淺談黃河下游灘區(qū)扶貧開發(fā)建設

賈曉琳，李圣化

(1.山東省濟寧市水利工程施工公司，山東 濟寧272137;2.山東省濟寧市水利勘測設計院，山東 濟寧272100)

淺談黃河下游灘區(qū)扶貧開發(fā)建設

賈曉琳1，李圣化2

(1.山東省濟寧市水利工程施工公司，山東 濟寧272137;2.山東省濟寧市水利勘測設計院，山東 濟寧272100)

黃河下游灘區(qū)深受洪水威脅，基礎設施落后，生產(chǎn)環(huán)境惡劣，生活水平明顯偏低，經(jīng)濟社會發(fā)展受到要做制約。小浪底工程的成功運行，改善了黃河下游行洪條件，減小了灘地洪水威脅;結合國家城鎮(zhèn)化建設要求，逐步把灘地居民安置到堤外，提出灘地內土地規(guī)?；N植，配套建設基礎設施，積極發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，將積極促進全面建成小康社會。

沉積;鹵水

黃河灘區(qū)是指黃河主河槽與黃河大堤之間的河道。黃河下游河道自有堤防以來就是復式河槽，兩堤之間既有灘岸，又有河槽，河槽狹窄，灘地寬闊。大洪水時漫灘，發(fā)揮著行洪、蓄洪的作用，同時洪水攜帶大量的泥沙，漫灘淤積，兼有滯沙、沉沙功能。黃河灘區(qū)是黃河河道的重要組成部分，在黃河安全中承載著重要作用。

黃河下游灘區(qū)主要指黃河下游河南、山東兩省河道大堤內側、河道主河槽兩側的區(qū)域，上起河南省鄭州桃花峪黃河大橋，下至山東省墾利縣入?？冢傞L790多 km，居住著180多萬人口。

1 黃河下游灘區(qū)經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀況分析

1.1 洪水頻發(fā)人民財產(chǎn)受到威脅

由于黃河河情復雜，河水含沙量極高，下游泥沙淤積導致河床抬高，使黃河下游成為“懸河”，且河勢游蕩多變，主流擺動，河道決口，洪水泛濫頻繁，給下游灘區(qū)群眾生命財產(chǎn)安全造成極大地損失。

據(jù)不完全統(tǒng)計，1950－2004年間，山東省梁山灘區(qū)河道洪水流量低于3 000 m3/s只有3 a，低于5 000 m3/s的年份只占1/3，累計發(fā)生44次漫灘洪水，平均1.27年發(fā)生一次。經(jīng)歷了5次大的洪水，其出現(xiàn)時間分別為1958年7月、1976年8月、1982年8月、1996年8月、2003年10月，歷次洪水漫灘，灘區(qū)莊稼幾乎絕產(chǎn)，村莊被圍、房屋倒塌，，經(jīng)濟損失巨大。洪水威脅非常頻繁，給灘區(qū)人民生產(chǎn)、生活帶來嚴重影響。

1.2 經(jīng)濟發(fā)展制約因素眾多

(1)基礎設施薄弱

灘區(qū)是黃河行洪的重要組成部分，承擔著洪水下泄的任務，不允許種植高干農(nóng)作物和修筑妨礙行洪的建筑物、構筑物，交通、水利、通訊、電力等基礎設施薄弱。

灘區(qū)交通投入少，道路等級低，一些村莊甚至沒有通公路，現(xiàn)有道路年久失修，造成群眾出行困難。

因多年缺乏工程投資，水利基礎老化退化嚴重，設施遭到嚴重破壞備。灘區(qū)內土地高低不平、缺乏排水溝系，灌排困難。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期處于干旱和洪水淹沒交替發(fā)生狀態(tài)，難以持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

