論小城鎮(zhèn)建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理行為的優(yōu)化

楊 釗，周小璐

(四川理工學(xué)院法學(xué)院，四川自貢643000)

城鎮(zhèn)的發(fā)展離不開(kāi)所在區(qū)域的發(fā)展，任何城鎮(zhèn)均是其所在區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)體系的一份子。因此，“每個(gè)城市都依據(jù)其自身發(fā)展的條件和基礎(chǔ)，在區(qū)域發(fā)展的舞臺(tái)上，通過(guò)整個(gè)城鎮(zhèn)體系的分工、協(xié)作、交融，扮演著獨(dú)特的角色”［1］32。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)指出，堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)［2］。而小城鎮(zhèn)的功能主要“體現(xiàn)在綜合服務(wù)上，通過(guò)農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和村鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)劃布局、公共設(shè)施的配套建設(shè)，達(dá)到合理組織生產(chǎn)力，合理安排城鎮(zhèn)居民生活的目的，從而提高土地和公共設(shè)施的使用率，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生產(chǎn)協(xié)作和規(guī)模效益”［1］69，繼而推動(dòng)其所在區(qū)域的一體化發(fā)展。加快推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新型城鎮(zhèn)化時(shí)期必須承擔(dān)的任務(wù)，也是實(shí)現(xiàn)富民興鎮(zhèn)的有效途徑。因此，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)厘清自身的權(quán)限與職能，通過(guò)規(guī)劃、建設(shè)、管理、發(fā)展四個(gè)方面的配合，在小城鎮(zhèn)的動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程中不斷完善自身的管理行為，實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的良性發(fā)展。

一、當(dāng)前小城鎮(zhèn)建設(shè)中存在的突出問(wèn)題

(一)招商引資中的后期管理問(wèn)題

小城鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展離不開(kāi)外來(lái)資本的注入。如何讓越來(lái)越多的資本、人力、物力等資源服務(wù)于小城鎮(zhèn)建設(shè)也成為基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首要思考的問(wèn)題，于是“政府搭臺(tái)、企業(yè)唱戲”的小城鎮(zhèn)發(fā)展模式應(yīng)運(yùn)而生。由于有政府做后盾，這種模式確實(shí)能夠吸引一些外來(lái)投資，從而促進(jìn)小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展。但也正因?yàn)榛鶎诱憩F(xiàn)出招商引資的強(qiáng)烈意愿，對(duì)后期管理工作的開(kāi)展埋下了一定的“隱患”。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在沒(méi)有完全弄清楚外來(lái)投資者資本實(shí)力的情況下，就急急忙忙地拍板同意，從而容易出現(xiàn)前期投入完成后由于資金鏈問(wèn)題而“爛尾”的項(xiàng)目。又或者一些污染嚴(yán)重、危害性大的企業(yè)，在當(dāng)?shù)卣惫男膽B(tài)驅(qū)使下，輕松落戶，從事著污染性生產(chǎn)，卻缺乏相應(yīng)的治污能力，致使環(huán)境質(zhì)量下降的同時(shí)也透支著有限的生態(tài)資源。

