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    近三十年來北洋政府外交制度研究綜述

    2015-08-15 00:44:11牛桂曉
    關(guān)鍵詞:北洋政府外交官外交部

    牛桂曉

    (湖南師范大學(xué)歷史文化學(xué)院,湖南長沙 410000)

    關(guān)于北洋政府時(shí)期的外交制度在民國時(shí)期就有研究,最早要算是吳成章所著的《外交部沿革紀(jì)略》,它比較詳細(xì)地介紹了民國外交部成立和沿革的過程。南京國民政府建立后,學(xué)者們?yōu)榱私o當(dāng)時(shí)的外交改革提供借鑒,也對(duì)國內(nèi)外的外交行政制度進(jìn)行了研究,對(duì)北洋政府時(shí)期的外交行政也有所涉及,如陳忠浩的《外交行政制度研究》,陳體強(qiáng)的《中國外交行政》,周子亞的《領(lǐng)事與使節(jié)》《外交監(jiān)督與外交機(jī)關(guān)》。

    但建國后,在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi),近代中外關(guān)系史的研究,基本上是在帝國主義侵華史和中國人民反侵略斗爭(zhēng)這種二元對(duì)立的歷史分析模式下進(jìn)行的。在這種模式下,史學(xué)界對(duì)“北洋外交”存在著長期忽視與誤解,而外交制度則更少提及。20世紀(jì)80年代以來,隨著思想的解放和資料的發(fā)掘,學(xué)者們突破原有的教條束縛開始對(duì)民初外交進(jìn)行研究,注意到北洋政府在外交上作出的努力,給北洋政府的外交作出積極的正面肯定,但大多數(shù)研究都主要集中于北洋政府時(shí)期的外交事件、外交政策和外交人物的研究,對(duì)于該時(shí)期外交制度的研究相對(duì)較少。

    一、整體性研究

    目前,學(xué)界關(guān)于北洋政府外交制度的整體性研究較少,大多是在近代外交制度的范疇內(nèi)對(duì)其有所論及,如王立誠的《中國近代外交制度史》,可以說是一部研究近代中國外交制度的力作,對(duì)中國外交制度的發(fā)展演變有較為深入的探討。該書雖偏重于晚清部分,但仍從外交權(quán)力模式、外交行政機(jī)構(gòu)和外交人事制度等方面對(duì)北洋政府外交制度進(jìn)行全面的介紹。王建朗主編的《中華民國史·志·軍事外交卷》的外交制度一節(jié)仍由王立誠執(zhí)筆,對(duì)北洋政府外交制度進(jìn)行了相似的論述。川島真是近年來日本史學(xué)界比較全面研究北洋外交的一位學(xué)者,他的《中國近代外交的形成》廣泛利用了大陸、臺(tái)灣、歐美以及日本各地收藏的檔案,較為全面地探討了北京政府的外交特色,其中第一部近代外交行政制度的確立,敘述了從清末到北京政府時(shí)期的外交行政和人事制度,并在第四部中進(jìn)一步探討了中央與地方的外交關(guān)系。

