王洪剛
(揚州大學(xué) 社會發(fā)展學(xué)院,江蘇·揚州 225009;阜陽師范學(xué)院,安徽·阜陽 236000)
歷史上,國家的權(quán)力只到達(dá)縣級行政單位,地方的大戶或者士紳掌握著縣以下行政單位的大權(quán)。后來,隨著歷史的演進和社會的變革,尤其是經(jīng)歷了清朝末期巨大的變化,全國上下的行政結(jié)構(gòu)也不同于以往,有了很大變化,值得注意的是,這時候縣以下的行政單位更加細(xì)化。根據(jù)1907年清政府頒發(fā)的文件,縣以下又設(shè)置了區(qū),每區(qū)有區(qū)官,負(fù)責(zé)巡警等相關(guān)事宜。隨后,又在縣以下設(shè)置了城、鎮(zhèn)等行政單位,欲將推行地方自治。然而,還沒有來得及具體制定詳細(xì)方案并予以實施,清王朝就已煙消云散了。總的來說,在民國時期,對于地方政權(quán)構(gòu)建來說,“區(qū)”的設(shè)置意義重大,對后來也產(chǎn)生了巨大影響??v觀歷史,地方行政的構(gòu)建發(fā)生了很多變化,然而,縣的設(shè)置卻是根深蒂固,沒有發(fā)生改變。及至民國,縣以下又有區(qū)、鄉(xiāng)等行政單位的細(xì)化。在這之中,意義最為深遠(yuǎn)的是區(qū)的設(shè)置。這一行政單位由人進行具體規(guī)劃,并非自然行政組織。從具體情況來看,自出現(xiàn)以來,不管是從管轄人口數(shù)量上,還是從管轄面積上,甚至是從定性上看,區(qū)始終處于不斷變化之中。
辛亥革命后,“區(qū)”這一行政組織正式形成。出于提高這一行政組織“合法性”的目的,當(dāng)時的統(tǒng)治者不僅廢除了省、縣自治,而且還頒布了《地方自治試行條例》,根據(jù)該條例,整個中國都以區(qū)為單位實施自治。從數(shù)量上看,各縣下區(qū)的數(shù)量最低不少于4個,最多不超過6個。當(dāng)前,現(xiàn)在該條例已經(jīng)退出歷史舞臺,不復(fù)存在,但是區(qū)的設(shè)置卻得以保存,開啟了我國行政組織規(guī)劃的新篇章。
南京政府成立后,在《建國大綱》和其他相關(guān)法規(guī)的指導(dǎo)下,全中國開始實行地方自治。時任內(nèi)政部長的閻錫山在區(qū)村制的基層上進行了適當(dāng)調(diào)整,開始在整個中國范圍內(nèi)大規(guī)模進行鄉(xiāng)村行政機制的建設(shè)。在這期間,根據(jù)施行具體效果和不同地區(qū)的具體情況,進行了多次修正和調(diào)整,力圖使鄉(xiāng)村政權(quán)自治的構(gòu)建更為完善。1928年,按照國民黨的規(guī)定,縣下設(shè)四級,分別為區(qū)一村、 里一閭一鄰。次年又進行了修訂,村被鄉(xiāng)取代,而里被鎮(zhèn)取代。及至1930年,國民黨政府又進行了相關(guān)調(diào)整,規(guī)定了縣以下可設(shè)置的區(qū)的具體數(shù)量和行政面積的大小。根據(jù)當(dāng)時政府的規(guī)定,分區(qū)工作完畢后,將進行一區(qū)之長的任命,同時構(gòu)建區(qū)公所。具體來說,作為縣以下的地方自治單位,區(qū)同時輔助下級行政組織。對區(qū)長的任命或者罷免都由區(qū)民大會完成,召開頻率為每年一次,在每年的大會上對自治事宜和公約進行創(chuàng)制和復(fù)決。區(qū)公所為其行政機構(gòu),區(qū)長掌握行政大權(quán)對本區(qū)的各項事務(wù)進行管理。至于區(qū)長的誕生方式,則是通過選舉來完成,每個公民都享有選擇的權(quán)利。在接受選舉之前,區(qū)長必須通過省民政廳的訓(xùn)練和考察,最終才獲有一定資格,接受公選。一旦發(fā)生區(qū)長觸犯法律、不履行相關(guān)責(zé)任的現(xiàn)象,該區(qū)縣長需提請省府,對其進行罷免。從當(dāng)時的情況來看,區(qū)公所是農(nóng)村地區(qū)基本的行政機構(gòu),縣級的政策和精神都要經(jīng)過它進行傳達(dá),與此同時,下級的各項事宜也需要通過它方可提請縣政府。1934年,國民黨又適時調(diào)整,在縣行政機制的基礎(chǔ)上推行兩級制,縣和鄉(xiāng)分別為不同級,在一定程度上可以說,傳統(tǒng)的五級制已經(jīng)被兩級制取代。