(二)征地拆遷中的過(guò)渡安置問(wèn)題

必要的征地拆遷是促進(jìn)小城鎮(zhèn)快速發(fā)展的有效途徑之一，也是小城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中必須經(jīng)歷的一環(huán)。因此，如何解決拆遷引發(fā)的后續(xù)問(wèn)題，做好拆遷的善后工作，保護(hù)好各拆遷戶的相關(guān)利益，實(shí)現(xiàn)妥善安置、和諧過(guò)渡，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不面對(duì)的難題。然而現(xiàn)實(shí)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往制定了相關(guān)的過(guò)渡安置辦法，但執(zhí)行不到位。其中，過(guò)渡安置費(fèi)的撥付問(wèn)題最明顯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常會(huì)因?yàn)橘Y金不足而無(wú)法給拆遷戶按時(shí)劃撥過(guò)渡費(fèi)，導(dǎo)致拆遷戶的不滿。而且通常情況下，拆遷戶會(huì)被集中安置在某一特定區(qū)域過(guò)渡，他們的衣食住行也會(huì)隨之發(fā)生不同程度的改變。離開(kāi)了之前熟悉的居住和生活環(huán)境，一些拆遷戶一時(shí)無(wú)法很好地適應(yīng)，加上當(dāng)?shù)卣罄m(xù)服務(wù)工作的跟進(jìn)不力，部分拆遷戶的生活狀況容易變得越來(lái)越不理想。另外也存在著個(gè)別拆遷戶不思進(jìn)取、好逸惡勞、坐等政府補(bǔ)助的問(wèn)題，進(jìn)一步增加了基層政府的安置成本。

(三)身份轉(zhuǎn)移中的“邊緣化人口”問(wèn)題

歸根到底，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)當(dāng)是以“人”為中心的發(fā)展，遺憾的是理論上如此明晰的概念在行動(dòng)上卻未必明確。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，小城鎮(zhèn)建設(shè)中“農(nóng)民被上樓”現(xiàn)象的出發(fā)點(diǎn)是好的，但卻忽略了農(nóng)民這一群體的生產(chǎn)方式和生活方式與一般城鎮(zhèn)居民的不同之處。當(dāng)農(nóng)民群體搬進(jìn)樓房，原有的生活方式一夜之間發(fā)生了轉(zhuǎn)變，似乎成為了“市民”，卻并沒(méi)有真正融入城鎮(zhèn)生活方式當(dāng)中。繼而他們對(duì)自己的生活來(lái)源、社會(huì)保障等問(wèn)題不可避免地表現(xiàn)出重大的關(guān)注。并且生活環(huán)境轉(zhuǎn)換的同時(shí)也沒(méi)有同步實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)方式的非農(nóng)化轉(zhuǎn)換，這極可能導(dǎo)致將來(lái)的生活處于不穩(wěn)定狀態(tài)，甚至淪為“兩棲人口”、“邊緣化人口”。如果這些后顧之憂得不到妥善解決，就有可能產(chǎn)生新的社會(huì)隱患，阻礙新型小城鎮(zhèn)建設(shè)順利進(jìn)行，甚至出現(xiàn)一批“人居城鎮(zhèn)、家留農(nóng)村”的“新貧民”。

二、小城鎮(zhèn)建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理行為的不足之處

在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，無(wú)論是規(guī)劃的制定、服務(wù)的提供，還是過(guò)程的控制，都離不開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的有效發(fā)揮。然而遺憾的是，在這一動(dòng)態(tài)過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所扮演的角色和所承擔(dān)的功能還存在著不同程度“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”等問(wèn)題。

(一)“管了不該管的事”——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“越位”行為

小城鎮(zhèn)建設(shè)要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有所為有所不為，把有限的精力放在應(yīng)該作為的領(lǐng)域，不能去管“不該管的事”。然而，長(zhǎng)期以來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府習(xí)慣以“全能家長(zhǎng)”的姿態(tài)實(shí)施行政管理。在具體的小城鎮(zhèn)建設(shè)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府單方面行使行政權(quán)力，依靠行政指令執(zhí)行的現(xiàn)象還較為普遍，市場(chǎng)沒(méi)有充分發(fā)揮資源配置的決定性作用。同時(shí)作為小城鎮(zhèn)建設(shè)主體的鎮(zhèn)民也沒(méi)有真正加入建設(shè)隊(duì)伍，其擁有的最終決定權(quán)也受到了一定程度的限制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依舊扮演著“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”的雙重角色，不僅對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程實(shí)施大量的行政干預(yù)，事無(wú)巨細(xì)、大包大攬，而且直接參與微觀管理活動(dòng)，過(guò)度忽視了其他建設(shè)主體的自治意識(shí)和自治能力，也漠視了全民共享發(fā)展過(guò)程和發(fā)展成果的執(zhí)政理念。

