產(chǎn)婦的法律，這些法律構(gòu)成了當(dāng)今法國《社會(huì)救助法》中如何救助社會(huì)弱勢群體的基本框架。

第三階段，從1945 年10 月至今，法國社會(huì)救助制度向全國推廣并日漸完善。 為適應(yīng)戰(zhàn)后重建和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要。 主要目的是使領(lǐng)薪者及其家屬具備一定的抵御減少或喪失收入的各種風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（二） 社會(huì)救助基本結(jié)構(gòu)

法國社會(huì)救助制度強(qiáng)調(diào)普遍性、適應(yīng)性和協(xié)調(diào)性，即要使盡可能多的社會(huì)成員得到社會(huì)救助制度的保護(hù)，而且要充分適應(yīng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢的需要，并實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡。 盡管法國社會(huì)救助制度目前遇到了種種難題，但在基本理念上，法國仍堅(jiān)持福利性和公平性的社會(huì)救助法基本理念。

法國社會(huì)救助制度包括養(yǎng)老救助、醫(yī)療救助、家庭津貼保險(xiǎn)、失業(yè)救助、低收入補(bǔ)助、殘疾補(bǔ)助等，這些救助制度往往分散在各社會(huì)保障制度中，所以顯得較為復(fù)雜。

1.養(yǎng)老救助

法國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有100 多年的歷史， 形成了多種制度并存的格局，目前有100 多種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，情況和問題十分復(fù)雜。

（1）老年救助。 老年單身津貼。 對(duì)于低收入的單身的養(yǎng)老金領(lǐng)取者，每年除可以領(lǐng)取養(yǎng)老金外還可以另外享受22256 法郎的補(bǔ)貼，這種補(bǔ)貼被稱作老年單身津貼。

配偶津貼。對(duì)于養(yǎng)老金的領(lǐng)取者，如果其配偶年齡在65 歲以上， 并且養(yǎng)老金領(lǐng)取者本人繳納保險(xiǎn)費(fèi)已達(dá)到150 個(gè)季度的， 每年還可以領(lǐng)取4000 法郎的配偶津貼。但是對(duì)于不符合上述條件的情況， 則要相應(yīng)地按比例減發(fā)配偶津貼。

經(jīng)濟(jì)調(diào)查補(bǔ)貼。 對(duì)于不符合領(lǐng)取養(yǎng)老金條件的低收入老年退休雇員，每年可以獲得補(bǔ)貼16527 法郎，這稱為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)調(diào)查補(bǔ)貼。

日常照顧津貼。 日常照顧津貼的金額大約為每年16500 法郎左右。

（2）遺屬待遇。 遺屬待遇主要包括三項(xiàng)內(nèi)容：遺屬撫恤金、子女補(bǔ)貼、遺屬津貼，具體內(nèi)容如下：

遺屬撫恤金。 遺屬撫恤金額一般為受保人年金的52%。

子女補(bǔ)貼。子女補(bǔ)貼一般為遺屬津貼，遺屬津貼對(duì)其支付期為3 年，第一年每月支付2962 法郎，第二年每月支付1946 法郎，第三年每月支付1482 法郎。

（3）永久殘疾待遇。永久殘疾待遇主要包括傷殘撫恤金、傷殘津貼、部分殘疾撫恤金、經(jīng)濟(jì)調(diào)查津貼和日常照顧補(bǔ)貼，具體內(nèi)容如下：

傷殘撫恤金。如果領(lǐng)取者是完全殘疾的情況，傷殘撫恤金可達(dá)到期最高年平均收入50%。

傷殘津貼。對(duì)于低收入的年金領(lǐng)取者，根據(jù)其傷殘情況，每年可以領(lǐng)取16010 法郎的傷殘津貼。

部分殘疾撫恤金。 部分殘疾撫恤金的金額一般為年收入的30%。

經(jīng)濟(jì)調(diào)查津貼。 對(duì)于不符合領(lǐng)取養(yǎng)老金條件的傷殘人員，每年可以獲得16010 法郎的補(bǔ)貼，稱為經(jīng)濟(jì)調(diào)查津貼。

日常照顧補(bǔ)貼。 日常照顧補(bǔ)貼一般為完全殘疾者年金的40%。

2.醫(yī)療救助

（1）疾病和生育補(bǔ)助。 投保者生病后，每天可以獲得其日投保收入的50%， 如果患者有三個(gè)或三個(gè)以上子女，這一比例可以適當(dāng)提高到66.7%，保險(xiǎn)金的支付期一般從生病的3 天后開始，期限為1 年。但是對(duì)于慢性病和長期疾病，期限可以適當(dāng)放寬到3 年。

