水利水電工程農(nóng)村移民農(nóng)業(yè)安置探析

江 震

(遼寧省水利廳水政監(jiān)察局，遼寧 沈陽(yáng)110003)

2006年，國(guó)務(wù)院頒布了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》，該條例第十三條明確要求對(duì)農(nóng)村移民安置進(jìn)行規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主，遵循因地制宜、有利生產(chǎn)、方便生活、保護(hù)生態(tài)的原則，合理規(guī)劃農(nóng)村移民安置點(diǎn);有條件的地方，可以結(jié)合小城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)行。移民安置條例的頒布，要求縣級(jí)地方人民政府作為移民安置責(zé)任主體，實(shí)施主體，對(duì)移民征地補(bǔ)償及搬遷安置中的權(quán)利提供了較好的保障。

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第二十條耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年;特殊林木的林地承包期，經(jīng)國(guó)務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)可以延長(zhǎng);此外《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》的第三部分的第一條明確指出:“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變?！边@樣一來(lái)，農(nóng)村移民安置有土地安置難度較大。

1 大中型水利水電工程移民安置現(xiàn)狀

1.1 移民安置重視不夠，重工程輕移民工作

近幾年，國(guó)家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，國(guó)家對(duì)電力資源及水資源需求不斷增加，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入不斷加大，水利工程項(xiàng)目越來(lái)越多，移民安置經(jīng)歷了“一平二調(diào)”到“以人為本”的逐步轉(zhuǎn)變，但移民安置中，移民意愿會(huì)隨時(shí)變化，移民安置難度較大［1］。主體工程建設(shè)主要是技術(shù)問(wèn)題，而移民安置首先是一個(gè)如何安置移民這個(gè)群體的社會(huì)問(wèn)題，然后才是安置點(diǎn)選擇及建設(shè)這一技術(shù)問(wèn)題，早些年中國(guó)發(fā)展模式是農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)，剪刀差情況普遍，在水利工程建設(shè)上具體表現(xiàn)為重工程、輕移民，各參建單位對(duì)移民安置不夠重視。

1.2 移民安置范圍受局限

大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例要求在移民安置過(guò)程中，項(xiàng)目法人與縣級(jí)以上地方人民政府簽訂移民安置協(xié)議，基本上將移民安置資金交地方人民政府包干使用移民安置中。遼寧省水庫(kù)移民安置中，集中安置點(diǎn)一般選取荒山削平再地基處理，投入較大，雖然相關(guān)稅費(fèi)較多，但移民安置涉及的部門審批較多，協(xié)調(diào)工作量較大，基本為縣域內(nèi)安置。此外，受1985年以前修建水庫(kù)移民上訪咨詢影響，淹占地外縣級(jí)政府接受外地遷入移民主觀性不強(qiáng)。

1.3 農(nóng)村移民故土難離、對(duì)新環(huán)境適應(yīng)能力低

移民安置規(guī)劃大綱編制前，移民安置實(shí)物量調(diào)查人員在宣傳解釋政策的同時(shí)，需要做好移民安置實(shí)物量調(diào)查，摸清移民安置意愿，以確定移民安置方案。在移民安置意愿收集中，移民受從眾心里影響或覺(jué)得建設(shè)水庫(kù)這事離我還很遙遠(yuǎn)，在安置方式的選擇上比較隨意并且趨向一致。由于水利水電工程建設(shè)周期較長(zhǎng)，移民心理變化較大，在中國(guó)傳統(tǒng)思想里就有衣錦還鄉(xiāng)及落葉歸根等思維方式影響，還有對(duì)新環(huán)境的畏懼、不滿，對(duì)新事物接受程度較低等原因，很多的人不愿意離開(kāi)自己的故土，這種情況以年齡稍大的農(nóng)村移民表現(xiàn)得尤為突出［2］。

1.4 農(nóng)村閑置土地容量不足，移民集中農(nóng)業(yè)安置困難

新一輪農(nóng)村土地承包后，農(nóng)村土地基本都承包到戶經(jīng)營(yíng)，這幾年經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，土地增值潛力較大，無(wú)論人均土地多或少，土地作為稀缺財(cái)富，農(nóng)民不愿意減少手中土地?cái)?shù)量。同時(shí)，由于土地的增值，農(nóng)村閑置荒地等能夠加以利用的土地均被開(kāi)發(fā)使用，各村自留地要么用于新增建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)用地，要么早已分配到戶，移民安置大面積調(diào)劑土地用于移民集中安置難度越來(lái)越大。農(nóng)業(yè)安置中，除投親靠友外，移民很少異地分散插花安置。