(二)“沒(méi)管應(yīng)該管的事”——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“缺位”行為

可以說(shuō)，城鎮(zhèn)規(guī)劃是小城鎮(zhèn)建設(shè)的必要前提。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的過(guò)程中應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源情況、自身內(nèi)外環(huán)境以及當(dāng)前的發(fā)展水平制定出具有科學(xué)性、超前性和可操作性的規(guī)劃方案。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定城鎮(zhèn)規(guī)劃時(shí)往往“沒(méi)管應(yīng)該管的事”:第一，小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃短視性明顯，前瞻性不足。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏深入分析轄區(qū)內(nèi)資源優(yōu)劣勢(shì)的能力，責(zé)任意識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)，其所制定的規(guī)劃往往只在短時(shí)期內(nèi)有效，不能有效促進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的可持續(xù)性。第二，忽視鎮(zhèn)民的參與，過(guò)分倚重自上而下的精英式規(guī)劃，缺乏配套的規(guī)劃責(zé)任追究機(jī)制，容易導(dǎo)致規(guī)劃方案實(shí)踐價(jià)值低、可操作性差等問(wèn)題。

(三)“不當(dāng)管理具體事務(wù)”——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“錯(cuò)位”行為

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃時(shí)，存在著權(quán)力濫用、盲目下指標(biāo)的情況。一些規(guī)劃負(fù)責(zé)人沒(méi)有充分考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際，利用手中的權(quán)力，片面強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化小區(qū)、標(biāo)志性建筑、標(biāo)準(zhǔn)式道路等“三標(biāo)工程”的建設(shè)。個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至出現(xiàn)“一年建、二年改、三年拆”的嚴(yán)重浪費(fèi)現(xiàn)象，把一個(gè)個(gè)“富民強(qiáng)鎮(zhèn)工程”變成了“負(fù)民弱鎮(zhèn)工程”。同時(shí)，在發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在著“家底不清”的現(xiàn)象，對(duì)轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境、資源承載能力了解不足，容易為求一時(shí)利益，盲目引進(jìn)一些污染嚴(yán)重、破壞性大的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，而對(duì)當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)卻扶持不夠，甚至認(rèn)為那是“花錢賠本”的事。這種“舍大求小”、“舍近求遠(yuǎn)”的做法，不但沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果，而且制約了小城鎮(zhèn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的形成。此外，小城鎮(zhèn)建設(shè)和后續(xù)管理的脫節(jié)問(wèn)題也比較嚴(yán)重。如果放任“重建設(shè)輕管理”的行為，沒(méi)有把后續(xù)管理作為小城鎮(zhèn)建設(shè)的題中之義，則可能導(dǎo)致小城鎮(zhèn)秩序混亂、污染加劇的局面。這樣，既違背了小城鎮(zhèn)建設(shè)的初衷，也扭曲了新型城鎮(zhèn)化的理念。

三、優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理行為的路徑選擇

在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為直接的建設(shè)主體，在小城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)、管理、發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。當(dāng)前，面對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的大力推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)正視小城鎮(zhèn)建設(shè)中所存在的困難和挑戰(zhàn)，轉(zhuǎn)變管理思想、優(yōu)化管理行為，從而更好地推動(dòng)小城鎮(zhèn)走上新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的快車道。

