論“鄉(xiāng)政”與“村治”平衡協(xié)調(diào)新機(jī)制的構(gòu)建

文 （甘肅省社會(huì)科學(xué)院，甘肅蘭州 730070）

經(jīng)過(guò)20多年的村民自治實(shí)踐，我國(guó)以“鄉(xiāng)政村治”為特征的鄉(xiāng)村治理格局已進(jìn)入制度化運(yùn)作階段。十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這不僅是對(duì)“實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)”的新型農(nóng)村基層治理模式的新要求，也是對(duì)村民自治制度確立以來(lái)的農(nóng)村基層“鄉(xiāng)政”與“村治”關(guān)系失調(diào)和沖突的政策回應(yīng)。2015年中央一號(hào)文件再次提出要?jiǎng)?chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制。在此背景下，如何保證“鄉(xiāng)政”行政權(quán)與“村治”自治權(quán)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的有效平衡和有機(jī)銜接，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理權(quán)力平衡的新機(jī)制，無(wú)疑具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、農(nóng)村基層治理中“鄉(xiāng)政”與“村治”的不平衡問(wèn)題

從現(xiàn)行農(nóng)村基層治理格局來(lái)看，農(nóng)村基層互動(dòng)治理的主體既包括農(nóng)村基層黨組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及其派出機(jī)構(gòu)等，也包括村民會(huì)議或村民代表會(huì)議、村民委員會(huì)、村民小組等。前者作為基層政權(quán)組織，是國(guó)家在農(nóng)村基層的代表，是公共權(quán)力的直接掌握者和執(zhí)行者，依法對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行行政管理。后者作為農(nóng)村社會(huì)的主體，擁有天賦且受法律保護(hù)的主體權(quán)利，可以依法成立自治組織行使自治權(quán)利。這表明現(xiàn)行“鄉(xiāng)政村治”治理模式是兩種不同授權(quán)方式的權(quán)力主體的制度安排。在實(shí)踐中，反映出“鄉(xiāng)政管理與村民自治，行政權(quán)與自治權(quán)的二元矛盾和沖突，并折射出國(guó)家與社會(huì)在分權(quán)治理過(guò)程中的不平衡性?！保?］因此，在村民自治實(shí)踐中往往存在著兩難：一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為推行政務(wù)而強(qiáng)化對(duì)村委會(huì)的行政滲透，變“鄉(xiāng)政村治”為“村務(wù)鄉(xiāng)治”，致使村委會(huì)“附屬行政化”；另一方面，村委會(huì)從本村莊利益出發(fā),不愿接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo),甚至力求擺脫鄉(xiāng)政管理，變“鄉(xiāng)政村治”為“完全村治”，導(dǎo)致村委會(huì)“過(guò)度自治化”。

（一）“壓力型體制”下國(guó)家權(quán)力對(duì)村莊權(quán)力的侵蝕

雖然農(nóng)村治理體現(xiàn)在鄉(xiāng)村的自我治理與國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村治理這兩個(gè)層面，但“不管人們承認(rèn)與否，國(guó)家權(quán)力對(duì)于農(nóng)村社會(huì)的控制和影響是一直存在的，而且不論村民自治未來(lái)的發(fā)展如何，國(guó)家權(quán)力都不會(huì)改變對(duì)農(nóng)村社會(huì)的實(shí)際控制和影響，我們看不到國(guó)家退出的根據(jù)和理由”。［2］也就是說(shuō)，但目前農(nóng)村治理仍在“壓力型體制”下運(yùn)行。所謂“壓力型體制，指的是在中國(guó)政治體系中，地方政府為了加快本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)命令任務(wù)而構(gòu)建的一套把行政命令與物質(zhì)刺激結(jié)合起來(lái)的有機(jī)組合。 ”［3］“壓力型體制”的主要特征是將 “各種經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)和財(cái)稅利潤(rùn)指標(biāo)進(jìn)行量化分解，從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再到村甚至每個(gè)農(nóng)戶，層層分解下達(dá)。完成這這些任務(wù)和指標(biāo)是評(píng)價(jià)每個(gè)組織和個(gè)人的 ‘政績(jī)’的主要標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而與干部的榮辱、‘升遷’掛鉤，形成一種自上而下的壓力。 ”［4］

