淺議水利事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)

王淑華

（陜西省地下水管理監(jiān)測局 陜西 西安 710003）

內(nèi)部控制是事業(yè)單位同時也是水利事業(yè)單位內(nèi)部管理的重要組成部分和重要管理手段，主要指水利事業(yè)單位為了維護資產(chǎn)安全完整，確保其管理效率，以及為了實現(xiàn)運營效果而建立的一系列規(guī)劃、政策、制度和組織的實施程序。當(dāng)前，2013年中央八項規(guī)定出臺后，中省先后在公務(wù)活動、經(jīng)費管理、差旅費管理、公務(wù)接待管理、會議費管理、公務(wù)用車管理、因公出國管理、辦公用房管理、廉潔自律等方面制定出臺了一系列制度辦法規(guī)定，進一步規(guī)范約束了行政事業(yè)單位日常管理行為，從而也就對水利事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提出了新的更高的要求，迫切需要進一步健全完善內(nèi)部控制觀管理體系，提高內(nèi)部控制效率和效果成為亟待研究解決的問題。

1 水利事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的主要目標(biāo)

內(nèi)部控制是現(xiàn)代管理的一個重要手段，水利事業(yè)單位大多不從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，主要為社會經(jīng)濟發(fā)展提供水利產(chǎn)品和服務(wù)。根據(jù)水利事業(yè)單位的特點，內(nèi)部控制建設(shè)主要有以下幾個目標(biāo)：一是維護單位正常運轉(zhuǎn)，及時發(fā)現(xiàn)和糾正單位發(fā)展過程中存在的不合規(guī)和不規(guī)范之處，差錯糾偏，確保單位發(fā)展朝著預(yù)期目標(biāo)前進。二是通過梳理理順業(yè)務(wù)流程、審批程序，逐步實現(xiàn)科學(xué)化精細化管理，不斷強化水利資產(chǎn)的監(jiān)督管理，最大限度防范可能存在的潛在資產(chǎn)風(fēng)險，努力確保水利資產(chǎn)安全完整。三是甄別篩選經(jīng)營財務(wù)等基礎(chǔ)信息，確定其真實性和可靠性，為單位管理層科學(xué)決策奠定堅實基礎(chǔ)。四是在壓縮、控制成本費用發(fā)揮有效作用，減少不必要的成本費用開支，確保水利事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展。五是全力維護水利單位制定的各項管理方針、制度和措施的貫徹執(zhí)行，保證各項業(yè)務(wù)活動有序有效開展，為實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)保駕護航。

2 當(dāng)前水利單位內(nèi)部控制存在的主要問題

當(dāng)前一些水利單位特別是一些水利事業(yè)單位對內(nèi)部控制的認識存在兩個方面錯誤認識：一方面，往往習(xí)慣于甚至滿足于傳統(tǒng)的管理方式，認為只要能夠規(guī)范化操作就行了，而不必考慮跟上適應(yīng)當(dāng)前形勢，從而造成內(nèi)部控制實際效果不佳。另一方面，雖然意識到加強內(nèi)部控制建設(shè)和改進內(nèi)部管理的必要性，但是過于片面強調(diào)改進組織結(jié)構(gòu)的重要性，往往忽視了改進控制方式方法，使內(nèi)部控制建設(shè)組織結(jié)構(gòu)與實際應(yīng)用相脫節(jié)、不適應(yīng)，從而造成內(nèi)部控制形同虛設(shè)，未能發(fā)揮應(yīng)有作用。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）內(nèi)部控制重視程度還需提高。水利事業(yè)單位歷史上大多是傳統(tǒng)的公益性單位，水利事業(yè)單位往往受制于行業(yè)因素影響，對當(dāng)前最新內(nèi)部控制建設(shè)重要性認識不足，認為只要管好用好財政預(yù)算就足夠了，從而對單位內(nèi)部疏于管理，造成水利事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系不完整不全面，沒有覆蓋到所有人員和全部業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，有的水利事業(yè)單位雖然建立了內(nèi)控制度，但僅僅停留在制度層面，執(zhí)行的還不夠或不到位，遇到具體問題時過分強調(diào)靈活性，從而缺乏內(nèi)部控制應(yīng)具備的剛性和嚴肅性。