    論文方面,臺(tái)灣學(xué)者唐啟華在其《北京政府外交行政機(jī)構(gòu)的演變》中,對(duì)北京政府外交部的成立與改革、外交權(quán)的演變、駐外使館、地方對(duì)外交涉機(jī)構(gòu)和人事制度等方面進(jìn)行了論證,認(rèn)為北京政府在近代中國外交機(jī)構(gòu)演變史中,居于承先啟后的關(guān)鍵性地位。[1](P225-248)李兆詳在《中華民國早期(1912-1928)的外交立法述論》一文中則全面考察了北洋政府時(shí)期的外交立法建設(shè),認(rèn)為北洋政府以外交立法為動(dòng)力,全面界定了最高外交權(quán)力的分配模式,建立起了外交權(quán)力相互制約的外交最高權(quán)力的制衡機(jī)制;全面規(guī)定了外交部、外交總長及外交官、領(lǐng)事官的職責(zé)范圍,構(gòu)建起了以外交部和外交總長為中樞的外交運(yùn)作機(jī)制和以培養(yǎng)、選拔高素質(zhì)外交官、領(lǐng)事官為核心的外交官員的養(yǎng)成制度。[2]近年來,有高世偉的碩士論文《北洋政府外交制度研究》,[3]通過對(duì)北洋政府外交權(quán)力模式、外交行政和外交人事制度的動(dòng)態(tài)分析構(gòu)建起了北洋政府外交制度的基本框架,并由具體案例對(duì)其進(jìn)行了分析驗(yàn)證。還有李波的碩士論文《北洋時(shí)期中國外交行政體制研究》,[4]也對(duì)北洋政府的外交權(quán)力模式和外交部、駐外使領(lǐng)館、交涉署等具體機(jī)構(gòu)進(jìn)行了考察,認(rèn)為其組織結(jié)構(gòu)和行為規(guī)范更為合理化、專業(yè)化,并通過將1917-1919年中國參加一戰(zhàn)及出席巴黎和會(huì)等外交事件作為案例,展現(xiàn)了外交行政體制對(duì)于外交的影響。但這兩篇碩士論文基本沒有擺脫王立誠的《中國近代外交制度史》的框架,仍停留在一般性的敘述,未作深入的探討。

    此外,關(guān)于民國政治制度和法制研究的論著中,對(duì)北洋政府外交制度也有所論及。政治制度史,如錢實(shí)甫的《北洋政府時(shí)期的政治制度》,徐矛的《中華民國政治制度史》,袁繼成等編的《中華民國政治制度史》等,都對(duì)北洋政府外交部、駐外使領(lǐng)館和交涉署的職能、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和人員構(gòu)成作了比較簡(jiǎn)單的介紹。法制史方面,如邱遠(yuǎn)猷、張希坡的《中華民國開國法制史——辛亥革命法制制度研究》,謝振民的《中華民國立法史》等法律史專著,都用了一章的篇幅介紹了與外交相關(guān)的法律法規(guī),但沒有對(duì)這些法律法規(guī)進(jìn)行分析,也沒有闡述這些法律法規(guī)對(duì)構(gòu)建外交體制的影響。

    二、專題性研究

    (一)外交權(quán)

    有學(xué)者們認(rèn)為外交是內(nèi)政的延伸,處于國家權(quán)力最高層次上的外交決策,其模式必然與內(nèi)政決策模式相統(tǒng)一,受整個(gè)國家政權(quán)模式的支配。如王立誠就認(rèn)為,雖然辛亥革命后,外交權(quán)作為國家權(quán)力的一個(gè)組成部分,被相應(yīng)地納入了西方民主政治的三權(quán)分立模式,但對(duì)于當(dāng)權(quán)的軍閥實(shí)力派來說,這套資產(chǎn)階級(jí)民主制下的外交權(quán)力模式是他們所不能容忍的,仍是一種軍閥權(quán)力模式。[5](P209)唐啟華也認(rèn)為,雖然北京政府外交部頗具獨(dú)立性與專業(yè)決策權(quán)力,但是實(shí)力軍人卻也常設(shè)立自己的外交機(jī)構(gòu),謀求本派系短期的利益,有時(shí)會(huì)出現(xiàn)“二元外交”的情況,而割據(jù)一方的實(shí)力軍人,也常在自己的軍事指揮組織中設(shè)立“外交處”,與列強(qiáng)交涉機(jī)密事務(wù)。[1](P225-248)馬建標(biāo)更是將民初外交史與政治史兩個(gè)領(lǐng)域結(jié)合起來,重點(diǎn)考察內(nèi)政與外交的互動(dòng),以及民初外交事務(wù)轉(zhuǎn)向“政治化”的演變軌跡,并以1917年中國參戰(zhàn)問題為中心,著重分析了民初政治與外交決策之間的關(guān)系,兼論公眾輿論和在野政治集團(tuán)(國民黨)對(duì)北京政府外交決策的制衡。[6]