“壓力型體制”使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成為國(guó)家政權(quán)組織體系自上而下的行政壓力的最后承擔(dān)者。這一體制使得國(guó)家權(quán)力對(duì)村莊權(quán)力的侵蝕體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是通過(guò)干預(yù)選舉、操縱村民委員會(huì)選舉、推翻村民委員會(huì)選舉結(jié)果等，在村莊扶植自己的代理人。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委間接控制村委會(huì)，使村委會(huì)附屬行政化，導(dǎo)致“村治”中處理村莊事務(wù)行政化傾向明顯，自治職能不足。這樣就會(huì)使得村委會(huì)的自治權(quán)淪為“鄉(xiāng)政”行政權(quán)的附屬。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府習(xí)慣于將村委會(huì)作為政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)來(lái)管理，直接或間接地干預(yù)村莊事務(wù)，使“鄉(xiāng)政”的行政權(quán)凌駕于村莊的自治權(quán)之上，導(dǎo)致“村治”自治功能的萎縮。

（二）村治過(guò)度自治化傾向?qū)?guó)家權(quán)力的挑戰(zhàn)

在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，隨著村民自治制度的實(shí)施及鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，村委會(huì)和村民要求行使法律法規(guī)體系和政策所規(guī)定的自治權(quán)和自主權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)內(nèi)部事務(wù)簡(jiǎn)單的行政命令及直接干預(yù)的愿望越來(lái)越強(qiáng)烈。一些村委會(huì)從本村莊利益出發(fā),不愿接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo),甚至力求擺脫鄉(xiāng)政管理，超越法律，干擾國(guó)家正常的政務(wù)活動(dòng)，抑制并削弱了國(guó)家權(quán)力對(duì)農(nóng)村社會(huì)滲透和調(diào)控，導(dǎo)致村委會(huì)過(guò)度自治化傾向，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威和國(guó)家權(quán)力構(gòu)成一定的挑戰(zhàn)。

一般來(lái)說(shuō)，村委會(huì)和村民擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)內(nèi)部事務(wù)的行政干預(yù)，是一種集體維權(quán)行動(dòng)。農(nóng)民集體維權(quán)行動(dòng)的基本方式，主要有六種：通過(guò)本村或本鄉(xiāng)的人大代表在縣鄉(xiāng)人大會(huì)上提出提案；依法或依政策集體上訪；法律訴訟；制造社會(huì)騷亂，包括堵塞交通、在公共場(chǎng)所集體靜坐等等；聚眾向黨政機(jī)關(guān)施加壓力，包括責(zé)問(wèn)政府工作人員、扣押政府辦公設(shè)備、毀壞政府辦公場(chǎng)所等；橫向連動(dòng)，即聯(lián)合若干村、若干鄉(xiāng)甚至跨縣的農(nóng)民集體行動(dòng)。［5］這六種方式的行動(dòng)強(qiáng)度是逐級(jí)增強(qiáng)的，最強(qiáng)的無(wú)疑的農(nóng)民集體的橫向連動(dòng)，這種行動(dòng)模式具有很強(qiáng)的政治色彩。在這些方式中，有些方式屬于體制內(nèi)的政治參與行為是合理合法的。有些方式超越了現(xiàn)行體制和法律法規(guī)體系的范圍，具有合理不合法的特征。顯然，如果村委會(huì)村干部利用農(nóng)民的集體維權(quán)行動(dòng)，在實(shí)現(xiàn)自己利益的過(guò)程中，無(wú)疑對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威和國(guó)家權(quán)力構(gòu)成了一定挑戰(zhàn)，嚴(yán)重地影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和基層民主建設(shè)的發(fā)展。