（2）預(yù)算管理控制還需加強。預(yù)算控制是事業(yè)單位加強內(nèi)部控制的有力措施，水利事業(yè)單位作為一個類別，也必須重視預(yù)算控制的重要作用。但目前大多水利事業(yè)單位只重視預(yù)算安排與執(zhí)行，從而忽視了內(nèi)部控制建設(shè)，認為單位運轉(zhuǎn)經(jīng)費主要來源于財政預(yù)算安排，只要按制度規(guī)定編好了預(yù)算，落實資金，規(guī)范使用，就可以實現(xiàn)單位發(fā)展目的，未在預(yù)算編制和預(yù)算控制上下功夫，造成預(yù)算前瞻性和預(yù)見性不強，存在預(yù)算執(zhí)行過程中認為調(diào)整預(yù)算情況，“重撥款輕管理”、“重預(yù)算審核輕實際效果”的思想意識還不同程度存在。

（3）管理程序流程還需規(guī)范。在傳統(tǒng)管理體制之下，一些水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)存在產(chǎn)權(quán)混亂、存量不清、賬實不符等現(xiàn)象，一些水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理部門職責(zé)不清，資產(chǎn)使用效率低下，并且由于資產(chǎn)分散在各部門，資產(chǎn)管理與財務(wù)管理脫節(jié)，資產(chǎn)管理部門只管實物發(fā)放而不管使用，使用部門只使用資產(chǎn)不負責(zé)管理，造成資產(chǎn)實物管理與價值管理相脫節(jié)，單位資產(chǎn)原始資料不全，以及資產(chǎn)統(tǒng)計造成困難，很多水利事業(yè)單位“重財輕物”、“重購置輕管理”，缺乏增值保值意識，導(dǎo)致行資產(chǎn)共享程度較低，使用效率不高。在資產(chǎn)處置過程中，缺乏嚴格制度程序約束和監(jiān)控，計劃性少隨意性大，不報、補報和漏報現(xiàn)象時有發(fā)生，存在資產(chǎn)流失風(fēng)險。

3 加強水利事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的具體措施

“十二五”以來水利投資逐年增加，水利事業(yè)得到快速發(fā)展，但水利單位內(nèi)部管理還未得到足夠重視，當(dāng)前，中省給予水利行業(yè)更多關(guān)注，習(xí)近平總書記提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思思路，為陜西水利發(fā)展帶來了新的歷史機遇，同時也對水利單位內(nèi)部控制建設(shè)提出了新的更高的要求，水利事業(yè)單位要按照當(dāng)前中省關(guān)于事業(yè)單位管理新要求和水利發(fā)展新形勢，在健全內(nèi)部控制制度和強化“第一責(zé)任主體意識”上下功夫，查漏補缺，固強補弱，逐步形成一個相對完善、行之有效、具有激勵效應(yīng)的內(nèi)部控制體系，才能為水利事業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供有力保障。具體要從以下幾個方面做起：

（1）完善內(nèi)部控制環(huán)境。任何經(jīng)濟實體的控制活動都必須存在于一定的內(nèi)部環(huán)境之中，水利事業(yè)單位也不例外，也必須在本單位經(jīng)營運轉(zhuǎn)和經(jīng)營活動過程中，實施控制活動，而且要注意把握好影響控制的因素，比如價值觀、組織結(jié)構(gòu)、單位文化、職工素質(zhì)等，都屬于內(nèi)部控制范疇，都會對內(nèi)部控制效果產(chǎn)生直接或間接影響，應(yīng)該結(jié)合本單位實際情況，牢牢把握內(nèi)部控制宗旨和核心，明確明晰內(nèi)部控制主體和方向，制定落實內(nèi)部控制牽頭部門、執(zhí)行人員和責(zé)任人員，重點解決由誰進行內(nèi)部控制和為什么要進行控制的問題。同時，要注重引進和培養(yǎng)高素質(zhì)管理人才，定期不定期組織管理人員外出培訓(xùn)學(xué)習(xí)，及時學(xué)習(xí)掌握最前沿管理知識和方法，拓展知識視野，豐富知識儲備，在制定管理制度、編制工作計劃、業(yè)績考核評定、調(diào)查糾正偏差等方面發(fā)揮積極作用，努力造就一支業(yè)務(wù)精、懂經(jīng)營并且掌握先進內(nèi)部控制管理方法的高素質(zhì)人才隊伍，為水利事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展提供人才支撐。