    還有的學(xué)者則通過對(duì)具體交涉事務(wù)的考察,進(jìn)一步探討了軍閥對(duì)外交權(quán)的影響。唐啟華在《北伐時(shí)期的北洋外交——北洋外交部與奉系軍閥處理外交事務(wù)的互動(dòng)關(guān)系初探》一文中,探討了地方軍閥對(duì)中央外交決策的影響。①洪振強(qiáng)通過對(duì)滬案交涉全過程的考察,也認(rèn)為外交權(quán)的不統(tǒng)一以及江蘇地方官員和各派軍閥以外交之名與中央一起爭(zhēng)奪上海地盤,是滬案交涉失敗的主要原因。[7]

    此外,考察北洋外交時(shí),學(xué)者還注意到體制外的組織與個(gè)人活動(dòng)在外交決策中所扮演的角色。唐啟華就對(duì)“外交委員會(huì)”“關(guān)稅委員會(huì)”“條約研究會(huì)”等三個(gè)體制外的非正式組織作了有益的探討,認(rèn)為它們?cè)谛藜s的關(guān)鍵時(shí)刻,承擔(dān)了外交決策與傳承的重任,在北洋末期“修約外交”決策機(jī)制中發(fā)揮了重要的作用。[8](P17-47)卜鳳坤更是通過對(duì)一手的原始資料——《條約研究會(huì)會(huì)議記錄》的研究,在決策困境理論視角下對(duì)條約研究會(huì)修約外交的決策困境、行動(dòng)方案選擇及所堅(jiān)持的理念進(jìn)行了實(shí)證分析。[9]鄭躍濤則探討了外交委員會(huì)與研究系的關(guān)系,認(rèn)為外交委員會(huì)的設(shè)立,為研究系重新染指北洋政權(quán)提供了機(jī)會(huì),并對(duì)皖系北洋政府軟弱的外交政策形成了很大的壓力。[10]

    (二)外交行政機(jī)構(gòu)

    北京政府時(shí)期的外交行政機(jī)構(gòu)可分為外交部、駐外使領(lǐng)館和地方對(duì)外交涉機(jī)構(gòu)三個(gè)部分,以下對(duì)其研究狀況分別敘述。

    1.外交部

    北洋政府外交部是繼承前清外務(wù)部而來,但其規(guī)制按照臨時(shí)參議院制定的暫行官制通則和官制通則作了改革,所以也可視為南京臨時(shí)政府外交部規(guī)制的延續(xù),此后北洋政府對(duì)外交部又多次調(diào)整。王立誠對(duì)外交部的調(diào)整演變作了清晰的考察,認(rèn)為外交部的組織結(jié)構(gòu)的嬗變,其組織的合理化程度確實(shí)在不斷地提高。[5](P234)唐啟華也認(rèn)為,民國元年陸征祥的外交部改革,使中國外交機(jī)構(gòu)在北京政府時(shí)期,建立了現(xiàn)代化且合理的模式,組織簡(jiǎn)單而合邏輯,責(zé)任確定而單一。[1](P225-248)川島真則從各種政治理念縱橫交錯(cuò)的環(huán)境里,考察了外交部令人眼花繚亂的變動(dòng)。他認(rèn)為1914年頒布的《修正外交部官制》反映出袁世凱謀求制度方面的中央集權(quán)化,而1921年條約司的設(shè)立和政務(wù)司第二科負(fù)責(zé)收回領(lǐng)事裁判權(quán)等事務(wù),則為修改不平等條約在人事和機(jī)構(gòu)方面進(jìn)行了積極的更新。[11](P89)易中梅的碩士論文則鎖定在1912-1916年民初這一歷史時(shí)段,從當(dāng)時(shí)國家和政府具體法律、規(guī)定、命令、政策著手,對(duì)北京政府外交部的成立與改革、組織結(jié)構(gòu)及人事制度等進(jìn)行了梳理,建構(gòu)起了民初外交體制的基本雛形。[12]此外,還有學(xué)者對(duì)民國初年外交部的會(huì)計(jì)出納工作,[13]外交部的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制進(jìn)行了考察。[14]

    2.地方交涉機(jī)構(gòu)