對(duì)于婦女的生育補(bǔ)助， 法國的醫(yī)療保險(xiǎn)制度是這樣規(guī)定的： 婦女生育頭兩個(gè)子女時(shí)， 可以獲得基本日收入84%的補(bǔ)助， 支付期一般為生產(chǎn)前6 周至生產(chǎn)后10 周；生育第三個(gè)及第三個(gè)以后的子女時(shí)， 保險(xiǎn)金的支付期擴(kuò)展到產(chǎn)前第8 周到產(chǎn)后第18 周；難產(chǎn)時(shí)，支付期要增加兩周；多胞胎的保險(xiǎn)金支付期為產(chǎn)前第12-24 周到產(chǎn)后第24 周，另外還要給予一定金額的育嬰補(bǔ)助。

（2）醫(yī)療補(bǔ)助。這種醫(yī)療保險(xiǎn)形式主要是指對(duì)門診與住院治療、化驗(yàn)、護(hù)理、開具藥品、保健服務(wù)、就診交通等實(shí)行定點(diǎn)就醫(yī)，實(shí)報(bào)實(shí)銷制，報(bào)銷金額一般為就診費(fèi)用的70%左右，但對(duì)于非定點(diǎn)就醫(yī)，其醫(yī)療報(bào)銷金額較少。

對(duì)于失業(yè)者照樣要繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)。 其保費(fèi)金額為最低保障收入的2%，失業(yè)救濟(jì)金和培訓(xùn)津貼的1%。

醫(yī)療救助的資金來源形式是征收政府特種稅收，包括機(jī)動(dòng)車輛附加保險(xiǎn)費(fèi)的12%、醫(yī)藥廣告稅和煙酒稅等等。 這些稅收除了補(bǔ)助醫(yī)療保險(xiǎn)外， 也用于醫(yī)院以及提供某些醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)。

上述醫(yī)療保險(xiǎn)的資金也包括提供給養(yǎng)老保險(xiǎn)中永久殘疾和遺屬津貼的資金。

（3）失業(yè)救助。法國失業(yè)救助制度以團(tuán)結(jié)互助制度為特色。 團(tuán)結(jié)互助制度是官方社會(huì)救濟(jì)制度， 資金來源主要是由國家財(cái)政撥款建立的團(tuán)結(jié)互助基金。

團(tuán)結(jié)互助制度的救助對(duì)象主要是： 不能享受失業(yè)保險(xiǎn)的各種失業(yè)者，如超過失業(yè)保險(xiǎn)救濟(jì)期限（因?yàn)榫葷?jì)額每4 個(gè)月減少15%）仍未就業(yè)者以及從未工作過的失業(yè)者等等，他們?cè)谒诘孬@得的救濟(jì)金一般不低于2500法郎；積極尋求就業(yè)，參加職業(yè)培訓(xùn)的失業(yè)者可以在此制度下報(bào)銷培訓(xùn)費(fèi)并獲得相應(yīng)的補(bǔ)貼；半退休人員可以獲得補(bǔ)貼以彌補(bǔ)減少的收入； 響應(yīng)政府促進(jìn)就業(yè)計(jì)劃，提前退休的人員在達(dá)到法定退休年齡之前可以在團(tuán)結(jié)互助基金中領(lǐng)取養(yǎng)老金，達(dá)到法定退休年齡后則必須立即轉(zhuǎn)入養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中去。

（4）家庭救助。 法國的家庭救助包括以下幾項(xiàng)內(nèi)容：

家庭津貼。 國家對(duì)一個(gè)家庭的前兩個(gè)子女每人每月補(bǔ)貼665 法郎，對(duì)別的子女每人每月補(bǔ)貼582 法郎；任一子女處于10-15 歲， 另外補(bǔ)貼187 法郎， 處于15-18 歲（學(xué)徒、學(xué)生、傷殘及未就業(yè)者享受該項(xiàng)補(bǔ)貼的年齡可放寬到20 歲）的子女給予333 法郎的補(bǔ)貼，超過18 歲（或20 歲）后就不再享受家屬津貼。

家庭補(bǔ)貼。 有三個(gè)或三個(gè)以上年齡在三歲以上子女的家庭，經(jīng)過有關(guān)部門的收入調(diào)查后，每個(gè)家庭每月補(bǔ)助866 法郎。