1.5 部分農(nóng)村土地閑置，農(nóng)村土地整體利用率不高

有關(guān)資料顯示2012年，遼寧省城鎮(zhèn)化率為65.7%，2020年預(yù)計(jì)達(dá)到75%左右，按此推算，遼寧省每年城鎮(zhèn)化人口約55萬(wàn)人(總?cè)丝? 375萬(wàn))。此外，很多人口雖然未能落戶城鎮(zhèn)，但大量的務(wù)工人員已離開(kāi)家鄉(xiāng)，各種媒體均報(bào)道過(guò)消失的村落或老人村等現(xiàn)象，筆者認(rèn)為鑒于農(nóng)村老齡化，城市年輕化(進(jìn)城絕大部份為年輕人)這一現(xiàn)實(shí)，遼寧省的城鎮(zhèn)化進(jìn)程會(huì)越來(lái)越快，農(nóng)村人進(jìn)城后自動(dòng)舍棄土地資源這一事實(shí)將會(huì)使農(nóng)村閑置土地會(huì)越來(lái)越多。

1.6 環(huán)境保護(hù)要求高、移民工作跟不上

伴隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境保護(hù)觀念深入人心，環(huán)境保護(hù)力度越來(lái)越大，水土保護(hù)、林業(yè)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)日趨嚴(yán)格，特別是對(duì)于湖泊、水源保護(hù)區(qū)范圍很大，原有的移民后靠安置批準(zhǔn)越來(lái)越難，保護(hù)區(qū)內(nèi)不能新增建設(shè)項(xiàng)目。此外后靠居民的生產(chǎn)生活廢棄物對(duì)庫(kù)區(qū)水質(zhì)影響較大，后靠農(nóng)業(yè)安置困難。

2 針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置現(xiàn)狀的建議

2.1 重視政策引導(dǎo)，加大宣傳解釋力度，努力轉(zhuǎn)變移民觀念

異地移民安置必須做好政策解釋工作，打消移民顧慮，要講清當(dāng)前實(shí)際情況，摸清移民真實(shí)意愿，科學(xué)規(guī)劃。首先引導(dǎo)移民投親靠友異地安置，根據(jù)移民投親靠友意愿，想方設(shè)法尋找投靠地閑置土地資源，滿足移民要求。對(duì)于投親靠友地土地承載力發(fā)掘確有困難的，對(duì)該部分移民有土安置的去向要綜合考慮后靠安置(包括工程防護(hù)，墊高恢復(fù)土地等措施)，異地集中安置(包括造地)等措施［3］，做好政策引導(dǎo)、宣傳解釋工作，打消移民顧慮，以便移民合理選擇安置方式。

2.2 合理流轉(zhuǎn)土地，盤活閑置土地，挖掘資源并優(yōu)化配置

以遼寧省白石水庫(kù)為例，該水庫(kù)實(shí)際安置外遷移民比原規(guī)劃數(shù)量增多，外遷安置5307戶、16 617人，占安置移民總數(shù)的89.09%，移民安置區(qū)選在各方面條件相對(duì)都比較優(yōu)越的遼中、北寧、新民、燈塔、義縣、凌海、營(yíng)口市老邊區(qū)、朝陽(yáng)市雙塔區(qū)等處。在外遷安置中，遼寧省境外安置移民94戶、312人，涉及8個(gè)省、43個(gè)縣。水庫(kù)移民搬遷安置過(guò)程中，省政府統(tǒng)一調(diào)度通過(guò)充分盤活各地閑置土地資源，大范圍妥善安置移民。遼寧省的三灣水利樞紐及輸水工程，也較多采用這一安置方式。

對(duì)于近幾年建設(shè)的水庫(kù)，土地資源更加缺乏，可以采取以下措施以施行農(nóng)業(yè)安置:一是要盤活移民區(qū)線上園林等資源，將這些資源收歸集體所有，依法依規(guī)“二次分配”，為他們提供生存、發(fā)展空間。二是要鼓勵(lì)部分工廠企業(yè)、土地大戶將部分充余的土地流轉(zhuǎn)給村集體，村集體再將這部分土地流轉(zhuǎn)以安置移民。三是對(duì)于已經(jīng)城市定居居民要研究獎(jiǎng)勵(lì)措施鼓勵(lì)將土地使用權(quán)交集體組織以安置移民。第四對(duì)于基本不依靠土地為生的農(nóng)村居民可以獎(jiǎng)勵(lì)將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)集體以再分配安置移民。

2.3 土地開(kāi)發(fā)整理，多措并舉，增加農(nóng)業(yè)安置環(huán)境容量

移民安置點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)中，大多選擇開(kāi)山平地，盡量少占用或不占用農(nóng)業(yè)耕地;此外，利用開(kāi)山的“棄土”將可以利用的淹沒(méi)范圍內(nèi)的土地填土抬高、培肥治理;還有就是積極爭(zhēng)取國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目，重點(diǎn)在移民村實(shí)施低丘崗地改造、水毀復(fù)墾、灘涂荒地治理、廢棄園地治理、土地改造升級(jí)等工程，最大限度增加有效耕地面積。遼寧省在建的錦凌水庫(kù)、青山水庫(kù)均不同程度的采取以上措施建設(shè)安置點(diǎn)。遼寧省丹東市鳳城石橋電站采取防護(hù)工程并墊高恢復(fù)的措施，將原規(guī)劃大綱階段因淹沒(méi)擬占用的耕地完全墊高恢復(fù)，使工程建設(shè)移民人數(shù)為零。