    鑒于清政府外交權(quán)不統(tǒng)一的弊端,北京政府建立后,便在各省設(shè)特派交涉員,置外交部某省交涉署,負(fù)責(zé)辦理全省外交事務(wù);各商埠設(shè)交涉員,置外交部某埠交涉分署,負(fù)責(zé)各埠交涉事宜,兩者皆向外交部負(fù)責(zé)。蔣賢斌認(rèn)為,這種特派交涉員、交涉員的設(shè)置,并沒有完全排斥各省地方長官的外交事務(wù)的權(quán)力,地方交涉機(jī)關(guān)由地方政府控制的局面并沒有改變。[15]

    川島真則從中央角度的外交權(quán)統(tǒng)一,以及從地方角度的由地方主導(dǎo)交涉這兩個(gè)方面對(duì)北京政府時(shí)期的交涉署進(jìn)行了考察。他先介紹了冢本元發(fā)表的兩項(xiàng)關(guān)于北京政府時(shí)期地方交涉的先驅(qū)性成果,并在此基礎(chǔ)上,進(jìn)一步考察了一戰(zhàn)前后與“中立”有關(guān)的案例以及“雞公山案”中交涉署對(duì)中央政府決策的參與情況和地方交涉的情形。他得出的結(jié)論與冢本元的論旨雖有重疊部分,但也有不同部分,如有些案件需要根據(jù)條約、協(xié)定或戰(zhàn)時(shí)協(xié)議在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一處理,或需要確認(rèn)處理基準(zhǔn),一戰(zhàn)期間與中立有關(guān)的案件即屬此類,而“雞公山案”也涉及對(duì)德條約、戰(zhàn)時(shí)國際法等因素。處理此類案件時(shí),交涉員試圖一邊規(guī)避自己的責(zé)任讓中央承擔(dān),一邊在現(xiàn)場(chǎng)的語境中解決問題。而中央也并未包攬一切,而是在尊重地方自主的情況下,與外國公使進(jìn)行交涉,從而維持了條約和政出中央的局面。[11](P422)

    除了交涉署之外,還有的學(xué)者對(duì)特定區(qū)域內(nèi)的對(duì)外交涉體制進(jìn)行了考察,如劉迪香就對(duì)北洋政府時(shí)期東北地方對(duì)外交涉體制進(jìn)行了考察。[16]

    3.駐外使領(lǐng)館制度

    關(guān)于駐外使領(lǐng)館制度的研究,多集中在使領(lǐng)館的編制、館務(wù)及其同外交部的關(guān)系上。王立誠就對(duì)使領(lǐng)館的編制作了考察,認(rèn)為這套編制有很大的伸縮余地,可以根據(jù)實(shí)際需要有區(qū)別地確定使館實(shí)際員額。同時(shí)早期使館中必不可缺的翻譯官或通譯官官職已不復(fù)存在,使館所占比例也越來越小,并獨(dú)立設(shè)置了商務(wù)官和武官,駐外使領(lǐng)館的館務(wù)也開始走上正規(guī)化的軌道。[17](P249)

    (三)外交人事制度

    關(guān)于外交人事制度,主要包括外交官的分類、等級(jí)、任用、考銓、薪俸等方面。王立誠對(duì)民國時(shí)期的外交官的分類與等級(jí)、任用與考銓進(jìn)行了考察,認(rèn)為北洋政府時(shí)期,外交官內(nèi)部主要分為外交官、領(lǐng)事官和外交部官員三類,由于當(dāng)時(shí)具備外事官員資格的人太少,這種劃分從未意味著這三類官員在人事制度上截然割裂。外交官和領(lǐng)事官在考試、任用上從不存在區(qū)別,而受任這些官職的資格,則向來是把曾在外交部服務(wù)作為其中重要的一條。[17]川島真則以1919年北京政府的第二次外交官領(lǐng)事官考試為中心進(jìn)行了探討,認(rèn)為這個(gè)考試制度是以日本的制度為原型的,考試實(shí)施方法雖然考慮周到,但仍存在問題。考生和合格者主要是留學(xué)日本和國內(nèi)法政類大學(xué)出身的人,考試合格者職業(yè)模式的形成仍受到限制。[11](P106)岳謙厚在《民國外交官人事機(jī)制研究》[18]一書中進(jìn)行了更為細(xì)致地考察,專注于外交官人事制度體系嬗遞與群體網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)結(jié)構(gòu)等方面的研究。在人事制度層面,以外交官之銓選、任職與考核、薪俸與待遇等若干方面為著眼點(diǎn),考察近代遣使以還,特別是民國時(shí)期中國外交官人事行政變動(dòng)的軌跡,并作出與之相應(yīng)的評(píng)價(jià)與估量。在外交官群體等社會(huì)結(jié)構(gòu)層面,則以外交官之地域分布、年齡配置、學(xué)歷層次、黨派成分、宗教信仰等方面為基點(diǎn),對(duì)民國各個(gè)時(shí)期外交官的基本社會(huì)構(gòu)成進(jìn)行了實(shí)證性與比較性的分析和研究。