幼兒津貼。有三歲以下嬰兒的家庭，經(jīng)過有關(guān)部門的收入調(diào)查后，每個(gè)家庭每月可以取得995 法郎的補(bǔ)貼。

父母教育津貼（幼兒教育）。該項(xiàng)津貼大約是3000 法郎左右。

單親津貼。 對(duì)于撫養(yǎng)一個(gè)及一個(gè)以上子女的獨(dú)身父（母）親，其第一個(gè)女子可以享受4157 法郎的單親津貼，其余的子女每人可以享受1039 法郎的單親津貼；如果是單身母親撫養(yǎng)子女， 還可以在母親懷孕開始后到嬰兒出生之前每月享受金額為3118 法郎的額外補(bǔ)貼。

家庭收入最低保險(xiǎn)。 對(duì)于家庭人均收達(dá)到最低生活保險(xiǎn)線2500 法郎的家庭，家庭收入最低保障將其人均收入補(bǔ)足到2500 法郎。

家庭救助津貼。 家庭救助津貼，對(duì)于只有單親父母或監(jiān)護(hù)人的孩子， 每月補(bǔ)貼468 法郎； 對(duì)于父母雙亡的孤兒，每月補(bǔ)貼624 法郎。

（三）社會(huì)救助運(yùn)行效應(yīng)

1．個(gè)人福利效應(yīng)

法國社會(huì)救助水平的高位運(yùn)行實(shí)際上已說明法國政府在醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、生育等方面為法國人民提供了高水平福利，如果不考慮其他因素，個(gè)人福利一定增加。 但由于這種福利的獲得是有多種附加條件的， 所以在社會(huì)救助收支過程中，社會(huì)救助制度對(duì)個(gè)人的福利影響會(huì)變得復(fù)雜， 可能會(huì)對(duì)個(gè)人的其他福利形成擠壓。 下面從家庭消費(fèi)水平、文化娛樂開支、教育、健康支出等方面對(duì)法國社會(huì)救助的個(gè)人福利效應(yīng)加以考察。 對(duì)1985 年至2004 年法國家庭消費(fèi)增長率和社會(huì)救助收入增長率、社會(huì)救助支出增長率所作的相關(guān)分析顯示，法國家庭消費(fèi)的變動(dòng)基本不受社會(huì)救助收支變動(dòng)的影響， 相關(guān)系數(shù)分別為0.116 和0.005。 但如果拋開時(shí)間變動(dòng)率，僅從消費(fèi)和社會(huì)救助收支的總量規(guī)模上考慮， 相關(guān)性顯著提高。當(dāng)社會(huì)救助收支占GDP 比重較大時(shí)，會(huì)對(duì)消費(fèi)規(guī)模造成一定削弱， 從而對(duì)國內(nèi)需求造成不良影響。 從數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)變化上看，隨著法國近年來社會(huì)救助收支規(guī)模的不斷擴(kuò)大，家庭消費(fèi)的比重有所下降，從20 世紀(jì)80 年代中期的57%降為目前的不足GDP 一半，增長乏力，造成法國國內(nèi)市場需求不足。

2．收入再分配效應(yīng)

法國一向倡導(dǎo)“自由、平等、博愛”，在社會(huì)救助政策中對(duì)這一精神也有所貫徹，強(qiáng)調(diào)社會(huì)救助的收入再分配功能，縮小貧富差距。 比如，法國社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)全國范圍內(nèi)基本上一致，各地在具體享受標(biāo)準(zhǔn)上差別不大，避免了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致的生活水平差異；社會(huì)救助基本覆蓋全民，哪怕是在企業(yè)倒閉或自身服刑時(shí)，社會(huì)救助依然是可以享有的，因?yàn)榉▏J(rèn)為“社會(huì)救助是人的基本權(quán)利”， 與企業(yè)自身經(jīng)營狀況或是刑法完全是兩回事。 在這樣一種“平等、權(quán)利”的理念倡導(dǎo)下，社會(huì)救助的收入再分配功能得到加強(qiáng)。

3．財(cái)政效應(yīng)

法國近年來社會(huì)救助支出占財(cái)政支出的比重， 都在56%－58%之間，一半以上的財(cái)政支出是用于維持較高的社會(huì)救助水平，如此之高的社會(huì)救助支出已越來越成為法國政府的財(cái)政包袱。 如此之高的財(cái)政負(fù)擔(dān)， 財(cái)政赤字似乎很難避免。 通過對(duì)法國的社會(huì)救助支出與財(cái)政赤字的變化率分析，發(fā)現(xiàn)社會(huì)救助支出的變動(dòng)引起財(cái)政赤字的同向或方向變動(dòng)要看社會(huì)救助支出變動(dòng)率的大小，當(dāng)社會(huì)救助支出變動(dòng)幅度較大時(shí)，會(huì)增加財(cái)政赤字的跳躍性，加大控制財(cái)政赤字的難度。

