咸陽市河道采砂規(guī)劃編制要點探析

馮結(jié)團

（陜西彬長煤田水務(wù)有限責任公司 陜西 長武 713602）

《水法》規(guī)定，河道采砂實行規(guī)劃制度。河道采砂應(yīng)當遵循科學、合理、適度的原則，實現(xiàn)這一目標的首要措施就是編制河道采砂規(guī)劃。2008年，國家水利部公布了《河道采砂規(guī)劃編制規(guī)程》（SL423-2008）。咸陽市河道采砂規(guī)劃工作始于2003年。從近年規(guī)劃情況看，規(guī)劃編制水平不斷提高，但是仍存在諸多不足?，F(xiàn)就咸陽市近年來河道采砂規(guī)劃編制情況、存在問題及規(guī)劃編制要點作一探析。

1 咸陽市河道采砂規(guī)劃基本情況

1.1 河道基本情況

咸陽市共有大小河流、溝道5400余條。其中，流域面積在10km2以上的河流有158條，流域面積在100km2以上的有26條，流域面積在1000km2以上的有8條。近年來，咸陽市河道采砂主要集中在渭河、涇河、三水河和冶峪河。其它河流因河床下切嚴重，或砂石資源儲量不大，或因交通運輸不便，沒有開展采砂活動。

2.2 河道采砂規(guī)劃情況

咸陽市2003年、2005年、2010年編制的河道采砂規(guī)劃，均是依照《陜西省河道采砂規(guī)劃編制導則》，由河管單位自行編制的；2014年編制的采砂規(guī)劃，是由有資質(zhì)的水利設(shè)計單位依照《河道采砂規(guī)劃編制規(guī)程》（SL423-2008）編制的。規(guī)劃一期五年。渭河采砂規(guī)劃由市上統(tǒng)一組織編制，其他河道由各縣自行組織。

2 河道采砂規(guī)劃編制取得的成效及不足

2.1 成效

通過規(guī)劃，①探明了河道砂石儲量，明確了河道禁采區(qū)、可采區(qū)、開采深度、開采量，樹立了指標管理理念，建立和健全了各項管理制度，為河道采砂規(guī)范化管理提供了技術(shù)支撐和科學依據(jù)；②有針對性地研究、解決了上期規(guī)劃執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，進一步規(guī)范了管理行為；③避免了河道采砂的盲目性和管理的被動性；④有效保護了河道內(nèi)各類工程設(shè)施安全；⑤保障了河勢穩(wěn)定。

2.2 規(guī)劃編制存在的不足

①水利設(shè)計單位編制的規(guī)劃，政策管理性內(nèi)容明顯不足；河管單位編制的規(guī)劃，水文、地質(zhì)、泥沙補給、河勢演變等內(nèi)容明顯較弱。②資料收集不全面。③設(shè)計單位對規(guī)劃的目的、任務(wù)認識不透徹，導致外業(yè)測量、地質(zhì)工作不到位；規(guī)劃各章節(jié)要點不明晰，往往答非所問。

3 影響規(guī)劃編制質(zhì)量的因素

3.1 設(shè)計單位與河道管理單位協(xié)作的密切度

從《河道采砂規(guī)劃編制規(guī)程》要求規(guī)劃的內(nèi)容看，水利行業(yè)技術(shù)性內(nèi)容占一定比例，而管理和政策性內(nèi)容所占份額也相當大，這就要求規(guī)劃設(shè)計者對河道采砂的作業(yè)方式、管理要點、政策法規(guī)都相當熟悉。而目前的水利設(shè)計人員，熟悉水文、地質(zhì)、測量、水利項目設(shè)計等工作，卻對采砂管理政策法規(guī)不甚了解，甚至沒有見過采砂作業(yè)流程，而河道管理單位卻恰恰相反。所以，只有河管單位和水利設(shè)計單位密切協(xié)作，取長補短，聯(lián)合編制，方可有效提高規(guī)劃編制質(zhì)量。