（2）建立有效控制機制。隨著科技水平的不斷提高和控制手段的不斷改進，對業(yè)務(wù)活動的控制也要求越來越科學(xué)精細，因而必須有針對性地建立相應(yīng)控制機制。這些控制機制可以分為針對人的控制和針對系統(tǒng)的控制兩個方面，針對人的控制應(yīng)該從崗位職責(zé)入手，根據(jù)不相容職務(wù)分離的原則，梳理優(yōu)化業(yè)務(wù)程序和流程，明確每個崗位的權(quán)力權(quán)限和責(zé)任義務(wù)，科學(xué)描述崗位職務(wù)職責(zé)，建立健全相互制衡約束機制。同時要加強資料檔案控制管理，嚴格記錄控制審核，確保資料信息真實可靠完整。在內(nèi)部控制信息系統(tǒng)日常管理使用中，產(chǎn)生舞弊和失密的現(xiàn)象比手工操作更容易、更具隱蔽性，因而對信息系統(tǒng)的控制十分重要。對信息系統(tǒng)的控制要通過采取權(quán)限控制、數(shù)據(jù)使用控制、手工憑證控制等方式，設(shè)置系統(tǒng)安全控制杜絕越權(quán)使用，無權(quán)限不允許查閱或修改數(shù)據(jù)，從而保障信息資料安全，確保信息數(shù)據(jù)能夠?qū)⒄鎸嵡闆r反饋給決策者。

（3）加強內(nèi)部牽制制約。內(nèi)部牽制主要指具體業(yè)務(wù)實施，必須由多部門共同參與完成，從而可以進行相互監(jiān)督和進行合理性或規(guī)范性檢查。內(nèi)部牽制由適當(dāng)授權(quán)、不相容工作責(zé)任分工、記錄審核、接近控制、獨立檢查等環(huán)節(jié)組成，不僅包括涉及部門之間的相互制約，也包括相關(guān)上下級之間的相互制約，比如信息收集歸類過程中，除了收集整理人員外，還必須有相應(yīng)人員審核和主管人員審批；再比如現(xiàn)金流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)中，應(yīng)該對現(xiàn)金使用審批、收入支出管理、單位印鑒保管、資產(chǎn)記賬登記等業(yè)務(wù)分工明確，達到互相牽制的目的。在具體內(nèi)部牽制實施過程中，工作定期輪換制度是一種不錯的選擇，根據(jù)不同崗位的重要性，制定輪換計劃，合理安排時間，對不同崗位適當(dāng)輪換，從而不斷揭示出制度機制執(zhí)行中缺陷和漏洞，逐步完善制度、建立健全長效預(yù)防機制，可能會更好地達到牽制效果。

（4）強化內(nèi)部稽核制度和內(nèi)部審計制度。內(nèi)部稽核制度和內(nèi)部審計制度是內(nèi)部控制體系的重要組成部分，水利事業(yè)單位必須提高對內(nèi)部稽核和內(nèi)部審計作用的認識，在單位日常管理活動中，從強化監(jiān)督檢查、健全制約機制上狠下功夫，不斷監(jiān)督分析內(nèi)部活動運行情況，及時差錯糾偏，確保各項經(jīng)濟活動按照既定計劃發(fā)展。同時要抓好業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)學(xué)習(xí)，使會計人員知識和技能得到不斷更新、補充和拓展，進一步掌握內(nèi)部財務(wù)管理控制制度和財政政策，實現(xiàn)既懂財務(wù)、又懂水利；既懂法律、又有職業(yè)道德水準(zhǔn)；既注重扎實的專業(yè)知識、還具有良好的溝通與協(xié)調(diào)能力，善于處理各種財務(wù)關(guān)系，具備較強管理意識，增強法制觀念，樹立現(xiàn)代理財觀，注重水利專項資金和基建資金使用效益，促進水利事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。陜西水利