河南省中小河流治理工程征地拆遷補(bǔ)償調(diào)查研究

□張俊英 □焦振峰 □肖永波 □吳靜萍

（1漯河水文水資源勘測(cè)局；2河南省水利廳計(jì)劃處；3河南省農(nóng)田水利水土保持技術(shù)推廣站；4河南省水利第二工程局)

0 引言

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視中小河流治理工作，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2008〕1號(hào)）中明確提出"加快編制重點(diǎn)地區(qū)中小河流治理規(guī)劃，增加建設(shè)投入"，2011年中央1號(hào)文件更是提出：“加快中小河流治理。中小河流治理要優(yōu)先安排洪澇災(zāi)害易發(fā)、保護(hù)區(qū)人口密集、保護(hù)對(duì)象重要的河流及河段，加固堤岸，清淤疏浚，使治理河段基本達(dá)到國(guó)家防洪標(biāo)準(zhǔn)?！卑凑諊?guó)家統(tǒng)一部署，河南省積極安排實(shí)施中小河流治理項(xiàng)目，目前，全省中小河流治理項(xiàng)目正在按照國(guó)家制訂的目標(biāo)，扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)。

由于諸多原因，特別是中小河流治理受到占地拆遷問(wèn)題的制約，造成部分項(xiàng)目開(kāi)工遲緩，建設(shè)進(jìn)度滯后，工程建設(shè)與地方群眾矛盾突出，已嚴(yán)重制約了中小河流治理穩(wěn)步、有序開(kāi)展。為了解中小河流治理工程在征地拆遷補(bǔ)償工作中的情況，摸清征地拆遷補(bǔ)償工作中存在的突出問(wèn)題，為下步科學(xué)合理制訂政策，完善相關(guān)制度收集基礎(chǔ)資料。涉及山區(qū)、丘陵及平原地區(qū)的五渡河、索河、青龍澗河、澗河、白溝河、老渦河等6條河道治理項(xiàng)目進(jìn)行了調(diào)研。

1 中小河流治理成效顯著

調(diào)研的6條河道治理項(xiàng)目，除登封市五渡河準(zhǔn)備開(kāi)工實(shí)施外，其余5條河道治理項(xiàng)目都已經(jīng)完工。各地采取加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，健全組織；任務(wù)分解，責(zé)任到人；加強(qiáng)督導(dǎo)，落實(shí)獎(jiǎng)懲等措施，有力地保證了河道治理項(xiàng)目的開(kāi)展，已治理后的河道，普遍達(dá)到了預(yù)期目的。

1.1 消除了洪澇災(zāi)害

通過(guò)清淤、筑堤、清障，治理后的河道防洪標(biāo)準(zhǔn)普遍由不足10 a一遇提高到10-20 a一遇，排澇標(biāo)準(zhǔn)由不足3 a一遇提高至5 a一遇。防洪除澇標(biāo)準(zhǔn)的提高，消除了洪澇災(zāi)害隱患，避免了洪澇水泛濫，淹沒(méi)農(nóng)田、房舍和群眾財(cái)產(chǎn)，減輕了洪水對(duì)群眾生命的侵害，大大提高了區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)能力，保證了河道安瀾，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展提供了安全保障。

1.2 保證了河流健康

通過(guò)主槽開(kāi)挖、清障整治、邊坡整修、劃邊定界等綜合措施，治理后的河道，一改往日河道淤積嚴(yán)重，竭水而用，過(guò)度開(kāi)發(fā)，亂挖亂占，人水爭(zhēng)地，滿河垃圾，雜草樹(shù)木叢生，水利設(shè)施嚴(yán)重破壞，河水黑臭的破舊現(xiàn)象，形成了河暢其流，水復(fù)其清，岸綠、坡穩(wěn)、景美的美好景象，河流承載壓力大大減小，河流又重新充滿了生機(jī)和活力。

1.3 方便了群眾

通過(guò)重建橋梁，修建道路，特別是阻水危橋的重建，讓老百姓出行更安全、方便，切切實(shí)實(shí)的給群眾的生活和生產(chǎn)帶來(lái)便利，群眾普遍反映此項(xiàng)工程是穩(wěn)民心、暖民心、安民心的民心工程，一座座嶄新的小橋，已成為密切聯(lián)系群眾，踐行黨的群眾路線的聯(lián)心橋。

1.4 完善了管理體系

治理后的河道都相應(yīng)完備了管理機(jī)構(gòu)、管理人員和管理設(shè)施，明確了管理范圍和保護(hù)范圍，都按照統(tǒng)一管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、權(quán)責(zé)清晰、分工明確的要求開(kāi)展管理工作，管理維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)都基本得到了落實(shí)，初步形成了良性的管理體系。