3.2 資料收集

基本資料收集是河道采砂規(guī)劃編制的基礎(chǔ)，其全面性和可靠性對規(guī)劃質(zhì)量至關(guān)重要，是規(guī)劃的依據(jù)和支撐。編制采砂規(guī)劃應(yīng)收集的主要資料包括：①河道概況：河道地理位置、河道基本參數(shù)、地形概況，區(qū)域水文氣象、社會經(jīng)濟概況；②水文泥沙特性及床沙組成：區(qū)域河流水系、水文站點分布、徑流及洪水、歷年河道斷面觀測資料、水文泥沙、泥沙來源、輸沙量特征、顆粒級配、床沙組成及級配；③地質(zhì)：地形地貌、地層巖性特征、河谷特征、岸坡形態(tài)和類型、沉積物組成及來源，河道沙層分布特征；④人類對規(guī)劃河段水沙條件影響：上游干支流水庫、水土保持、大型土建項目及河道整治建設(shè)情況；⑤涉河工程：已成水利工程、已成和規(guī)劃的防洪工程，橋梁、涵閘、取水口、排水口、電力線路、電纜、管道等跨河、穿河、臨河建筑物及設(shè)施；⑥生態(tài)與環(huán)境狀況：沿岸生態(tài)與環(huán)境狀況和相關(guān)專業(yè)規(guī)劃（涉及該河段的水功能區(qū)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、文物保護規(guī)劃、濕地及珍稀動植物保護規(guī)劃）；⑦管理現(xiàn)狀：管理機構(gòu)、人員狀況，管理制度，相關(guān)法規(guī)政策規(guī)定，現(xiàn)狀河道采砂及管理基本情況、存在問題，上期規(guī)劃執(zhí)行中存在問題，河道管理范圍，界河段還應(yīng)有民政部門的勘界文件；⑧相關(guān)規(guī)劃：江河流域綜合規(guī)劃、區(qū)域綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃、河道整治規(guī)劃、沿河經(jīng)濟社會發(fā)展和城市建設(shè)規(guī)劃、已有河道采砂規(guī)劃、涉河工程地質(zhì)資料、防洪調(diào)度運用的有關(guān)指標；⑨近期不小于1∶10000的地形圖。

3.3 外業(yè)工作

外業(yè)工作既是現(xiàn)場收集資料的過程，也是現(xiàn)場規(guī)劃的過程。外業(yè)工作深度直接關(guān)系規(guī)劃的質(zhì)量。外業(yè)工作任務(wù)包括：外業(yè)測量、地質(zhì)調(diào)查和現(xiàn)場規(guī)劃。

外業(yè)測量：①完善地形圖、河道斷面資料；②把河道管理范圍界址與圖紙對應(yīng)一致；③測量河勢現(xiàn)狀；④測量各河段深泓點高程；⑤測量確定河勢不宜安排采砂的河段、河道凹岸和險工段，各涉河工程，相關(guān)專業(yè)規(guī)劃劃定的保護區(qū)等內(nèi)容的位置樁號。

地質(zhì)勘察或調(diào)查：收集地形地貌、地層巖性特征、河谷特征、岸坡形態(tài)和類型、沉積物組成及來源、河道沙層分布特征，可采砂層的顆粒組成、儲量、分布及高程范圍。地質(zhì)工作要解決：①砂石粒徑有沒有開采價值；②儲量；③埋藏深度范圍。

現(xiàn)場規(guī)劃：依據(jù)外業(yè)測量、地質(zhì)工作成果，結(jié)合各涉河工程安全保護范圍及河勢現(xiàn)狀，現(xiàn)場初步劃定禁采區(qū)、可采區(qū)范圍。

4 河道采砂規(guī)劃編制要點探析

4.1 河道采砂管理現(xiàn)狀及存在問題

采砂管理現(xiàn)狀包括：規(guī)劃河段采砂興起、發(fā)展過程，采砂分布、設(shè)備規(guī)格及數(shù)量、年度采砂量、開采方式、管理法規(guī)制度、管理機構(gòu)、人員配備、監(jiān)管方式以及采砂引起的河道安全事件。存在問題：應(yīng)根據(jù)砂場分布特征、砂石資源開發(fā)利用程度，結(jié)合近年來出現(xiàn)的河道安全事件，分別從防洪、河勢、涉河工程設(shè)施運行、水生態(tài)環(huán)境保護等方面，分析采砂對河道的危害和對社會穩(wěn)定的影響，總結(jié)上期規(guī)劃和現(xiàn)狀采砂審批及管理存在問題。