(2)洪水危害嚴重

由于黃河洪水頻繁，洪水漫灘機率很高，每出現(xiàn)一次大的洪水，灘區(qū)內的水利、交通、通訊、電力等基礎設施幾乎損壞殆盡。1974年國家提出了“廢除生產(chǎn)堤，修筑避水臺，一水一麥，一季留足全年口糧”的灘區(qū)政策，沿黃各灘區(qū)大修村臺、避水臺、撤退道路等，并且開始外遷村莊。但由于國家投資較少，群眾負擔能力有限，沒有達到國家規(guī)劃的人均房臺面積60m2要求，設防標準也未達到花園口20年一遇的標準，灘區(qū)安全建設不能滿足群眾生產(chǎn)、生活需要。農(nóng)民多年積攢的一點積蓄，都投入到修復損毀房屋、交通道路當中，不能用于發(fā)展副業(yè)，乃至改善生產(chǎn)條件。生產(chǎn)、生活陷入“建設－破壞－再建設－再破壞”的惡性循環(huán)之中，難以抗拒洪水危害。

(3)防汛負擔大

灘區(qū)人民長期居住黃河堤內，歷來是黃河防汛的第一道屏障。黃河行洪，大堤值守，最方便調集的是灘區(qū)群眾，因為他們最關心黃河汛情，最有決心保護黃河安全，又最方便調度。其次，灘區(qū)過水，沖毀房基、莊臺、道路，危及生命安全，他們在水小時嚴防，在水大時遭殃。防汛成為灘區(qū)人民難以支撐的負擔。

(4)生產(chǎn)條件惡劣

灘區(qū)作為行洪河道的組成部分，生產(chǎn)、生活發(fā)展受到很大限制。

黃河灘區(qū)地勢整體上低平、開闊，但由于泥沙沉積，莊臺取土，造成區(qū)內崗丘高地、淺平洼地、緩平坡地等不同地貌類型。上部沉積的壤土、砂壤土、粉砂，保水性差，水蝕嚴重，旱時揚沙，行洪時流沙，表土不穩(wěn)，肥力低下。

農(nóng)業(yè)是灘區(qū)內的基本產(chǎn)業(yè)，第二、三產(chǎn)業(yè)基本沒有，灘區(qū)內的農(nóng)作物以小麥為主，秋糧以大豆、花生、玉米為主。產(chǎn)業(yè)結構單一，水利、電力設施嚴重滯后，灌溉、除澇能力低下，經(jīng)濟發(fā)展緩慢，群眾生活水平低下。

(5)缺乏政策支持

長期以來，灘區(qū)群眾為黃河防洪安全做出了巨大犧牲，而國家僅僅將黃河灘區(qū)作為一般意義上的行洪河道，灘區(qū)群眾受淹后缺乏相應的補償機制，沒有相應的扶持政策，自2005年國家取消農(nóng)業(yè)稅以后，灘區(qū)享受的免收農(nóng)業(yè)稅特殊優(yōu)惠政策也不復存在了，進一步拉大了灘區(qū)與當?shù)亟?jīng)濟的差距。

為維持生產(chǎn)、生活，灘區(qū)群眾和地方政府自發(fā)組織修筑河口生產(chǎn)堤。而中央政府和黃河水利委員會從黃河安瀾出發(fā)，要求禁止修筑與廢除已建生產(chǎn)堤，是治黃史上中央和地方、民眾長期認識、行動不統(tǒng)一的唯一例子。實質問題是前者要求把灘區(qū)作為蓄滯洪區(qū)對待，修筑生產(chǎn)堤以維護灘區(qū)群眾生存和發(fā)展的權利，后者為了黃河防洪的大局，堅持規(guī)定灘區(qū)是行洪河道。為了維持河道的過洪能力，國家不得不犧牲灘區(qū)群眾的利益。顯然，黃河下游灘區(qū)群眾犧牲自身的利益而保護國家和公眾的利益是國家政策作用的結果。

我國《水法》、《防洪法》、《河道管理條例》等法律法規(guī)對河道管理范圍內建設開發(fā)行為實行嚴格的限制，特別是黃河實行流域管理，行政許可審批手續(xù)十分嚴格，極大地限制了水利、交通、通訊、電力等基礎設施的建設，灘區(qū)發(fā)展基礎不在，經(jīng)濟難以持續(xù)發(fā)展，國家政策是一個重要方面。