2 存在問(wèn)題

2.1 權(quán)屬不清的問(wèn)題

一是土地的權(quán)屬問(wèn)題：1983年，中共中央發(fā)出了《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》1 號(hào)文件，國(guó)家鼓勵(lì)群眾“四荒”開(kāi)發(fā)，可以在荒灘等處種草種樹(shù)，誰(shuí)種誰(shuí)有，長(zhǎng)期不變，可以繼承，致使灘地已大部分開(kāi)發(fā)耕種，被群眾占用。特別是調(diào)研的山丘區(qū)河道，由于河道無(wú)堤防，加之河道屬季節(jié)性河道，河形不明顯，河勢(shì)不穩(wěn)，河道治理區(qū)域大部分被群眾侵占，有的灘地還被國(guó)土部門劃為耕地或基本農(nóng)田。比如：登封市五渡河屬山丘區(qū)河道，由于工程邊界權(quán)屬不清，加之未進(jìn)行過(guò)系統(tǒng)治理，造成占地和附屬物清查困難很大，對(duì)于哪些應(yīng)該補(bǔ)償、哪些不應(yīng)該補(bǔ)償界定困難，政策難以把握。在調(diào)研的平原區(qū)河道，河道堤防以內(nèi)的灘地，因歷史原因，也被群眾耕種，土地權(quán)屬問(wèn)題突出。二是樹(shù)木的權(quán)屬問(wèn)題：有的群眾在河道治理范圍開(kāi)涂種樹(shù)，更有的在堤防內(nèi)灘地種樹(shù)，加之林業(yè)部門的鼓勵(lì)，長(zhǎng)期以來(lái)已形成了誰(shuí)種誰(shuí)受益的現(xiàn)象，本應(yīng)屬于清障的樹(shù)木，也不得不予補(bǔ)償，致使樹(shù)木權(quán)屬問(wèn)題成為一大難題。三是違章建筑物清理問(wèn)題：由于歷史原因，不少河道沿線群眾違章亂搭亂建現(xiàn)象突出，長(zhǎng)期以來(lái)，群眾以此為生，既定事實(shí)，強(qiáng)行拆遷困難，賠償在所難免。范圍不明，權(quán)屬不清，利益矛盾，造成項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中征地拆遷扯皮糾紛不斷，群體事件時(shí)有發(fā)生，基層水利部門壓力大，群眾不甚滿意。

2.2 補(bǔ)償投資政策的問(wèn)題

一是投資結(jié)構(gòu)不合理：中小河流治理項(xiàng)目中，按照有關(guān)規(guī)定，永久征地、拆遷費(fèi)用不能列入工程投資中，前期治理項(xiàng)目，有的甚至把臨時(shí)占地、附著物補(bǔ)償投資也未列入工程投資中，造成實(shí)際征地拆遷費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出，所占工程投資比例甚大，給地方政府造成了重大負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重影響了地方政府參與中小河流治理的積極性，地方水利部門工作難度極大。二是地方配套資金壓力大：由于占地補(bǔ)償投資額度較大，并且這部分投資全部由地方自籌解決，加之地方還要配套工程建設(shè)投資，造成地方配套資金壓力大。

2.3 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題

一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。水利建設(shè)項(xiàng)目屬公益性項(xiàng)目，在執(zhí)行補(bǔ)償過(guò)程中，只能按照國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，和當(dāng)?shù)仄渌ㄔO(shè)項(xiàng)目相比，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯普遍偏低，群眾難以接受，執(zhí)行困難。個(gè)別項(xiàng)目因群眾對(duì)工程征地不滿，導(dǎo)致群訪事件時(shí)有發(fā)生，給社會(huì)穩(wěn)定埋下隱患。二是個(gè)別地方漫天要價(jià)：個(gè)別地方單位和群眾漫天要價(jià)，相互攀比，不達(dá)目的就阻撓施工。

2.4 治理后河道管護(hù)問(wèn)題

一是劃邊定界困難：由于地方財(cái)力有限，無(wú)法落實(shí)耕地開(kāi)墾費(fèi)、耕地占用稅和土地辦證等相關(guān)費(fèi)用，造成河道治理后，沒(méi)有完成劃邊定界工作，特別是山丘區(qū)河道，沒(méi)有堤防等明顯的河道管理范圍，定界問(wèn)題更加突出；部分河道在治理時(shí)雖進(jìn)行了占地補(bǔ)償，但土地所有權(quán)還不是水利部門，土地所有權(quán)問(wèn)題沒(méi)能從根本上得到解決，給今后河道管理帶來(lái)了困難。二是管理缺失：有些河道，由于管理缺失，即使是水利部門管理的土地，治理后群眾又開(kāi)始在灘地進(jìn)行耕種，灘地又恢復(fù)了原貌。有些原本屬于違法亂搭亂建的違章建筑物，雖進(jìn)行了整治，但個(gè)別亂占苗頭有所抬頭。三是執(zhí)法能力不足：由于水利執(zhí)法能力不足，法律、政策體系不健全，無(wú)強(qiáng)有力的執(zhí)法隊(duì)伍，執(zhí)法工具、設(shè)施不配套，保障體系不足，執(zhí)法硬件、軟件缺失，給河道長(zhǎng)效管理帶來(lái)諸多不利。