4.2 規(guī)劃的必要性

在調(diào)查分析河道采砂及管理存在問題的基礎(chǔ)上，從推進依法治水、維護河勢穩(wěn)定、保障防洪安全、規(guī)范采砂行為、合理利用砂石資源、完善專業(yè)規(guī)劃等方面綜合分析規(guī)劃的必要性。

4.3 河道演變分析

通過套繪規(guī)劃河段水文站或觀測斷面的大斷面圖，分析歷史和近期河道演變及趨勢，給出河床平面河勢和立面沖淤變化結(jié)論。當規(guī)劃河段缺乏資料時，可結(jié)合實地調(diào)查進行分析。

4.4 泥沙補給分析

根據(jù)實測泥沙資料以及人類對水沙條件的影響，分析規(guī)劃河段泥沙來源、沿程變化和輸移的時空分布情況。通過上下游水文站輸沙量和泥沙粒徑對比，分析不同粒徑泥沙的來沙量和沉積量。資料缺乏時，泥沙補給可通過上游地區(qū)侵蝕模數(shù)分析計算。泥沙補給分析，應(yīng)當給出規(guī)劃河段年度補給量。

4.5 規(guī)劃范圍確定

規(guī)劃范圍是采砂規(guī)劃必須要明確的。縱向規(guī)劃范圍是擬規(guī)劃的河段長度。橫向規(guī)劃范圍也就是河道管理范圍，對于有堤防的河道為兩堤之間的灘地、水流和護堤地以及堤防安全保護范圍；對于無堤防河道，應(yīng)當按照設(shè)計洪水淹沒范圍和防洪規(guī)劃確定的最小堤距綜合確定，也可依照防洪規(guī)劃劃定的永久性建筑物控制線確定。界河段的規(guī)劃范圍界限，應(yīng)當按照民政部門勘界線或是兩行政區(qū)的共同上級明確的采砂管理界限確定。

4.6 禁采區(qū)劃定

4.6.1 禁采區(qū)劃定原則

堅持服從河勢控制要求的原則；堅持確保防洪安全的原則；堅持保障供水安全的原則；堅持保障涉河工程設(shè)施安全的原則；堅持滿足水生態(tài)環(huán)境保護要求的原則。

4.6.2 禁采區(qū)劃定

河勢不宜安排采砂的河段和區(qū)域、河道凹岸和險工段，各涉河工程安全保護區(qū)，相關(guān)專業(yè)規(guī)劃劃定的保護區(qū)等，都必須劃定為禁采區(qū)。規(guī)劃應(yīng)給出各禁采區(qū)的名稱、長度、位置樁號和坐標。

禁采區(qū)劃定應(yīng)當注意兩點：①劃為禁采區(qū)的各涉河工程安全保護范圍，應(yīng)當依照相關(guān)法律法規(guī)或規(guī)程規(guī)范規(guī)定劃定，不應(yīng)隨意設(shè)定。②已經(jīng)規(guī)劃的防洪工程，為保證下一步實施時其邊界條件不發(fā)生人為改變，其建設(shè)區(qū)域及保護范圍應(yīng)當劃定為禁采區(qū)。

4.7 可采區(qū)劃定

4.7.1 可采區(qū)劃定原則堅持服從河勢穩(wěn)定、防洪安全、涉河工程設(shè)施安全、水環(huán)境與水生態(tài)保護要求的原則；堅持可持續(xù)利用的原則；堅持與河道整治、疏浚相結(jié)合的原則。

4.7.2 可采區(qū)劃定禁采區(qū)劃定后，其他有砂石儲量的河段都可劃定為可采區(qū)（本文不涉及保留區(qū)）。規(guī)劃可按照禁采區(qū)自然劃分的河道可采區(qū)域，對各可采區(qū)進行編號，給出各可采區(qū)名稱、長度、采區(qū)面積、位置樁號及四至坐標。