法國社會(huì)救助開支變動(dòng)率和赤字變動(dòng)率的非線性關(guān)系說明占法國財(cái)政開支一半以上的社會(huì)救助支出并不是導(dǎo)致法國財(cái)政赤字的直接因素，所以，法國的財(cái)政困境恐怕還要從財(cái)政收入不足來尋找原因。 法國作為老牌發(fā)達(dá)國家，近幾年來卻成為歐洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落后國，在老歐盟國家中只比意大利和葡萄牙略微靠前一點(diǎn)。 經(jīng)濟(jì)增長乏力，企業(yè)效益欠佳，勢必引致財(cái)政危機(jī)，持續(xù)多年的財(cái)政赤字使法國不斷違反歐盟穩(wěn)定和增長公約，難以看到好轉(zhuǎn)的跡象。

4．勞動(dòng)力供求效應(yīng)

法國勞動(dòng)力供求長期失衡，1985 年以來， 失業(yè)率就一直遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于德國和英國，位居歐洲聯(lián)盟國家第三或第四。 2000 年后，失業(yè)率雖有所下降，但仍然接近10%。 失業(yè)率的居高不下，導(dǎo)致失業(yè)保險(xiǎn)開支的增加，使得本來因人口老齡化而入不敷出的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃負(fù)債累累。按照其社會(huì)救助制度的運(yùn)行規(guī)律，社會(huì)保險(xiǎn)開支不足的部分將由政府通過增加統(tǒng)一稅收而加以補(bǔ)貼，但增加稅收的結(jié)果勢必要提高勞動(dòng)力的價(jià)格，又使法國產(chǎn)品的市場競爭力減弱，反過來加重了失業(yè)壓力，抬高了社會(huì)救助開支，形成了惡性循環(huán)。

法國的失業(yè)增長率和社會(huì)救助收入增長率的回歸分析說明了社會(huì)救助負(fù)擔(dān)增加與失業(yè)率上升之間惡性循環(huán)關(guān)系的存在，相關(guān)系數(shù)為0.708。 社會(huì)救助繳費(fèi)每增加1%，失業(yè)率上升2.08%，更應(yīng)引起注意的是在全部失業(yè)人口中，長期失業(yè)人員占到了40%左右，失業(yè)保險(xiǎn)的支付必然快速增長。 為應(yīng)付失業(yè)保險(xiǎn)開支， 社會(huì)救助繳費(fèi)負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重。

（四）經(jīng)驗(yàn)與啟示

法國社會(huì)救助制度深受德國影響， 能夠較好地促進(jìn)自由競爭和國家調(diào)控的有效結(jié)合，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的適度增長和社會(huì)的長期穩(wěn)定。 經(jīng)多年發(fā)展， 法國已形成一套法制較為完備、覆蓋面較廣的現(xiàn)代社會(huì)救助體系，為世界社會(huì)救助事業(yè)的發(fā)展提供了大量理論與實(shí)踐范例， 借鑒法國社會(huì)救助發(fā)展歷程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)我國農(nóng)村低保制度的建設(shè)與改革大有裨益。

1.社會(huì)救助水平的確立必須適應(yīng)本國的生產(chǎn)力水平

法國等發(fā)達(dá)國家都存在社會(huì)救助水平超度的問題，社會(huì)救助的財(cái)政危機(jī)不斷惡化，而且近年來，法國政府屈于政治壓力， 在社會(huì)救助收支赤字?jǐn)U大的情況下仍持續(xù)提高社會(huì)福利水平， 從而導(dǎo)致國內(nèi)投資萎縮、 失業(yè)率攀升，目前正面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力、社會(huì)矛盾復(fù)雜的尷尬局面。 我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后， 社會(huì)救助水平處于較低的位置，但并不排除受某些政治因素的影響而不切實(shí)際地抬高社會(huì)救助水平的傾向，發(fā)達(dá)國家的福利危機(jī)已多次向發(fā)展中國家發(fā)出警示，不顧實(shí)際地片面追求高福利是短視的，結(jié)果只能是得不償失，必須合理規(guī)劃社會(huì)救助水平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助制度的可持續(xù)發(fā)展。

