以機(jī)制創(chuàng)新促進(jìn)綜合治理

邯鄲市水利局

邯鄲作為全國典型的資源性嚴(yán)重缺水地區(qū)，實(shí)施地下水超采綜合治理，既是上級安排的重大政治任務(wù)，更是自身可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。2014年，邯鄲市積極搶抓列入試點(diǎn)市的歷史機(jī)遇，率先垂范，大膽探索，科學(xué)實(shí)踐，努力探索出一條切實(shí)可行的綜合施治之路，目前已初見成效。

1. 邯鄲市水資源現(xiàn)狀

邯鄲市多年平均降水量540mm，人均水資源占有量僅為191m3，占全省的62%、全國的9%，全市水資源實(shí)際使用量為每年19億～20億m3，而地表水僅有5億m3左右，其余75%用水均靠開采地下水，超采區(qū)面積已達(dá)7007 km2，占全市面積的58%。由于長期超采地下水，致使邯鄲整個(gè)東部地區(qū)成為地下水超采區(qū)，而且深、淺層地下水位還在分別以每年1.49m、0.51m的速度急速下降，并在肥鄉(xiāng)天臺山、永年東楊莊等地形成了5個(gè)總面積達(dá)2500km2的地下水漏斗區(qū)，機(jī)井吊泵、地表沉陷、中淺井水質(zhì)污染等生態(tài)惡果不斷顯現(xiàn)。

邯鄲市耕地面積976萬畝（山區(qū)耕地面積128.5萬畝，丘陵區(qū)耕地面積108.3萬畝，平原區(qū)耕地面積739.2萬畝），有效灌溉面積750萬畝。農(nóng)業(yè)灌溉總用水量14.95億m3，占全市總用水量的70%以上。受傳統(tǒng)觀念“多澆水多收糧”的影響，忽略水的資源屬性和商品屬性，既沒有充分研究用水量和作物產(chǎn)量的關(guān)系，也沒有計(jì)算水的產(chǎn)值，造成了水的嚴(yán)重浪費(fèi)。

近年來，邯鄲市多渠道、多層次籌措資金，建成了東部生態(tài)水網(wǎng)，開辟了引黃入邯的外調(diào)水通道，全力引調(diào)漳河、衛(wèi)河過境水量，并依托小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目縣建設(shè)，實(shí)施農(nóng)業(yè)節(jié)水工程，取得了一定成效，對遏制地下水超采發(fā)揮了作用，但沒有扭轉(zhuǎn)地下水超采的局面。受建設(shè)資金限制，河道渠系連通還有較大空間，尚未真正打通地表水灌溉的“最后一公里”，農(nóng)業(yè)節(jié)水水平還比較低，沒有整鄉(xiāng)成片、模式統(tǒng)一、上萬畝甚至數(shù)十萬畝的大規(guī)模高效節(jié)水工程。

2. 地下水超采綜合治理工作思路和模式

面對國家開展地下水超采綜合治理試點(diǎn)的難逢機(jī)遇，邯鄲市根據(jù)實(shí)際確立了“引、蓄、節(jié)、改”的規(guī)劃思路和工程布局。引，河渠連通水，就是在現(xiàn)有工程布局的基礎(chǔ)上，以生態(tài)水網(wǎng)改造提升、引黃引衛(wèi)完善延伸為重點(diǎn)，通過疏浚擴(kuò)挖河渠卡口、建設(shè)分水調(diào)水提水工程，打通連接灌排渠系水道，提高地表水調(diào)配運(yùn)用能力。蓄，閘塘攔蓄水，在主要河流和東部平原渠系，建設(shè)一批調(diào)蓄工程，增加蓄水能力，最大限度地存蓄錯(cuò)峰水、利用雨洪水。節(jié)，高效節(jié)約水，就是大力發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水工程，穩(wěn)步推進(jìn)高效節(jié)水灌溉工程體系、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)用水信息管理體系建設(shè)和完善農(nóng)村基層水利服務(wù)體系。改，置換改善水，就是改變黑龍洞泉域工業(yè)取水方式，謀劃實(shí)施用躍峰渠調(diào)引的地表水替代工業(yè)生產(chǎn)抽取地下水的“水源置換”工程。

2014年，以“河渠整治水系聯(lián)通、中小型灌區(qū)建設(shè)、坑塘擴(kuò)容整治、農(nóng)業(yè)高效節(jié)水和地下水動(dòng)態(tài)監(jiān)測管理”為主要內(nèi)容，按照“見效快、效果好、能操作、可推廣”的要求，開展試點(diǎn)工作，主要實(shí)施河渠連通、提水泵站恢復(fù)等地表水工程和以噴灌、微灌、管灌為主的高效節(jié)水工程，同時(shí)積極探索水價(jià)水權(quán)改革和工程管理機(jī)制創(chuàng)新。