    (四)北京政府外交制度的評(píng)價(jià)問題

    前面也提到,在革命史觀的影響下,北洋外交一直被人們所忽視和誤解。但改革開放以來,學(xué)者們對(duì)近代史的詮釋角度有所轉(zhuǎn)變,逐漸擺脫過去革命史觀較狹隘的視角,不再強(qiáng)調(diào)近代中外關(guān)系中屈辱的一面,開始注意到由屈辱到崛起的歷程,呈現(xiàn)出不同于以往的風(fēng)貌。

    郭劍林、王繼慶的《北洋政府外交近代化略論》就較早的肯定了北洋外交者。文中指出,北京政府外交部是中國外交史中很重要的一個(gè)承前啟后的階段,外交機(jī)構(gòu)趨于專業(yè)化與技術(shù)化,外交思想反映出獨(dú)立自主、完全平等的民族主義思想,已較清末進(jìn)步很多,北洋外交的近代化具有進(jìn)步意義。[17]陳桂杰的《北洋政府的外交現(xiàn)代化研究》也認(rèn)為北洋政府時(shí)期是中國現(xiàn)代外交體系正式成型的關(guān)鍵時(shí)期,其外交體制實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍,在機(jī)構(gòu)、立法制度、人員等外交機(jī)制方面進(jìn)行了徹底變革,逐步與國際社會(huì)相接軌,打破了清政府“始爭(zhēng)終讓”的被動(dòng)外交局面,在外交上取得了重大突破。[19]

    有的學(xué)者則從國體變遷的角度考察了中國外交近代化的進(jìn)程。曹倩琴在《清末民初外交機(jī)構(gòu)的演變——析中國外交近代化歷程》中認(rèn)為,中國外交機(jī)構(gòu)近代化始于晚清,完成于民初??偫硌瞄T和外務(wù)部在外交機(jī)構(gòu)近代化進(jìn)程中雖起到了推動(dòng)作用,但在封建統(tǒng)治大框架內(nèi)進(jìn)行的外交機(jī)構(gòu)變革充滿了矛盾和對(duì)抗,直至清王朝統(tǒng)治結(jié)束,中國外交機(jī)構(gòu)近代化的使命始終沒能完成。辛亥革命勝利后,中國建立共和制,在國體發(fā)生根本性變化的前提下,北京政府對(duì)外交機(jī)構(gòu)進(jìn)行了徹底改造,最終完成了中國外交機(jī)構(gòu)近代化的歷史使命。[20]

    還有學(xué)者從近代中國外交轉(zhuǎn)型角度出發(fā)肯定了北洋政府時(shí)期外交制度改革。如李兆祥的《近代中國的外交轉(zhuǎn)型研究》就是一本對(duì)鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來跨越清政府、北洋政府的總體外交轉(zhuǎn)型進(jìn)行研究的專著。這本專著側(cè)重于以基本史料和例證對(duì)外交的轉(zhuǎn)型過程進(jìn)行介紹分析并對(duì)從鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)至北洋政府時(shí)期的外交觀念體制和政策戰(zhàn)略以時(shí)間為單位進(jìn)行了分析。在對(duì)民初外交制度分析上,作者通過對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的探討,認(rèn)為該時(shí)期的中國外交制度己經(jīng)實(shí)現(xiàn)了法制化和專業(yè)化。[21]路遙的《簡(jiǎn)論中國近代外交的轉(zhuǎn)型》就在第三章的近代中國外交體制轉(zhuǎn)型中介紹了北洋政府時(shí)期的外交體制的變化,并通過對(duì)中國近代以來外交思想和外交機(jī)制的發(fā)展脈絡(luò)進(jìn)行了系統(tǒng)梳理。[22]