(一)導(dǎo)入企業(yè)家精神，促進(jìn)管理理念的優(yōu)化

盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在小城鎮(zhèn)建設(shè)和管理中承擔(dān)著重要職能，但是小城鎮(zhèn)建設(shè)卻并非由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨(dú)力可以完成。在規(guī)劃和建設(shè)過(guò)程中，無(wú)論是拆遷安置還是新街鋪設(shè)，無(wú)論是增加鎮(zhèn)民收入還是增加就業(yè)人口數(shù)，小城鎮(zhèn)建設(shè)所需資本、人力及物力等資源的投入量都相當(dāng)巨大。以目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力的實(shí)際情況是難以解決這一難題的，需要借助“外力”去應(yīng)對(duì)此類鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“管不好”的事務(wù)。企業(yè)家政府理論指出，“政府的中心工作應(yīng)該是‘掌舵’，而不是‘劃槳’……政府應(yīng)該集中精力做好決策工作，而把具體的服務(wù)性工作承包給私營(yíng)企業(yè)和非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)去做。這樣，政府可以居高臨下，用政策吸引競(jìng)爭(zhēng)者，保持最大的靈活性來(lái)應(yīng)付變化著的環(huán)境”［3］375-376?？梢?jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)導(dǎo)入企業(yè)家精神，樹(shù)立“掌好舵”強(qiáng)于“劃好槳”的管理理念，本著“小政府、大社會(huì)”的原則，改變過(guò)去由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府單一主體推動(dòng)小城鎮(zhèn)建設(shè)的困局，變“全能鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”為“有限鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”，變“低效鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”為“高效鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”。因此，需要充分利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，做到凡是市場(chǎng)能夠有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域就要避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接干預(yù)，讓市場(chǎng)真正發(fā)揮資源配置的決定性作用，特別是借助社會(huì)的力量，發(fā)揮群策群力的功效，讓民間資本積極涌入，在“低成本、高效益”原則的指導(dǎo)下讓各類投資主體平等競(jìng)爭(zhēng)，從而實(shí)現(xiàn)多元主體參與小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的良性互動(dòng)。

此外，面對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)中涌現(xiàn)出的“新鎮(zhèn)民”，如何保障其從農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口后的權(quán)益與訴求將無(wú)可避免地成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府思考的關(guān)鍵問(wèn)題。企業(yè)家政府理論強(qiáng)調(diào)“政府是受顧客驅(qū)使的，其宗旨是滿足顧客的需要，故政府應(yīng)像企業(yè)一樣具備‘顧客意識(shí)’，建立‘顧客驅(qū)使’的制度”［3］381-382?？梢?jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)首先對(duì)“新鎮(zhèn)民”的“所思、所缺、所急、所難”做到科學(xué)調(diào)查、準(zhǔn)確把握并記錄在冊(cè)，然后積極探索建立“量體裁衣式”工作機(jī)制，依據(jù)需求提供對(duì)應(yīng)服務(wù)，并注重收集和整理“新鎮(zhèn)民”的反饋意見(jiàn)，同時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)質(zhì)量管理的獎(jiǎng)懲措施，以保證小城鎮(zhèn)建設(shè)的有序、協(xié)調(diào)推進(jìn)，避免“兩棲人口”的大范圍出現(xiàn)。

(二)以共建共享為目標(biāo)，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與鎮(zhèn)民群體的能動(dòng)性，促進(jìn)管理導(dǎo)向的優(yōu)化