2.1 以加快土地流轉(zhuǎn)為重點(diǎn)，大力提高農(nóng)業(yè)高效節(jié)水成效

治理超采，重在農(nóng)業(yè)高效節(jié)水。在29.7萬畝的節(jié)水區(qū)域內(nèi)已流轉(zhuǎn)土地9.8萬畝，流轉(zhuǎn)后的土地均建成高標(biāo)準(zhǔn)、現(xiàn)代化的高效節(jié)水灌溉體系和用水信息管理體系，成為全市農(nóng)業(yè)高效節(jié)水的新亮點(diǎn)。其中，在肥鄉(xiāng)、成安、館陶等縣土地流轉(zhuǎn)好的地塊，投用大型指針式噴灌機(jī)組10臺、面積4093畝，大型平移式噴灌機(jī)7臺、面積2582畝，絞盤式噴灌機(jī)46臺、面積4868畝。針對大名沙性土壤及其他縣大田作物，重點(diǎn)實(shí)施了固定式噴灌、半固定式噴灌建設(shè)，在肥鄉(xiāng)、館陶等縣的蔬菜、葡萄經(jīng)濟(jì)作物區(qū)，發(fā)展微滴灌和小管出流。

2.2 以集中連片、規(guī)模發(fā)展為重點(diǎn)，大力促進(jìn)集約化管理

制定了《邯鄲市地下水超采綜合治理試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)施意見》，明確了地下水超采綜合治理和發(fā)展農(nóng)業(yè)高效節(jié)水的時(shí)間表和路線圖。在高效節(jié)水工程方面，按照邯鄲市委書記高宏志提出的每個(gè)區(qū)片控制土地面積不小于50km2規(guī)劃要求，因地制宜安排工程，使項(xiàng)目區(qū)相對集中、成方連片，形成最大6萬多畝、最小2萬多畝的“六大區(qū)域”，全市新增高效節(jié)水面積29.74萬畝，尤其是吸引天津法莫斯公司在肥鄉(xiāng)設(shè)立分廠，一臺機(jī)組就可控制面積500畝以上，畝均節(jié)水100m3左右，還具有節(jié)約土地、節(jié)省人力、管理方便的優(yōu)勢。通過規(guī)模施治，目前邯鄲市已建成集中連片固定式噴灌20.49萬畝、半固定式噴灌6.56萬畝，發(fā)展滴微灌1.53萬畝。全市共發(fā)展噴灌、微灌等高效節(jié)水工程29.74萬畝，發(fā)展管灌節(jié)水44.23萬畝，形成壓采能力8000萬m3。

2.3 以構(gòu)建生態(tài)水系為重點(diǎn)，大力減少地下水開采

保護(hù)涵養(yǎng)是根本之策。邯鄲市將水系連通作為重點(diǎn)，大力推進(jìn)河、渠、湖、庫水系連通，大力推進(jìn)坑、塘、洼、淀擴(kuò)容，大力推進(jìn)農(nóng)田灌排體系和末級渠系完善配套，努力構(gòu)建“水系互通、水源互濟(jì)、余缺互補(bǔ)”的水資源配置體系，增強(qiáng)水資源可持續(xù)供給能力。

一是 “引水”。先后整修疏浚滏安渠、團(tuán)結(jié)渠、東風(fēng)渠，改造配套漳滏河灌區(qū)支斗渠道等河渠，使191km渠道輸水供水能力得到大幅提升。完成了留固揚(yáng)水站恢復(fù)工程，提高從衛(wèi)河提水能力7900萬m3。通過引蓄地表水，向農(nóng)業(yè)供水3億m3，灌溉農(nóng)田220萬畝，不僅減少了地下水開采，保障了農(nóng)田灌溉需求，而且回補(bǔ)地下水2000萬m3左右。

二是“蓄水”。在東風(fēng)渠增設(shè)了廣平侯固寨和魏縣北張莊2號泵站等灌溉提水工程，建設(shè)沿渠揚(yáng)水站（點(diǎn)）、分水調(diào)水閘涵、生產(chǎn)橋等小型建筑物455處。謀劃實(shí)施了支漳河整治、黃粱夢滯洪區(qū)整治、東區(qū)排水防瀝區(qū)建設(shè)等重大工程，在魏縣、曲周、館陶等縣骨干排水渠系上，建設(shè)了一批閘、塘、湖、庫等蓄水設(shè)施，新增蓄水能力6000萬m3、調(diào)水能力1.5億m3。