2. 堅(jiān)持政府的政策參與和事后監(jiān)督

雖然法國歷史上有社會(huì)共濟(jì)習(xí)慣， 但法國政府開始越來越多地介入對(duì)社會(huì)救助基金的管理。 如社會(huì)救助制度的調(diào)整必須由議會(huì)立法通過， 每一項(xiàng)社會(huì)救助基金的董事會(huì)都有政府代表參加。 法國對(duì)社會(huì)救助基金的事后監(jiān)管也非常嚴(yán)格， 立法機(jī)關(guān)和行政部門對(duì)基金的征繳和運(yùn)營實(shí)施審查與監(jiān)督，其它還包括審計(jì)監(jiān)督、財(cái)務(wù)監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督檢查等形式。 監(jiān)督方法也逐步轉(zhuǎn)向事前監(jiān)督和全程監(jiān)督。 我國政府對(duì)社會(huì)救助的管理目前還缺乏成熟的模式， 而法國政府的管理模式已取得了較好的社會(huì)成效，可為發(fā)展中國家提供較好的范例。

3. 社會(huì)救助必須納入法制軌道

法國社會(huì)救助基金的收繳、 支付和管理等相關(guān)問題都依賴于社會(huì)救助立法的支持，而且，每一次社會(huì)救助制度的變革都本著立法先行的原則， 一旦新的法規(guī)確立， 舊的社會(huì)救助制度即隨之停止使用。 我國目前尚未出臺(tái)社會(huì)救助法之類的法規(guī)文件，社會(huì)救助計(jì)劃的實(shí)施缺乏強(qiáng)制性，操作管理中基本采取各地區(qū)各行業(yè)自定標(biāo)準(zhǔn)的做法，分散管理、各自為政，資金的籌措和使用一度出現(xiàn)混亂，既不能即使有效地收繳資金，也無法保證基金的?？顚Ｓ?。 這要求我們必須盡快將社會(huì)救助納入法制軌道。 當(dāng)然， 我國社會(huì)救助管理體制正由傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型向政府參與、社會(huì)共治型轉(zhuǎn)變，社會(huì)救助制度正處于探索中，很難短時(shí)期內(nèi)建立完善的社會(huì)救助法規(guī)體系，但決不能因此而停止社會(huì)救助立法進(jìn)程。

4. 科學(xué)制定社會(huì)救助的財(cái)政機(jī)制

從長遠(yuǎn)看法國、 德國所實(shí)行的現(xiàn)收現(xiàn)付式的社會(huì)救助財(cái)政機(jī)制很難解決老齡化問題，社會(huì)救助的未來不能僅靠一次次地提高繳費(fèi)率和調(diào)整享受津貼的標(biāo)準(zhǔn)來維持，技術(shù)調(diào)整的手段已到了山窮水盡的地步，必須考慮結(jié)構(gòu)性調(diào)整和政策性變革。 從法國社會(huì)救助制度改革的趨勢上看，未來的財(cái)政機(jī)制至少會(huì)部分地轉(zhuǎn)變?yōu)榛鸱e累制。 我國目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展還處于較低的水平， 卻面臨著與發(fā)達(dá)國家一樣的人口老齡化問題， 而且還具有基數(shù)大、發(fā)展速度快的特點(diǎn)，對(duì)本已捉襟見肘的社會(huì)救助基金造成了巨大壓力。 選擇部分基金積累制固然可以緩和未來基金支付的壓力，但必須考慮目前企業(yè)和社會(huì)的承受能力， 基金的保值增值問題也必須得到有效解決，這在一些發(fā)達(dá)國家也有待于進(jìn)一步探索。

5.確立“社會(huì)公平和互助”的建制理念

法國將社會(huì)救助視作每個(gè)人的基本人權(quán)， 社會(huì)救助意識(shí)的重要性和互助理念在法國社會(huì)救助制度的建立過程中體現(xiàn)得極為充分。 深刻理解和借鑒法國的社會(huì)救助制度建制理念有助于我國公民權(quán)利和社會(huì)救助公平性的實(shí)現(xiàn)。 更準(zhǔn)確全面地認(rèn)識(shí)和處理效率與公平的關(guān)系，推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變。