2.4 因地制宜選擇農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目，培植特色產(chǎn)業(yè)，增加移民收入

移民安置實(shí)施中，政府分區(qū)域規(guī)劃、分產(chǎn)業(yè)布局、分類型指導(dǎo)開(kāi)發(fā)利用土地，力求讓有限的土地產(chǎn)出最大效益，統(tǒng)籌謀劃山場(chǎng)利用、水體開(kāi)發(fā)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、旅游觀光、休閑娛樂(lè)等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，確保每個(gè)安置點(diǎn)都有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)配套跟進(jìn)，為移民的持續(xù)增收打牢基礎(chǔ)［4］。在選好項(xiàng)目的同時(shí)，開(kāi)展移民實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)、生產(chǎn)生活安置長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，利用閑置廠房建設(shè)職業(yè)技術(shù)學(xué)校，優(yōu)先招收移民對(duì)象培訓(xùn)，讓移民學(xué)習(xí)服裝加工、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)種植、養(yǎng)殖等實(shí)用技術(shù)，確保農(nóng)民有一技之長(zhǎng)，最大限度發(fā)揮移民安置規(guī)劃中培訓(xùn)費(fèi)作用，促進(jìn)移民生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型，解決移民將來(lái)生活、發(fā)展問(wèn)題。

在遼寧寧省中央直屬水庫(kù)六年扶持規(guī)劃中，桓仁縣發(fā)展冰葡萄種植1799畝，同時(shí)引進(jìn)冰葡萄酒生產(chǎn)項(xiàng)目，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)。為充分發(fā)揮項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)推動(dòng)作用，在項(xiàng)目實(shí)施中，桓仁組建成立了北甸子葡萄種植協(xié)會(huì)。該協(xié)會(huì)是北甸子萬(wàn)畝葡萄園的專業(yè)承包戶自發(fā)組建起來(lái)的農(nóng)民合作組織。協(xié)會(huì)成立后不僅給北甸子鄉(xiāng)的釀酒葡萄銷售打開(kāi)了出路，其中北甸子冰葡萄品牌也通過(guò)了省無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證，且注冊(cè)了品牌，2007年該基地所產(chǎn)釀酒葡萄全部銷售到釀酒公司，北甸子葡萄酒產(chǎn)業(yè)通過(guò)“公司”+“農(nóng)戶”的模式運(yùn)轉(zhuǎn)良好。

種養(yǎng)殖業(yè)及培訓(xùn)項(xiàng)目實(shí)施，可以促使原來(lái)單一的以農(nóng)業(yè)為主、以糧食作物為主的經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)作物為主的經(jīng)營(yíng)模式，改變以前以“小本”經(jīng)營(yíng)為主的格局，激發(fā)農(nóng)民自發(fā)組織聯(lián)戶經(jīng)濟(jì)實(shí)體、合作社、經(jīng)紀(jì)人，調(diào)動(dòng)廣大移民發(fā)展生產(chǎn)的積極性，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有利于實(shí)現(xiàn)共同富裕。

3 結(jié)語(yǔ)

以人為本，讓移民搬得出，穩(wěn)得住，逐步能致富，確保移民可持續(xù)發(fā)展，人與自然和諧共生是水利水電工程移民工作者的口號(hào)、目標(biāo)，移民安置工作需要科學(xué)規(guī)劃、合理引導(dǎo)，充分盤活土地資源，因地制宜合理選擇生產(chǎn)項(xiàng)目，圍繞農(nóng)業(yè)安置這一基礎(chǔ)，與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，努力提高水利水電工程大農(nóng)業(yè)安置移民生產(chǎn)生活水平。

［1］楊燕生.水利水電工程建設(shè)征地與移民安置社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分析［J］.珠江現(xiàn)代建設(shè).2013.176(6):8 －9.

［2］傅秀堂，等.水庫(kù)移民工程［M］.北京:中國(guó)水利水電出版社.2005.

［3］陳萍，尹訊飛，王國(guó)強(qiáng).談水利水電工程建設(shè)征地農(nóng)村移民生產(chǎn)安置規(guī)劃［J］.水力發(fā)電.2006.32(8):6－7.

［4］陸世權(quán).水利移民安置規(guī)劃［J］.企業(yè)科技與發(fā)展.2012，(16):122－124.