二、農(nóng)村基層治理中“鄉(xiāng)政”與“村治”不平衡的制約因素

一般說(shuō)來(lái)，農(nóng)村基層治理中“鄉(xiāng)政”與“村治”不平衡的制約因素，可從體制內(nèi)與體制外兩個(gè)方面予以分析：

（一）體制內(nèi)的制約因素

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的相互關(guān)系看，我國(guó)農(nóng)村基層治理的關(guān)系尚未理清，依然保持著上下級(jí)行政命令關(guān)系，是一種行政化的鄉(xiāng)村關(guān)系。按村組法規(guī)定，鄉(xiāng)政府和村民委員會(huì)是指導(dǎo)和協(xié)商的關(guān)系。這種法律規(guī)定和制度安排體現(xiàn)在基層農(nóng)村管理體制中并存著兩個(gè)處于不同層面且相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力，即自上而下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)和村委會(huì)的自治權(quán)。在“鄉(xiāng)政村治”體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)相互關(guān)系的平衡和契合是困難的，“只要村委會(huì)承擔(dān)來(lái)自上級(jí)政府的行政管理任務(wù),那么它們的關(guān)系就非?？赡芫哂蓄I(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的特征，而很難保持指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系的性質(zhì)?！保?］“一方面村莊內(nèi)部的自主性資源和自主性組織結(jié)構(gòu)正在生成發(fā)展，農(nóng)民的自治沖動(dòng)日益強(qiáng)烈；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于村級(jí)組織的行政性控制性并未相應(yīng)消解，某些環(huán)節(jié)比人民公社時(shí)期還強(qiáng)勁，加上“鄉(xiāng)村之間出現(xiàn)了一些新的制度變量和社會(huì)因素，控制愈加困難，兩級(jí)組織之間的不協(xié)調(diào)增多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村莊之間正在發(fā)生‘脫節(jié)’。［7］”

（二）體制外的制約因素

就農(nóng)村基層治理體制外的因素看，由于農(nóng)村基層公民社會(huì)發(fā)展緩慢，社會(huì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，致使農(nóng)村基層治理既受到主體多元化的挑戰(zhàn)，也受到傳統(tǒng)制度和文化慣性的消極影響。尚未建立的公民治理網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)村基層社會(huì)治理的渠道和途徑的不完善，以及農(nóng)民自身的文化素質(zhì)的相對(duì)不足，造成了農(nóng)村基層治理的社會(huì)基礎(chǔ)比較薄弱，直接影響農(nóng)村基層互動(dòng)治理機(jī)制的有效運(yùn)行。與此同時(shí)，宗族勢(shì)力及其宗族利益也對(duì)鄉(xiāng)村治理帶來(lái)較大影響。隨著農(nóng)村宗族勢(shì)力的抬頭，不少地方的農(nóng)村宗族勢(shì)力已開(kāi)始干涉地方行政事務(wù)，有時(shí)甚至將宗族利益凌駕于國(guó)家集體利益之上，對(duì)抗基層政權(quán)，干擾正常的工作。在宗族勢(shì)力強(qiáng)大的地方，宗族組織架空基層政權(quán)，抵制國(guó)家法律和基層政權(quán)的權(quán)威，出現(xiàn)了族權(quán)大于地方政權(quán)的現(xiàn)象；一些宗族勢(shì)力往往通過(guò)直接插手或者操縱村民委員會(huì)換屆選舉或村黨支部換屆改選，使得農(nóng)村的民主選舉活動(dòng)常常會(huì)蛻變?yōu)楦髯谧逯g為本宗族尋找代理人的勢(shì)力較量。有的宗族勢(shì)力則通過(guò)設(shè)法在村干部班子中尋找和培養(yǎng)其代言人，表面上是村干部在行使村級(jí)權(quán)力，實(shí)際上他們的一些決策和工作都要受到族長(zhǎng)的操縱。由于村委會(huì)職權(quán)的公共性，宗族勢(shì)力通過(guò)本族人擔(dān)任村干部逐步滲入并控制村民委員會(huì)，使村民自治異化為大族治理，宗族利益滲透后使得宗族利益得以放大，這不僅大大損害了其他村民的利益，而且嚴(yán)重削弱了基層政權(quán)的行政調(diào)控能力。這些無(wú)疑對(duì)農(nóng)村基層治理中行政權(quán)與自治權(quán)的有效平衡造成一定影響。