三是“置換”。謀劃實(shí)施了黑龍洞泉域和南鼓山水源置換工程，現(xiàn)已完成邯峰電廠水源置換，用躍峰渠調(diào)引的地表水，每年置換出地下水1000萬m3左右，以引漳入洺為重點(diǎn)的南鼓山水源置換工程也已啟動(dòng)，今年汛前完成。

2.4 以水權(quán)水價(jià)改革為重點(diǎn)，大力推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新

地下水超采綜合治理試點(diǎn)最重要的是探索體制機(jī)制。一年來，邯鄲市在建立“三同時(shí)”制度（同時(shí)建設(shè)工程、同時(shí)落實(shí)管護(hù)責(zé)任、同時(shí)建立運(yùn)行機(jī)制）的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)以成安縣“定額管理”模式為基礎(chǔ)，探索了農(nóng)民用水戶協(xié)會、澆地公司、“井長”承包制、聯(lián)戶合作制等高效用水管理機(jī)制，并指導(dǎo)各項(xiàng)目縣因地制宜，大膽嘗試，努力探索出一些好經(jīng)驗(yàn)、好做法。

3. 地下水超采綜合治理的成效和舉措

2014年共計(jì)完成投資8.89億元，工程進(jìn)度位列全省第一，據(jù)測算減少地下水開采約8000萬m3，回補(bǔ)地下水約2000萬m3，不僅地下水位急劇下降的趨勢得到遏制，而且淺層水有7個(gè)縣、深層水有1個(gè)縣的地下水位多少年來首次止降回升，地下水超采綜合治理成效顯著。

3.1 組織推動(dòng)，靠前指揮

為保障工作高效推進(jìn)，邯鄲市市長親自掛帥，成立地下水超采綜合治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并與11個(gè)試點(diǎn)縣簽訂了目標(biāo)任務(wù)責(zé)任狀，要求各縣（市、區(qū)）成立前線指揮部，政府主管領(lǐng)導(dǎo)吃住在工地，靠前指揮，一線深入工地，發(fā)現(xiàn)問題隨時(shí)解決，全力推進(jìn)工程實(shí)施。同時(shí)，采取市直部門包項(xiàng)目縣、縣直部門包項(xiàng)目區(qū)、1500名農(nóng)技人員蹲駐一線、跟蹤服務(wù)等措施機(jī)制，保障了工程項(xiàng)目的如期推進(jìn)。

3.2 部門協(xié)調(diào)，高效工作

市財(cái)政、水利、農(nóng)業(yè)等部門積極溝通項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、資金籌措情況，協(xié)商工作進(jìn)展。在項(xiàng)目核查階段，抽調(diào)精通業(yè)務(wù)、熟悉情況的專家和相關(guān)處室業(yè)務(wù)骨干對工程項(xiàng)目進(jìn)行核實(shí)；在項(xiàng)目評審中，將市級技術(shù)審查、省級備案審查和市級財(cái)政投資概算評審等“三審合一”，大大節(jié)省了評審時(shí)間，確保了邯鄲市水利工程項(xiàng)目在全省率先完成市級批復(fù)、省級備案。

3.3 嚴(yán)格管理，嚴(yán)控超采

制定了地下水壓采專項(xiàng)行動(dòng)方案，劃定了禁采、限采范圍，嚴(yán)格用水審批許可，實(shí)行總量控制和定額管理。在地下水超采區(qū)域內(nèi)，除生活用水外，一律停止新打機(jī)井。嚴(yán)格機(jī)井管理，實(shí)行一井一證一表一卡。對深層水灌溉井制定出時(shí)間表，逐步進(jìn)行封填，堅(jiān)決控制地下水超采。

3.4 典型帶動(dòng)，全力推進(jìn)

為確保工程招標(biāo)后快速進(jìn)入施工階段，邯鄲市按照先行先試、試點(diǎn)帶動(dòng)的思路，在各縣開展試點(diǎn)工程建設(shè)。魏縣、肥鄉(xiāng)、大名、曲周等縣積極組織、適時(shí)發(fā)動(dòng)，全力推進(jìn)高效節(jié)水工程試點(diǎn)建設(shè)。試點(diǎn)工程的示范帶動(dòng)，有力推進(jìn)了全市地下水超采綜合治理工程快速推進(jìn)。

3.5 質(zhì)量監(jiān)督，定期督導(dǎo)