可采區(qū)應(yīng)注意結(jié)合河勢演變分析結(jié)論規(guī)劃：①對于淤積型河道，主河槽、灘地都可安排采區(qū)，疏浚河道。②對于沖淤相對平衡型河道，采區(qū)應(yīng)設(shè)置在灘地上，以開采歷史沉積沙為主，限制在主河槽采砂。③對于下切型河道，嚴禁在主河槽采砂，原則上灘地也應(yīng)當禁止采砂活動。④對于游蕩型河道，采區(qū)宜布設(shè)在河道中心地帶，促使主流歸順并穩(wěn)定在河道中間；對于非游蕩型河道，采區(qū)規(guī)劃應(yīng)當遵循穩(wěn)定主河槽的原則。

4.7.3 年度實施控制范圍擬定

由于有些采區(qū)范圍較小，一個采砂年度就采空了；有些采區(qū)范圍雖然較大，但是幾年一直在一個區(qū)域開采，勢必超深、超范圍開采，惡化河勢，對河道行洪和工程設(shè)施安全造成不利影響。為此，規(guī)劃應(yīng)當擬定年度實施控制范圍，即每個采區(qū)各年度采砂的位置及長、寬范圍，防止可采區(qū)監(jiān)管失控。目前咸陽市沒有在采砂規(guī)劃中設(shè)置這一節(jié)內(nèi)容，而是在每個采砂季前，先制定當年采砂實施計劃，擬定當年各砂場采區(qū)范圍和計劃開采量，報上級批準后再安排采砂活動。

4.7.4 控制開采高程和控制開采量擬定

開采高程控制是為了防止超深開采給河勢和防洪安全帶來不利影響而設(shè)置的最低開采高程。

對于泥沙補給較豐富的河流，應(yīng)在河道演變、泥沙補給以及采砂影響分析的基礎(chǔ)上，綜合確定合適的控制開采高程，其值一般應(yīng)不低于河道多年沖淤變化的最低高程。對于以開采歷史儲量為主的河流，應(yīng)根據(jù)河道平順、平整的要求，推求合適的控制開采高程，一般不低于本河段深泓高程。控制開采量應(yīng)根據(jù)采砂控制高程、采區(qū)面積、泥沙補給量及可持續(xù)開采等因素綜合分析確定。規(guī)劃應(yīng)當給出規(guī)劃期計劃控制開采總量、年度計劃控制開采量、各采區(qū)年度控制開采量和控制開采高程。

4.8 規(guī)劃實施與管理

4.8.1 規(guī)劃實施要求

對禁采區(qū)、禁采期的管理，應(yīng)當依照采砂管理有關(guān)政策法規(guī)提出要求；對可采區(qū)管理，應(yīng)當對年度實施控制范圍監(jiān)管、采砂審批、年度開采量計量、控制開采高程檢查驗收提出意見。

4.8.2 采砂管理制度建設(shè)

河道采砂管理制度建設(shè)是推進依法管砂的重要保障。規(guī)劃應(yīng)在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，建立和完善采砂管理制度體系，明確工作程序、落實工作責任和管理要求，保障規(guī)劃順利實施。

4.8.3 采砂管理能力建設(shè)

采砂管理能力建設(shè)是規(guī)劃有序?qū)嵤┑闹匾A(chǔ)。規(guī)劃應(yīng)當在綜合分析管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，研究提出管理機構(gòu)設(shè)置、人員配備、執(zhí)法裝備配備、觀測設(shè)備配備、經(jīng)費籌措、采砂動態(tài)監(jiān)控等意見。

采砂動態(tài)監(jiān)控包括采砂設(shè)備監(jiān)控、采砂作業(yè)區(qū)動態(tài)監(jiān)控、河勢和監(jiān)測斷面動態(tài)監(jiān)控?？紤]到河流特點和采砂管理的要求不同，規(guī)劃應(yīng)當擬定動態(tài)監(jiān)控管理的具體措施。