三、構(gòu)建“鄉(xiāng)政”與“村治”平衡協(xié)調(diào)的新機(jī)制

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，如何進(jìn)一步優(yōu)化“鄉(xiāng)政村治”的治理機(jī)制仍然是鄉(xiāng)村治理必須面對(duì)的重大現(xiàn)實(shí)難題。“從政權(quán)銜接的角度看，地方權(quán)威授權(quán)來(lái)源存在著沖突：鄉(xiāng)鎮(zhèn)方面是國(guó)家授權(quán)，村政方面是社會(huì)（村民）授權(quán)。在國(guó)家與社會(huì)分離的情況下，基層治理中的結(jié)構(gòu)性緊張更加突出。這樣，鄉(xiāng)政作為國(guó)家代理人的政治整合功能也顯得更加被動(dòng)和不足，‘國(guó)家政權(quán)建設(shè)’的制度化轉(zhuǎn)變依然沒(méi)有完成。［8］”在“鄉(xiāng)政村治”治理中，必須從鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)際出發(fā)，既要以制度和法律法規(guī)體系來(lái)規(guī)范國(guó)家權(quán)力進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)限，又要積極培育鄉(xiāng)村社會(huì)組織力量，提高村莊的自主性，加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約和監(jiān)督，維護(hù)鄉(xiāng)村和農(nóng)民利益。鄉(xiāng)政與村治的良性互動(dòng)就是保證國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的優(yōu)化整合，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)政與村治各自在權(quán)力在結(jié)構(gòu)上的對(duì)等、功能上的互補(bǔ)，必須通過(guò)構(gòu)建行政權(quán)與自治權(quán)有效銜接的鄉(xiāng)村治理機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。

首先要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)，構(gòu)建“鄉(xiāng)政”行政權(quán)的合理使用機(jī)制。建立“鄉(xiāng)政”行政權(quán)的合理使用機(jī)制，關(guān)鍵是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)。一要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式的改革和完善，應(yīng)當(dāng)依據(jù)憲法和有關(guān)法律，合理分配鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府三者之間的權(quán)力，當(dāng)前最主要的是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)能，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的民主決策權(quán)、人事權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力之間的制衡和合理使用機(jī)制。二要結(jié)合農(nóng)村稅費(fèi)改革，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的改革，明確規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的功能和職責(zé)。根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、政策結(jié)合實(shí)際，科學(xué)合理的界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)和職能，加強(qiáng)黨和政府與人民群眾的密切聯(lián)系。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，建立辦事高效、規(guī)范的行政管理體系，提高服務(wù)水平，并建立健全農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系，強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)職能。三是尊重村委會(huì)和村民的自主性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理除采用必要的行政管理方式外，應(yīng)更多地運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)和教育等管理方式，在尊重村民自主權(quán)和村委會(huì)相對(duì)獨(dú)立性的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有效管理，通過(guò)引導(dǎo)、指導(dǎo)，積極發(fā)揮村民自治組織的作用，保證“鄉(xiāng)政”行政權(quán)的合理使用。