在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，作為服務(wù)主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部隊(duì)伍和作為服務(wù)對(duì)象的鎮(zhèn)民群體應(yīng)當(dāng)共同發(fā)揮有效的能動(dòng)性，在推動(dòng)小城鎮(zhèn)有序建設(shè)的基礎(chǔ)上共享發(fā)展的成效。因此，作為小城鎮(zhèn)建設(shè)直接主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)以共建共享為目標(biāo)，積極優(yōu)化管理導(dǎo)向。一方面，小城鎮(zhèn)建設(shè)的目標(biāo)之一是富民興鎮(zhèn)，那么要切實(shí)做到做好“惠民、利民”，對(duì)包括學(xué)前教育、初等教育和中等教育在內(nèi)的公共教育的投入就顯得非常關(guān)鍵。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在的教育在整個(gè)貧富差距中所占的比例高達(dá)20%，如果改善了教育，就等于縮小了貧富差距［4］。而教育資源的投入(包括學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施的改善、師資隊(duì)伍的優(yōu)化等)不僅能夠?yàn)樾〕擎?zhèn)及周邊農(nóng)村地區(qū)的適齡學(xué)生群體提供更好的公共教育服務(wù)，而且能夠消除一些返鄉(xiāng)務(wù)工人員、農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口對(duì)進(jìn)入小城鎮(zhèn)后的適齡子女入學(xué)問(wèn)題的擔(dān)憂。這樣，既有助于提高當(dāng)?shù)厍嗌倌甑闹R(shí)文化素質(zhì)，又有助于在增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口基數(shù)的同時(shí)擴(kuò)大消費(fèi)群體、就業(yè)群體的規(guī)模，符合新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部隊(duì)伍的調(diào)整和充實(shí)，特別是高素質(zhì)建設(shè)人才的引進(jìn)已然成為小城鎮(zhèn)建設(shè)的催化劑。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以從現(xiàn)有干部隊(duì)伍中分批抽調(diào)部分干部(特別是青年干部)前往小城鎮(zhèn)建設(shè)先進(jìn)地區(qū)交流學(xué)習(xí)、掛職鍛煉，逐漸培養(yǎng)一批思想覺(jué)悟高、業(yè)務(wù)素質(zhì)好、具有城鎮(zhèn)化建設(shè)專業(yè)知識(shí)的優(yōu)秀人才。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)改變過(guò)去存在的嚴(yán)重忽略人才職業(yè)發(fā)展需求的問(wèn)題，能動(dòng)地制定獎(jiǎng)懲分明的激勵(lì)制度、執(zhí)行相應(yīng)的激勵(lì)措施，對(duì)堅(jiān)持學(xué)習(xí)基層政府管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)發(fā)展領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)和技能的干部給予鼓勵(lì)和表?yè)P(yáng)，并在崗位鍛煉、職位晉升方面給予相應(yīng)優(yōu)待，從“千方百計(jì)留住人才”轉(zhuǎn)向“促進(jìn)人才有機(jī)流動(dòng)”，進(jìn)而為小城鎮(zhèn)建設(shè)配置知識(shí)新、經(jīng)驗(yàn)豐、能力強(qiáng)、見(jiàn)識(shí)廣的干部隊(duì)伍。

(三)科學(xué)建設(shè)“生態(tài)小城鎮(zhèn)”，促進(jìn)管理手段的優(yōu)化

美國(guó)著名的城市學(xué)家劉易斯·芒德福曾說(shuō):“所謂理想的城市就是把城市的活力帶到農(nóng)村，而把農(nóng)村優(yōu)美的環(huán)境、田園般的生活帶到城市里來(lái)”。十八屆三中全會(huì)的《決定》更加明確地指出“加快建立生態(tài)文明制度，健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局”［2］。因此，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)以構(gòu)建“生態(tài)小城鎮(zhèn)”為目標(biāo)，促進(jìn)管理手段的優(yōu)化，從而推進(jìn)小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)中需要扮演文明建設(shè)者的角色，樹(shù)立優(yōu)化生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境的雙重目標(biāo)要求，注重環(huán)境保護(hù)，充分利用環(huán)境資源，減少將環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁至社會(huì)生活空間的做法，為城鎮(zhèn)居民的生產(chǎn)、生活提供一個(gè)舒適的外部環(huán)境。同時(shí)，在招商引資、項(xiàng)目建設(shè)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要把好“入口關(guān)”，認(rèn)真檢視所接洽項(xiàng)目的污染程度和能耗水平，避免盲目引進(jìn)高污染、高能耗的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，盡可能降低小城鎮(zhèn)建設(shè)中的環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)。再者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)綠化的建設(shè)和管理，包括既有街區(qū)和新建街區(qū)行道樹(shù)的栽種、鎮(zhèn)民公共活動(dòng)空間的綠化等，從而努力構(gòu)建一個(gè)花草灌木合理搭配的小城鎮(zhèn)綠地系統(tǒng)。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，選出一部分有影響力的鎮(zhèn)民擔(dān)任環(huán)保宣傳員，在學(xué)校里、在居民小組中深入宣傳“生態(tài)城鎮(zhèn)”的建設(shè)意義，繼而引導(dǎo)和鼓勵(lì)廣大鎮(zhèn)民主動(dòng)地、廣泛地參與小城鎮(zhèn)的建設(shè)與管理，真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的共治共享。