2 灘區(qū)開發(fā)建設措施及建議

小浪底工程建成后，黃河干流洪水得到了有效調控，提高了下游抵御洪水的能力。為確保黃河防洪安全，減少“二級懸河”影響，黃河水利委員會提出了“穩(wěn)定主槽，調水調沙，寬河固堤，政策補償”的黃河下游治理方略，采用調水調沙等措施，恢復并保持河道主槽具有較大的過流能力?，F(xiàn)在，黃河主河槽已持續(xù)下切，孫口站可安全下泄4 000 m3/s的洪水，防洪水位也相應下落，灘區(qū)過水機率顯著下降，灘區(qū)遭受洪災的威脅明顯減少，改善了灘區(qū)生產(chǎn)、建設發(fā)展的條件。

2.1 建設生產(chǎn)堤，穩(wěn)定灘區(qū)生產(chǎn)建設條件

隨著小浪底水庫調水調沙工作的持續(xù)進行，黃河行洪能力不斷加強，灘區(qū)保護要求日益顯現(xiàn)。應以現(xiàn)有河道治導線為基礎，劃出2～2.5 km的河道作為主行洪區(qū);主行洪區(qū)以外的灘區(qū)，以自然灘為單元，劃分為若干個滯洪沉沙區(qū)，原則上按照分滯洪區(qū)的有關規(guī)定管理。主行洪區(qū)與滯洪沉沙區(qū)之間以現(xiàn)有生產(chǎn)堤為基礎，經(jīng)過調整形成十年一遇標準的防洪堤，防小水不防大水，并根據(jù)洪水情況，有計劃的開啟滯洪沉沙區(qū)。

改善“二級懸河”形勢，進行“二級懸河”治理，對灘區(qū)防洪和治理開發(fā)都至關重要。灘區(qū)分區(qū)管理后，有計劃采取自然漫灘、引洪淤灘和挖河淤灘等措施，進行淤灘、淤串、淤堤河，緩解槽高、灘低、堤根洼的不利狀況。同時加快河道整治工程建設，固灘護堤，疏浚河槽，使河勢流路得到有效控制。這樣，即可滿足行洪、滯洪、沉沙的需要，又兼顧了灘區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)長遠利益與當前利益的和諧統(tǒng)一。

2.2 完善灘區(qū)基礎設施，保障灘區(qū)生產(chǎn)建設

灘區(qū)安全保障得到提升后，要大力加強水利、交通、通訊、電力等基礎設施建設。

平整土地，形成大面積方整田塊，滿足規(guī)模化灌溉、機械化耕作的要求。建設網(wǎng)格化、便捷式的機械化生產(chǎn)道路，保障生產(chǎn)、生活交通暢通、安全。建設現(xiàn)代化的農(nóng)田水利工程設施，充分利用黃河水，完善引水、排水渠系，減少灘區(qū)用水灌溉成本，實現(xiàn)遠程、現(xiàn)地雙重控制，減小洪水對灌排工程的破壞和控制運用影響。把灘區(qū)建成“田成方、林成網(wǎng)、渠相連、路相通、旱能澆、澇能排”的高產(chǎn)出農(nóng)田，并出臺灘區(qū)洪澇災害損害補償政策和標準，保護灘區(qū)人民的生產(chǎn)成果。

國家在政策、資金和措施上對灘區(qū)予以傾斜，簡化項目審批手續(xù)，提高對灘區(qū)農(nóng)田水利工程、交通道路建設的補助標準，支持鼓勵農(nóng)民、個體、社會團體、大型企業(yè)、外商參與投資，大力發(fā)展滯洪沉沙區(qū)的基礎設施建設，電力部門可從黃河水電收益中拿出資金，建設灘區(qū)電力設施。

創(chuàng)造良好的灘區(qū)發(fā)展環(huán)境，促進灘區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展，逐步縮小灘區(qū)和周邊地區(qū)的差距。