其次應(yīng)科學(xué)劃分村黨支部與村委會(huì)的權(quán)限，建立“村治”自治權(quán)的有效運(yùn)作機(jī)制。解決村民自治虛化的關(guān)鍵措施是明確規(guī)范行政權(quán)力滲透的邊界，使行政權(quán)和自治權(quán)在統(tǒng)一的法治軌道上運(yùn)作。一要科學(xué)劃分村黨支部與村委會(huì)的權(quán)限。按照村組法及其制度安排，明確區(qū)分村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與委會(huì)的管理權(quán)，處理好政治領(lǐng)導(dǎo)與處理具體事務(wù)二者之間的關(guān)系。村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)，主要管理好黨務(wù)工作和黨支部自身的建設(shè)；村委會(huì)主要辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映意見(jiàn)、要求和提出建議；二是規(guī)范村委會(huì)民主選舉。各級(jí)地方政府要加強(qiáng)相關(guān)的地方立法工作，參照有關(guān)法律制定相應(yīng)的可操作的實(shí)施條例，要自覺(jué)守法和嚴(yán)格執(zhí)法，對(duì)民主選舉進(jìn)行法律引導(dǎo)。要加強(qiáng)法制宣傳和教育，通過(guò)多種途徑加強(qiáng)對(duì)村民民主素質(zhì)的訓(xùn)練和提高，提高參與意識(shí)，讓廣大村民參與村委會(huì)的民主選舉；三是增強(qiáng)村民代表會(huì)議制度的效能。通過(guò)規(guī)范村民代表產(chǎn)生程序，完善村民代表結(jié)構(gòu)，提高村民代表會(huì)議質(zhì)量，強(qiáng)化村民代表會(huì)議的監(jiān)督制約功能，使村民代表會(huì)議成為鄉(xiāng)村公共權(quán)力中重要的力量。優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，提升鄉(xiāng)村治理制度績(jī)效，促進(jìn)“村治”自治權(quán)的有效運(yùn)作。

最后，完善鄉(xiāng)村治理體系，建立“鄉(xiāng)政”行政權(quán)與“村治”的權(quán)力優(yōu)化機(jī)制。為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)政與村治各自在權(quán)力在結(jié)構(gòu)上的對(duì)等、功能上的互補(bǔ)，就必須建立“鄉(xiāng)政”與“村治”的權(quán)力優(yōu)化機(jī)制。一要合理分權(quán)?？茖W(xué)合理的模式應(yīng)該是鄉(xiāng)政與村治的合理分權(quán)與制衡。從制度和法律體系上，合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國(guó)家權(quán)力和村民自治的社會(huì)權(quán)力的權(quán)限是促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治有效銜接的核心環(huán)節(jié)。通過(guò)完善鄉(xiāng)村治理的法制體系，明確劃分鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府、及村支部和村委會(huì)各自的權(quán)力范圍，具體規(guī)定 “黨務(wù)”、“政務(wù)”和“村務(wù)”的內(nèi)容及辦理程序，以規(guī)范各自的權(quán)力關(guān)系和行為?！班l(xiāng)政”與“村治”鄉(xiāng)政與村治的有效銜接和良性互動(dòng)要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織應(yīng)共同遵守村組法，在此基礎(chǔ)上保持鄉(xiāng)政與村治的權(quán)力平衡；二要適當(dāng)放權(quán)?！班l(xiāng)政村治”的權(quán)力配置，是建立在國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力相互轉(zhuǎn)化基礎(chǔ)上的。鄉(xiāng)政要建立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的適當(dāng)放權(quán)上，把村治的權(quán)力交由村民自治組織和村民自己行使。重點(diǎn)放在村治在全面落實(shí)村民自治的“四個(gè)民主”上，讓“四個(gè)民主”的政策設(shè)計(jì)融入到農(nóng)村基層治理的政策實(shí)施層面；三要科學(xué)用權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織要在保持鄉(xiāng)政與村治的權(quán)力有效平衡和有機(jī)銜接的基礎(chǔ)上，根據(jù)村組織法原則精神，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要用制度和法律規(guī)范自己的行政行為，村委會(huì)要結(jié)合本地的具體實(shí)踐制定出適合本地情況的村規(guī)村約，用好各自擁有的權(quán)力。只有真正科學(xué)用權(quán)，才能保證不同的權(quán)力主體在制度和規(guī)范的架構(gòu)內(nèi)良性運(yùn)作。

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