2.5 全民大干水利意識(shí)淡化問(wèn)題

近幾年，雖然國(guó)家高度重視水利建設(shè)，全民興辦水利的意識(shí)有所提高。但是在實(shí)際工作中，由于我省沒(méi)有遇到大的洪澇災(zāi)害，耕地分田到戶，農(nóng)村義務(wù)工取消，加之宣傳不到位，政府和群眾水利意識(shí)淡化，積極性不高，政府組織不得力，部門聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)不通暢，群眾參與度低的現(xiàn)象明顯，把水利當(dāng)作水利部門一家的事，事不關(guān)已，高高掛起。甚至是個(gè)別地方，一些單位和個(gè)人，還把水利工程建設(shè)當(dāng)成一塊唐僧肉，想卡一下、撈一把、吃一口的現(xiàn)象突出。以往轟轟烈烈、熱火朝天、全民大干水利的景象已不再，基層水利工作舉步維艱，積極性受到嚴(yán)重打擊，畏難情緒蔓延，逃避心理漸濃，嚴(yán)重制約了水利建設(shè)的順利開(kāi)展。

2.6 其他問(wèn)題

一是政策不協(xié)調(diào)的問(wèn)題：主要為水利、林業(yè)、土地等部門之間法律抵觸問(wèn)題，各部門雖然都制定了相關(guān)的法律，但是各法律之間相互抵觸、不協(xié)調(diào)，比如：水利部門根據(jù)相關(guān)法律認(rèn)為河道行洪斷面內(nèi)的樹(shù)木等附著物影響行洪，應(yīng)屬清障范圍；土地部門在土地詳查時(shí)則將河道行洪斷面內(nèi)的灘地認(rèn)定為耕地；林業(yè)部門對(duì)河道行洪斷面內(nèi)的樹(shù)木達(dá)到一定的覆蓋率即認(rèn)定為森林，禁止采伐；各部門都有法可依，給地方水利部門在項(xiàng)目執(zhí)行中造成較大困難。二是補(bǔ)償安置問(wèn)題：由于河道治理占用耕地較多，特別是一些項(xiàng)目緊鄰城區(qū)，可用耕地較少，群眾安置較困難，補(bǔ)償安置已成為制約因素和遺留問(wèn)題。

3 意見(jiàn)和建議

3.1 制訂符合實(shí)際的補(bǔ)償政策

中小河流治理不僅是河道清淤、堤防建設(shè)、建筑物加固等工程建設(shè)，征地拆遷、劃邊定界也是河道治理一項(xiàng)不可缺少的內(nèi)容。由于國(guó)家對(duì)中小河流治理補(bǔ)償投資的政策約束，造成征地拆遷費(fèi)用投資不能納入工程概算投資中，需要地方配套資金解決，地方投資壓力巨大，特別是一些項(xiàng)目的補(bǔ)償投資占工程投資比例過(guò)大，更是加重了地方財(cái)政困難，致使地方政府支持河道建設(shè)積極性不高，有些地方甚至不管不問(wèn)，給水利部門工作帶來(lái)了諸多困難，工程建設(shè)步步艱辛。建議今后的水利建設(shè)項(xiàng)目，要嚴(yán)格按照基本建設(shè)程序，充分考慮工程建設(shè)實(shí)際，按照初步設(shè)計(jì)編制規(guī)范，將涉及建設(shè)的征地拆遷、劃邊定界等費(fèi)用納入工程概算投資中，一并解決。

3.2 全面開(kāi)展水利工程劃邊定界工作

鑒于亂侵亂占河道現(xiàn)象突出，一些本屬于河道管理范圍的區(qū)域被占用，一些治理過(guò)的河道還沒(méi)有真正把土地權(quán)屬明確，部門、單位、群眾利益相互交織，范圍不明，邊界不清現(xiàn)象突出，沿河亂倒垃圾、亂耕種的苗頭有所抬頭，國(guó)家大量投資難以發(fā)揮長(zhǎng)期效益，河道難以保證良性運(yùn)行。建議從國(guó)家層面，聯(lián)合水利、土地、林業(yè)、住建等部門，出臺(tái)政策，統(tǒng)一部署，全面啟動(dòng)全國(guó)河道劃邊定界治理規(guī)劃編制工作，對(duì)河道劃邊定界進(jìn)行全面專項(xiàng)治理，做到明晰范圍，明確權(quán)屬，明了事宜，保證河道健康正常運(yùn)行。