抽調(diào)3名專家和農(nóng)村水利業(yè)務(wù)骨干，成立邯鄲市水利工程質(zhì)量監(jiān)督站農(nóng)村水利項(xiàng)目分站，提前介入，下到各縣對每個(gè)項(xiàng)目逐項(xiàng)落實(shí)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行材料設(shè)備檢測抽驗(yàn)制度。對項(xiàng)目實(shí)行“四制”管理，市水利局成立地下水超采綜合治理工作機(jī)構(gòu)，每周至少2次到責(zé)任縣督導(dǎo)，定期收集工程進(jìn)展情況和存在問題，并協(xié)調(diào)解決，為工程圓滿完成奠定基礎(chǔ)，在省進(jìn)度通報(bào)中，邯鄲市始終有八九個(gè)縣位列前10名之內(nèi)。

4. 地下水超采綜合治理試點(diǎn)工作的有益啟示

一年中，邯鄲市對地下水超采綜合治理試點(diǎn)工作進(jìn)行了大膽探索研究，得到了有益的啟示。

4.1 各級領(lǐng)導(dǎo)重視是工程順利實(shí)施的重要保障

邯鄲市地下水超采綜合治理工作謀劃到位、快速實(shí)施，離不開各級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和大力支持。去年9月底，市委書記高宏志在省政府關(guān)于張北縣節(jié)水情況的通報(bào)上批示：“就我市節(jié)水拿出一個(gè)實(shí)施意見來，要聽取匯報(bào)”。隨即，市水利局進(jìn)行了大量的田間調(diào)查和水資源形勢、種植結(jié)構(gòu)分析，開始編制《邯鄲市高效節(jié)水工程實(shí)施方案》，經(jīng)市政府幾次征求意見及討論后，于12月份形成初稿，為邯鄲市發(fā)展高效節(jié)水和迅速制定地下水超采綜合治理奠定了基礎(chǔ)。工程謀劃實(shí)施以來，市委書記、市長多次專題聽取匯報(bào)，安排部署工作，深入工程規(guī)劃區(qū)、施工區(qū)現(xiàn)場調(diào)研，并多次做出批示；主管副市長更是多次實(shí)地調(diào)研，足跡遍布全部壓采縣、所有高效節(jié)水項(xiàng)目區(qū)。

4.2 加快土地流轉(zhuǎn)是發(fā)展高效節(jié)水的基礎(chǔ)

搞好農(nóng)業(yè)高效節(jié)水，必須以成方連片的規(guī)模經(jīng)營為基礎(chǔ)。邯鄲市立足“四化”同步發(fā)展的戰(zhàn)略全局，從實(shí)施節(jié)水壓采的實(shí)際出發(fā)，大力推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。邯鄲市政府出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的意見》、《關(guān)于印發(fā)“金財(cái)通”農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)融資辦法的通知》等4個(gè)專件，市、縣財(cái)政安排專項(xiàng)資金2000萬元，對流轉(zhuǎn)面積千畝以上的規(guī)模經(jīng)營主體給予獎(jiǎng)補(bǔ)。同時(shí)，在地下水超采綜合治理等涉農(nóng)項(xiàng)目上支持規(guī)模經(jīng)營主體。去年底，全市土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到202.5萬畝，流轉(zhuǎn)率22.8%，向146家產(chǎn)業(yè)化“龍頭”企業(yè)發(fā)放貸款5.75億元。

4.3建管并重是發(fā)揮工程效益的關(guān)鍵

水利工程建設(shè)是基礎(chǔ)，管理是關(guān)鍵。在工程謀劃階段，我市就組織11個(gè)項(xiàng)目縣對小型農(nóng)田水利工程、噴微灌高效節(jié)水工程項(xiàng)目建設(shè)、管護(hù)等進(jìn)行考察，為工程管理體制機(jī)制創(chuàng)新奠定了基礎(chǔ)。在加快高效節(jié)水工程建設(shè)的同時(shí)，高度重視工程管理，完善服務(wù)體系。成安縣按照“政府主導(dǎo)，公眾參與”思路，由用水戶協(xié)會將水權(quán)配置到戶，處理好所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)的關(guān)系，加強(qiáng)用水計(jì)量設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)智能化管理；曲周縣探索了“統(tǒng)一組織、分級負(fù)責(zé)，統(tǒng)一施工、分片管理，統(tǒng)一定價(jià)、分類收費(fèi)，統(tǒng)一籌費(fèi)、分項(xiàng)支付，統(tǒng)籌規(guī)劃、分步推進(jìn)”的“五統(tǒng)五分”建設(shè)管理模式；邱縣、大名等縣謀劃專業(yè)化公司+農(nóng)民用水合作組織管理形式；其他各縣均結(jié)合各自實(shí)際，探索了適宜的工程管理模式，為工程長期發(fā)揮效益奠定了基礎(chǔ)。