三、日本農(nóng)村最低生活保障制度的模式

（一）日本社會(huì)救助制度的建立和發(fā)展條件

日本農(nóng)村社會(huì)救助制度最先起步于醫(yī)療保險(xiǎn)制度。二戰(zhàn)以前，日本政府為了解決農(nóng)民醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)沉重和農(nóng)村醫(yī)療設(shè)施不足等問題，建立了國民健康保險(xiǎn)互助會(huì)，城市居民和農(nóng)村都在覆蓋范圍內(nèi)。 但由于這種社會(huì)救助制度的覆蓋面較小、保障程度較低，1938 年7 月，日本以農(nóng)村居民為主的的農(nóng)村公共醫(yī)療保險(xiǎn)體系正式建立，并在40 年代得到較快普及與推進(jìn)，幾乎覆蓋了日本所有的市町村。 二戰(zhàn)結(jié)束后，由于日本遭到重創(chuàng)，國民生活陷入貧困，需要大量的政府救濟(jì)才能生存。 于是1946 年日本政府頒布了“生活保護(hù)法”，認(rèn)為“國家對(duì)生活貧困的國民，根據(jù)貧困的程度，提供最低的生活保障，達(dá)到促進(jìn)生活自立的目的”。 為了扭轉(zhuǎn)因財(cái)政困難與通貨膨脹導(dǎo)致的農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度面臨困難的局面，1948 年和1959年日本政府兩次重新修訂“國民健康保險(xiǎn)法”，要求全國無固定職業(yè)、無固定收入的都必須加入醫(yī)療保險(xiǎn)，農(nóng)村居民也不例外， 由此， 日本公共醫(yī)療保險(xiǎn)制度正式全面實(shí)施。 1959 年日本頒布了“國民養(yǎng)老金法”，農(nóng)民和個(gè)體經(jīng)營者被納入到社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中。 到60 年代，日本進(jìn)入了“全體國民皆保險(xiǎn)”、“全體國民均享有養(yǎng)老金”的時(shí)代。 隨后的70 年代，日本政府又先后推出了“兒童津貼法” 和“老人醫(yī)療費(fèi)支付制度”，農(nóng)村困難家庭的兒童和老年人口的經(jīng)濟(jì)救助日益全面。 隨著日本老齡化高峰的到來，至20 世紀(jì)末，日本已經(jīng)建立起了覆蓋全國的公共醫(yī)療、養(yǎng)老等各項(xiàng)保險(xiǎn)，農(nóng)村社會(huì)救助體系逐漸完善[4]。

（二）日本農(nóng)村社會(huì)救助體系的主要內(nèi)容及存在問題

日本社會(huì)救助體系盡管主要針對(duì)社會(huì)貧困人口，但涵蓋內(nèi)容極為豐富，幾乎包括社會(huì)保障的一切內(nèi)容，只是覆蓋對(duì)象局限為貧困人口。 因此要在了解日本社會(huì)保障體系內(nèi)容的基礎(chǔ)上闡述其農(nóng)村社會(huì)救助體系的內(nèi)容。 日本社會(huì)保障制度包括以醫(yī)療、養(yǎng)老、護(hù)理保險(xiǎn)為主的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目和以生活保護(hù)為主導(dǎo)的公共援助制度， 還有以老年保健為主體的社會(huì)福址制度、兒童津貼和農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)等內(nèi)容。

1.農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)中的貧困人群救助

（1）國民健康保險(xiǎn)對(duì)貧困人口的救助

參加國民健康保險(xiǎn)的對(duì)象主要是那些沒有固定職業(yè)與穩(wěn)定收入的群體，包括個(gè)體經(jīng)營者、農(nóng)民、無業(yè)者、不能享受“雇員健康保險(xiǎn)”的退休人員及上述人員直系親屬在內(nèi)的撫養(yǎng)家屬等。鑒于這些人收入不穩(wěn)定和較低的特點(diǎn)，國民健康保險(xiǎn)的資金中有一半的經(jīng)費(fèi)源于國家的補(bǔ)助。

（2）國民養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)貧困人口的救助

日本的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度是日本國民養(yǎng)老金制度的重要組成部分，開始建立時(shí)主要面向農(nóng)民和個(gè)體經(jīng)營者等無固定職業(yè)和收入者，1985 年國家將國民養(yǎng)老金作為全體國民共同加入的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。 對(duì)于低收入者可免予繳納國民養(yǎng)老金保險(xiǎn)費(fèi)，但退休后其免交期間的養(yǎng)老金僅有原水平的1／3。

日本的農(nóng)民養(yǎng)老金基金制度是農(nóng)民參加國民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度后的一項(xiàng)補(bǔ)充保險(xiǎn)，自愿參加，但作為農(nóng)村貧困人群并不能具備相應(yīng)的參保資格。 具有較強(qiáng)的老年救助色彩的制度主要在 “老齡基礎(chǔ)養(yǎng)老金”、“殘疾人基礎(chǔ)養(yǎng)老金”及“遺屬基礎(chǔ)養(yǎng)老金”等三項(xiàng)特殊制度中得以體現(xiàn)，主要是為了解決老有所養(yǎng)及殘疾人、保險(xiǎn)者遺屬的老年生活困難問題。