(四)以增強(qiáng)行政效能為標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)管理程序的優(yōu)化

為了“保證權(quán)力正確行使，必須把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人。要建立決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，把籠子扎得緊一點(diǎn)，嚴(yán)防‘牛欄關(guān)貓’，使權(quán)力運(yùn)行守邊界、有約束、受監(jiān)督”［5］85，從而有助于增強(qiáng)政府部門的行政效能，優(yōu)化行政管理程序，推進(jìn)政府管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在小城鎮(zhèn)改造建設(shè)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為建設(shè)主體中的重要部門，必須重視改造建設(shè)資金的籌集、使用以及必要的監(jiān)管，規(guī)范收支行為，以便切實(shí)地維護(hù)公眾利益。首先，應(yīng)當(dāng)成立專門的小城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目資金管理小組，明確具體責(zé)任人及其職責(zé)。其次，對(duì)項(xiàng)目改造資金實(shí)行“專戶儲(chǔ)存、專賬核算、專人管理、封閉運(yùn)行”的管理方式，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所實(shí)行監(jiān)督管理，并聘請(qǐng)專職的財(cái)會(huì)人員，以確保專款專用、收支規(guī)范。再次，在項(xiàng)目建設(shè)資金撥付方面需要分別對(duì)待。一方面針對(duì)施工單位，應(yīng)先由建設(shè)單位根據(jù)項(xiàng)目施工合同和實(shí)施進(jìn)度向資金管理小組提出申請(qǐng)，由工程監(jiān)督管理小組根據(jù)工程計(jì)量初審后交建設(shè)單位審定，再報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改造協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組審核同意，繼而由財(cái)政所統(tǒng)一支付;另一方面針對(duì)改造中處于過(guò)渡期的公眾，需要按照拆遷安置協(xié)議簽訂時(shí)雙方約定的內(nèi)容，按時(shí)足額劃撥過(guò)渡期費(fèi)用，不得隨意挪作他用。最后，項(xiàng)目改造資金必須接受紀(jì)委、監(jiān)察、審計(jì)和財(cái)政等部門的聯(lián)合監(jiān)督，并定期向全體被拆遷業(yè)主公示，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，確保項(xiàng)目資金使用的公開(kāi)和公正。

五、結(jié)語(yǔ)

小城鎮(zhèn)建設(shè)的良性發(fā)展是一個(gè)漸進(jìn)的、持續(xù)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，其長(zhǎng)期性和艱巨性決定了作為直接參與主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的道路上必然不斷地直面新矛盾、新問(wèn)題，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極主動(dòng)地轉(zhuǎn)變管理理念、優(yōu)化管理行為，從而有效地回應(yīng)小城鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)要求。

［1］鄒軍，張京祥，胡麗婭.城鎮(zhèn)體系規(guī)劃［M］.南京:東南大學(xué)出版社，2002.

［2］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定［EB/OL］.(2013-11-15)［2014-04-01］.http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm.

［3］丁煌.西方行政學(xué)說(shuō)史［M］.武漢:武漢大學(xué)出版社，2004.

［4］顧杰.推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)政府該做什么［J］.中國(guó)行政管理，2011(11):102.

［5］中共中央宣傳部.習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話讀本［M］.北京:學(xué)習(xí)出版社、人民出版社，2014.