    三、研究中的不足

    近年來,學(xué)者們對(duì)外交制度作了很多有益的探討,雖取得了不少成果,但仍有不足。首先,外交行政制度本身存在許多不明之處,而制度的變化及其背后隱藏的國內(nèi)外形勢(shì)和對(duì)外思想、政策的變化,我們也缺乏動(dòng)態(tài)的分析。其次,地方外交研究不夠。當(dāng)時(shí)的中國,存在著北京政府、廣東政府、各省政府,還有像東三省的張作霖和新疆的楊增新那樣的地方政權(quán)。他們是如何處理地方交涉的,有著什么樣的對(duì)外交涉體制,中央與地方在對(duì)外交涉中扮演著怎樣的角色,地方政府在多大程度上影響著中央的外交決策,交涉署在其中發(fā)揮的作用,仍有待進(jìn)一步研究。再次,國民外交的研究不夠。雖然一些學(xué)者對(duì)國民外交及國民外交團(tuán)體進(jìn)行了研究,但幾乎沒能更具體地觸及北京政府的外交政策與輿論的聯(lián)系,這些輿論在多大程度上影響著北京政府的外交決策仍有待探討。最后如何把握北京政府的外交行政制度。過去我們受革命史觀的影響,北京政府的外交活動(dòng)和制度建設(shè)一直受到忽視和誤解,這固然存在不公允之處。但過高評(píng)價(jià)北京政府外交制度改革的成果,也不無偏頗。這就有可能忽視體制外因素與實(shí)效統(tǒng)治能力缺乏對(duì)外交制度正常功能發(fā)揮的限制。筆者認(rèn)為,要正確把握北京政府的外交制度改革,一方面要加強(qiáng)實(shí)證研究,搞清楚這些體制外的因素到底在多大程度上影響著其效能的發(fā)揮;另一方面要把北京政府時(shí)期的外交制度改革放到整個(gè)近代外交體制變遷的過程中進(jìn)行考察,這樣才能獲得比較公允的評(píng)價(jià)。

    注釋:①轉(zhuǎn)引于唐啟華,《“北洋外交”評(píng)價(jià)》,載于《歷史研究》,2004年第1期。

    [1]唐啟華.北京政府外交行政機(jī)構(gòu)的演變[A].中華民國外交志(初稿)[C].臺(tái)北:國史館,2002.

    [2]李兆詳.中華民國早期(1912-1928)的外交立法述論[J].民國檔案,2007,(2).

    [3]高世偉.北洋政府外交制度研究[D].中原工學(xué)院,2010.

    [4]李波.北洋時(shí)期中國外交行政體制研究[D].南京大學(xué),2012.

    [5]王立誠.中國近代外交制度史[M].蘭州:甘肅人民出版社,1991.

    [6]馬建標(biāo).權(quán)威的缺失——民初外交事務(wù)的政治化[D].復(fù)旦大學(xué),2008.

    [7]洪振強(qiáng).執(zhí)政府與滬案交涉的失敗[J].安徽史學(xué),2006,(2).

    [8]唐啟華.北京政府末期“修約外交”決策機(jī)制芻議(1925-1928)[A].中國社會(huì)科學(xué)院近代史研究所.中華民國史研究三十年(1972-2002)(上卷)[C].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2008.

    [9]卜鳳坤.北洋政府條約研究會(huì)修約研究[D].復(fù)旦大學(xué),2012.

    [10]鄭躍濤,魏穎.試述研究系與北洋政府的外交委員會(huì)(1918-1919)[J].樂山師范學(xué)院學(xué)報(bào),2005(3).

    [11]川島真.中國近代外交的形成[M].北京:北京大學(xué)出版社,2012.

    [12]易中梅.民初外交部研究[D].陜西師范大學(xué)2011.

    [13]白如雪.淺析民國初年外交部的會(huì)計(jì)出納工作[J].晉東南師范??茖W(xué)校學(xué)報(bào),1999,(1).

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