（3）護(hù)理保險(xiǎn)對(duì)貧困人口的救助

日本護(hù)理保險(xiǎn)也適用于農(nóng)村人口。 為無固定職業(yè)和收入者年老之后可能出現(xiàn)的護(hù)理服務(wù)需求提供保障。

2.以貧困人群生活保護(hù)為宗旨的農(nóng)村公共援助

日本公共援助就是依據(jù)“生活保護(hù)法”建立起來的，覆蓋全民的一種最低生活救助體系。 凡家庭勞動(dòng)所得，扣除國家規(guī)定的各項(xiàng)支出標(biāo)準(zhǔn)而造成收不抵支者，均可以得到達(dá)到最低生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)助。 補(bǔ)助的種類包括教育、醫(yī)療、生活、住宅、分娩、生產(chǎn)、喪葬等。 經(jīng)費(fèi)來源主要由國家和各地方政府負(fù)擔(dān)，其中國庫補(bǔ)助占3／4，地方政府負(fù)擔(dān)其余的1／4。

3.兒童津貼對(duì)貧困家庭兒童的救助

在70 年代以前，兒童津貼制度主要承擔(dān)社會(huì)救濟(jì)功能，70 年代后逐步轉(zhuǎn)化為應(yīng)對(duì)低生育率。 凡家庭收入低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，生育第1、第2 個(gè)孩子者，在兒童未滿6歲之前，給予每月每個(gè)兒童生活津貼5000 日元；若再生育第3 孩子者，則每月每個(gè)兒童可獲得津貼1 萬日元。若家庭收入超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)， 則不享受此津貼。 這項(xiàng)制度包括農(nóng)村居民在內(nèi)。 除此之外， 日本還有專門針對(duì)單親家庭的兒童撫養(yǎng)津貼等。

通過以上制度闡述， 可以看出日本的農(nóng)村社會(huì)救助體系發(fā)展較為完善，城鄉(xiāng)之間的差別很小，享有充分的國民待遇。 但隨著日本人口老齡化的加劇和就業(yè)形勢的日趨嚴(yán)峻，日本社會(huì)救助制度面臨著資金支出居高不下、各類保障負(fù)擔(dān)日益沉重、財(cái)政赤字不斷增加等嚴(yán)峻問題。尤其是近年來日本經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷， 沒有穩(wěn)定工作和固定收入的貧困人群越來越多，使得日本國民養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)越來越困難，越來越多的人成為貧困人口而不再承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)，但支出卻持續(xù)擴(kuò)大，養(yǎng)老金資金缺口巨大。 國民健康保險(xiǎn)同樣存在收不抵支的問題。 而且，各地區(qū)、各保險(xiǎn)制度間， 保險(xiǎn)費(fèi)率負(fù)擔(dān)及享受的保險(xiǎn)程度也存在一定的不公平，一些高齡化人口比較突出和人口稀疏的地區(qū)，醫(yī)療費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)的負(fù)擔(dān)較重，對(duì)于農(nóng)村低收入家庭的高齡者，事實(shí)上也無力承受家庭護(hù)理服務(wù)費(fèi)用，一些偏遠(yuǎn)農(nóng)村老人保健或醫(yī)療保健設(shè)施不足等問題仍不同程度的存在。

（三）對(duì)我國建立農(nóng)村最低生活保障制度的啟示

日本是我國的近鄰， 文化傳統(tǒng)與思維模式與我國有一定的相似之處，雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)政治體制與我國存在較大差異，但其在農(nóng)村社會(huì)救助制度建設(shè)上的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得我國借鑒。

1.社會(huì)救助制度是一種超越社會(huì)制度和意識(shí)形態(tài)的共有功能和目標(biāo)

雖然社會(huì)救助制度受不同國家的政治制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等諸多因素的影響， 世界各國家在反貧困的過程中形成了各具特色的社會(huì)救助模式和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但是作為一種國家理念——國家要幫助生活困難的人，為他們提供生存的最后一道安全網(wǎng)已經(jīng)成為所有社會(huì)的共同目標(biāo)和義不容辭的義務(wù)。 這一共性使得我國對(duì)其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)的社會(huì)救助制度的借鑒具有了基礎(chǔ)。