2.3 調整灘區(qū)產(chǎn)業(yè)結構，促進經(jīng)濟發(fā)展

根據(jù)黃河灘區(qū)的實際情況，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟應以種植、畜牧、養(yǎng)殖及生態(tài)旅游等綜合開發(fā)為主。以市場為導向，調整產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結構，一方面，引導農(nóng)民依法有償流轉土地，促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，不斷提升黃河灘區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平;另一方面，拓寬生產(chǎn)領域，提高牧、漁等產(chǎn)業(yè)的比重，加大黃河旅游資源開發(fā)，促進黃河旅游業(yè)和服務業(yè)發(fā)展，為灘區(qū)尋求新的經(jīng)濟增長點。在滯洪沉沙區(qū)，以大力發(fā)展綠色高效農(nóng)業(yè)為主，優(yōu)質肉牛、肉羊為輔的畜牧業(yè)，發(fā)展生態(tài)旅游、農(nóng)業(yè)觀光，發(fā)展優(yōu)質專用小麥、專用玉米、優(yōu)質雜糧、特色中藥材等生態(tài)農(nóng)業(yè)。在行洪區(qū)應以牧草和特色種植為主，發(fā)展畜牧業(yè)。

國家給予啟動資金補貼，盡快形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模。

2.4 落實灘區(qū)人口政策，率先實施城鎮(zhèn)化建設

結合國家城鎮(zhèn)化建設要求，借鑒移民建鎮(zhèn)在長江上已取得的成功經(jīng)驗，由地方政府作出科學規(guī)劃，將灘區(qū)人口外遷，集中建鎮(zhèn)安置在黃河大堤外，國家不再投資建設莊臺，把這部分資金補貼給灘區(qū)人民。灘區(qū)村莊外遷既擴大了耕地，又減少了對大洪水的影響，實現(xiàn)人民生命財產(chǎn)安全，河道行洪安全，生活長治久安。

灘區(qū)土地通過流轉，規(guī)?；N植使用，使土地得到充分利用，又解放出大批勞動力。努力提高人口素質，加大對農(nóng)民實用技術和技能的培訓，把從農(nóng)業(yè)上解放出來的勞動力安置到二、三產(chǎn)業(yè)中，創(chuàng)造更多的財富。建議國家給予減免稅收、提供低息或無息貸款的扶持政策，加快灘區(qū)居民城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程。

2.5 科學調水調沙，保障灌區(qū)引水

小浪底工程的成功運用，河道下切，水位下降，沿黃灌區(qū)引水位降低，原有引輸水建筑物引輸水能力下降，將導致有效灌溉面積不同程度的減小。

黃河水位越低，防洪能力越強，灌溉能力越小。建議統(tǒng)籌考慮，防洪除害與灌溉興利相結合，避免調水調沙導致黃灌區(qū)灌溉面積大幅度減小，甚至喪失興利作用。

3 結語

黃河灘區(qū)人民在流域防洪工作中作出了巨大的犧牲，為黃河安瀾、國家安定付出了巨大的代價。小浪底工程的成功建設和運用，徹底消除了黃河的危害，改變了黃河的面貌，為維護黃河下游安瀾起到了決定性作用。黃河將成為造福沿岸人民的安瀾之河。為把黃河長期以來給沿河，尤其是灘區(qū)人民造成的危害挽救回來，國家要在扶貧開發(fā)政策上向黃河灘區(qū)傾斜，優(yōu)先安排開發(fā)項目和建設資金，實行減免稅收、減免配套資金、發(fā)放低息或無息貸款等優(yōu)惠政策。保障黃河灘區(qū)人民盡快走出生產(chǎn)、生活發(fā)展困境，共同走向全面建成小康社會的和諧發(fā)展道路。

F312.42

B

1004－1184(2015)06－0252－02

2015－10－14

賈曉琳(1969－)，女，山東金鄉(xiāng)人，工程師，主要從事水利工程勘察與施工。