3.3 完善管理機(jī)制，強(qiáng)化河道管理

管理就是效益，管理就是生產(chǎn)力，保證中小河流投資效益長(zhǎng)期發(fā)揮，保證投入資金不打水漂，加強(qiáng)項(xiàng)目后期管理至關(guān)重要。建議：一是加大管理設(shè)施投入：國(guó)家出臺(tái)政策時(shí)，要拋棄重建輕管的陋習(xí)，取消資金不得用于交通工具、辦公設(shè)施等購(gòu)置的要求，要把工程管理設(shè)施建設(shè)等同于工程主體工程建設(shè)，鼓勵(lì)管理設(shè)施建設(shè)，加大管理設(shè)施投入，提高管理標(biāo)準(zhǔn)，提升管理水平。二是完善管理體系：要按照國(guó)家要求，全面落實(shí)河道管理機(jī)構(gòu)，保障管護(hù)經(jīng)費(fèi)，落實(shí)責(zé)任制，加大考核力度，要盡快恢復(fù)水利派出所，強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，確保管理有章、管理有序、管理有力。三是要科學(xué)管理、長(zhǎng)效管理：要逐步運(yùn)用信息化的手段，建立健全河道的信息數(shù)據(jù)庫(kù)，提高對(duì)河道的科學(xué)化管理能力，為河道的科學(xué)調(diào)度和動(dòng)態(tài)管理提供依據(jù)。要盡快開(kāi)展全國(guó)河道管理信息化數(shù)字化規(guī)劃編制工作，建立數(shù)字河流，提升現(xiàn)代化管理水平。

3.4 構(gòu)建全社會(huì)參與水利氛圍

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，水利是國(guó)家重要的基礎(chǔ)設(shè)施，水興則邦盛，邦盛則民安。要按照“政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、全民參與”的模式，全面調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，共同參與水利建設(shè)，要徹底擺脫水利只是水利部門一家事的痼疾，加大政府組織保障能力，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加深群眾參與行為，充分調(diào)動(dòng)各方成的積極性、主動(dòng)性，才能保證水利建設(shè)順利開(kāi)展。要落實(shí)政府責(zé)任制，將水利建設(shè)納入政府責(zé)任目標(biāo)考核范疇，加大考核力度，落實(shí)獎(jiǎng)懲措施；要建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，凡列入國(guó)家規(guī)劃的水利建設(shè)項(xiàng)目，地方各級(jí)相關(guān)部門要共同成立領(lǐng)導(dǎo)小組，作到齊抓共管，及時(shí)協(xié)調(diào)解決問(wèn)題，堅(jiān)決糾正推諉、設(shè)障現(xiàn)象；要加大群眾的參與度，按照一事一議的要求，積極引導(dǎo)群眾參與水利建設(shè)，營(yíng)造全民干水利的勢(shì)態(tài)。對(duì)于個(gè)別無(wú)理取鬧、漫天要價(jià)、阻礙施工的，政府部門應(yīng)依法進(jìn)行處理。

3.5 加大水利宣傳力度

要深入宣傳水利，增強(qiáng)全社會(huì)的水憂患意識(shí)，推動(dòng)全社會(huì)了解水利，關(guān)心水利，支持水利，參與水利。一是要深入宣傳水利輝煌成就：要運(yùn)用生動(dòng)翔實(shí)的資料，深入宣傳水利建設(shè)的偉大成就和寶貴經(jīng)驗(yàn)，全面展示水利事業(yè)的跨越發(fā)展和深刻變化。二是要深入宣傳水利重點(diǎn)工作：要緊緊圍繞水利重點(diǎn)工作，加大宣傳力度，及時(shí)報(bào)道各項(xiàng)水利工作的進(jìn)展情況，做好民生水利的宣傳報(bào)道工作，通過(guò)有力的輿論引導(dǎo)，形成團(tuán)結(jié)治水的良好社會(huì)氛圍。三是要深入群眾開(kāi)展宣傳：要把宣傳作深、作實(shí)，把廣大人民群眾關(guān)心的水利熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題作為水利宣傳工作的重點(diǎn)，把深入田間地頭作為宣傳陣營(yíng)，充分發(fā)揮基層宣傳輻射帶動(dòng)作用，推動(dòng)面上宣傳工作，讓更多的群眾了解水利。四是要進(jìn)一步加強(qiáng)水文化建設(shè)宣傳：要充分認(rèn)識(shí)水文化的歷史意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值，要大力加強(qiáng)水文化建設(shè)和宣傳力度，在水利事業(yè)的發(fā)展中創(chuàng)新水文化，不斷滿足水利人日益增長(zhǎng)的文化需求，引導(dǎo)社會(huì)建立人水和諧的生產(chǎn)生活方式，使水文化更好地適應(yīng)水利現(xiàn)代化建設(shè)的需要。