2.社會(huì)救助是現(xiàn)代社會(huì)應(yīng)對(duì)貧困和失業(yè)的重要制度

現(xiàn)代社會(huì)面臨的市場風(fēng)險(xiǎn)不斷加強(qiáng)， 失業(yè)與貧困問題日漸突出，只有通過社會(huì)救助制度才能最終保障個(gè)體的基本生存權(quán)利和最低限度的人格尊嚴(yán)，這樣社會(huì)才能處于團(tuán)結(jié)、公平的和諧氛圍中，這是社會(huì)救助的重要出發(fā)點(diǎn)和制度建設(shè)的基本目標(biāo)， 特別是我國目前正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)變革的歷史時(shí)期，失業(yè)問題和貧困問題越來越復(fù)雜，對(duì)社會(huì)安定的影響越來越大，社會(huì)貧困人口的救助問題已經(jīng)不僅僅是一個(gè)簡單的經(jīng)濟(jì)問題或社會(huì)問題，而是重大政治問題。 社會(huì)救助制度作為反貧困的一項(xiàng)重要舉措和制度安排，更要給予相當(dāng)?shù)闹匾暫唾Y金、政策上投入。

3.社會(huì)救助必須與積極的勞動(dòng)力市場政策相結(jié)合

社會(huì)救助和勞動(dòng)市場政策的有機(jī)結(jié)合是確保社會(huì)援助制度發(fā)揮積極作用、 避免負(fù)面影響的關(guān)鍵。 必須要保持社會(huì)援助對(duì)象的流動(dòng)性，這樣才能更好地發(fā)揮對(duì)社會(huì)救助對(duì)象的及時(shí)幫助和長久發(fā)展。 因此， 包括日本在內(nèi)的國外社會(huì)援助的設(shè)計(jì)安排，都會(huì)將社會(huì)救助政策和其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策聯(lián)系起來考慮，特別是與勞動(dòng)力市場政策的配合。

這一宗旨要求在對(duì)貧困人群進(jìn)行生活救助的同時(shí)，必須加強(qiáng)對(duì)這些貧困群體中的勞動(dòng)力的就業(yè)培訓(xùn)，積極的勞動(dòng)力市場政策必須得到堅(jiān)持和重視。 日本的社會(huì)救助制度和勞動(dòng)力市場政策的結(jié)合應(yīng)該說是不夠充分的。社會(huì)救助的重心更多地集中在社會(huì)救助資金的水平上，尤其對(duì)有幾個(gè)孩子的家庭，這樣的社會(huì)救助容易使這些貧困人口會(huì)失去工作積極性。 因此， 應(yīng)該在接受社會(huì)救助的同時(shí)建立得到救助的基本條件，即除了健康，年齡和其他原因，具有勞動(dòng)能力的社會(huì)救助對(duì)象必須接受工作，如果他們不接受政府所提供的工作或不努力找工作，社會(huì)救助額度就應(yīng)該減少。 此外， 對(duì)于領(lǐng)取社會(huì)救助的時(shí)間也應(yīng)該有一定限制，以迫使低保人群增強(qiáng)自身就業(yè)能力盡快脫離貧困。

4.社會(huì)救助的管理模式以中央集權(quán)和地方分權(quán)為主要方式

在社會(huì)救助的具體管理模式上， 國際上較多采用了中央集權(quán)和地方分權(quán)的社會(huì)救助管理模式，日本也是采取了中央政府和各地方政府分別籌資和管理的基本模式。 絕大多數(shù)的社會(huì)救助支出資金來源于地方當(dāng)局，具體支出管理和政策解釋、 調(diào)整也大多在地方層面上進(jìn)行。 而中央政府主要決定社會(huì)救助的資格條件， 并提出社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)，在資金上也給予地方一定的支持。 當(dāng)然，鑒于各地方的實(shí)際情況存在較大差異，所以各地的實(shí)際救助標(biāo)準(zhǔn)有一定的靈活處理權(quán)。

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[10]V.H ernanz/ F.Malherbet / M.Pellizzari, / Take Up of Welfare Benefits in OECD Countries: A Review of the Evidence,OECD Social Employment and Migration Working Papers ,No.17,OECD Publishing, 2004.

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注釋：

①V.H ernanz/ F.Malherbet / M.Pellizzari, / Take Up of Welfare Benefits in OECD Countries: A Review of the Evidence,OECD Social Employment and Migration Working Papers ,No.17,OECD Publishing, 2004.

②曹清華：德國社會(huì)救助制度的反貧困中的路徑分析，《德國研究》，2008 年 第3 期.

③曹清華：德國社會(huì)救助制度的反貧困中的路徑分析，德國研究，2008 年第3 期.

④林德明等： 日本農(nóng)村社會(huì)保障體系的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀，世界農(nóng)業(yè)，2004.5.