1939年,當(dāng)時的國民黨政府針對區(qū)的設(shè)置等相關(guān)問題,又出臺了新綱要,規(guī)定存在其他特殊情況時尤其是當(dāng)縣的管轄面積太大的情況下,可以分區(qū)設(shè)署。按照該綱要,區(qū)已經(jīng)突破了政權(quán)層級范疇,成為縣政府的輔助組織,上傳下達(dá),負(fù)責(zé)督促并指導(dǎo)縣以下的行政單位處理各項自治和行政事宜。作為與鎮(zhèn)同級的行政單位,鄉(xiāng)成為縣以下的唯一的行政單位。鄉(xiāng)和鎮(zhèn)的區(qū)別在于人口密集程度的不同,即人口密集的地方為鎮(zhèn),稀疏的地方為鄉(xiāng)。
對于地方行政體系來說,設(shè)治局和縣屬于同一級別,而且這個組織具有一定的特殊性,有別于其他行政組織。一般來說,它主要存在于少數(shù)民族密集的偏遠(yuǎn)地區(qū)。因為這些地區(qū)的經(jīng)濟十分不發(fā)達(dá),縣的設(shè)置無法滿足管制需要,因此,就有了這一行政組織的設(shè)立。
按照《建國大綱》的規(guī)定,中央和縣之間設(shè)置省,起到上傳下達(dá)的作用。與此同時,按照《縣組織法》 的要求,新疆不再實行“道區(qū)制”,轉(zhuǎn)而實行省、縣制。然而,鑒于該地區(qū)的情況較為特殊,形勢十分復(fù)雜,根據(jù)金樹仁的意見,該地區(qū)地域?qū)拸V,交通條件差,中央的政策與法律文件傳達(dá)難度較大,所以,應(yīng)保留政長制。他曾向當(dāng)時的南京政府陳述了該地區(qū)不宜實施《縣組織法》的具體原因。第一,該地區(qū)地域?qū)拸V,區(qū)內(nèi)各行政單位離省府較遠(yuǎn),其距離甚至超出了內(nèi)地的幾個省份長度之和,如果沒有足夠的人員進行管理、監(jiān)督,就失去了行政效應(yīng);第二,該地區(qū)與眾多國家接壤,各埠都有蘇聯(lián)和英國的領(lǐng)事,考慮到外交事務(wù)的特殊性,在相當(dāng)長的一段時間內(nèi),該地區(qū)不同區(qū)的行政長同時擔(dān)任特派員,負(fù)責(zé)與蘇聯(lián)進行外交事項的交涉,這已經(jīng)成為一項傳統(tǒng)被固定下來,如果發(fā)生了行政設(shè)置的變更,就會導(dǎo)致該地區(qū)外交事宜出現(xiàn)暫停的局面,帶來不便;第三,從新疆地區(qū)的具體情況看,不僅司法經(jīng)費缺乏,而且缺乏專業(yè)隊伍和人才,因此,法院的構(gòu)建任務(wù)艱巨,難度較大,對此,短時間內(nèi)出于解決現(xiàn)行問題的角度,新疆地區(qū)的縣政府承擔(dān)了解決民刑訴訟的責(zé)任。如果發(fā)生了行政組織的變化,就會造成諸多不便。在充分考慮了金樹仁的意見后,南京政府在1929年同意了這一提議,新疆的行政區(qū)得以保留,依舊實行省、道、縣的體制。1930年,省、縣兩級制被批準(zhǔn)在全中國范圍內(nèi)予以施行。值得注意的是,雖然新疆能夠?qū)Φ佬姓^(qū)進行保留,但是該地區(qū)內(nèi)的8個道仍然被改為8個區(qū)。哈密因為距離迪化較遠(yuǎn),因此,該地區(qū)的統(tǒng)治者哈密回王在很大程度上一手獨攬大權(quán),在哈密地區(qū)推行札薩克制,使該制度根深蒂固,不可撼動。然而,值得注意的是在哈密地區(qū),那些農(nóng)民和農(nóng)奴早已受夠了回王的剝削與壓制,怨氣沖天,一致同意擺脫回王的統(tǒng)治,由哈密縣代為管理。在充分考慮了民意和自身利益的基礎(chǔ)上,金樹仁最終決定實行“土司改流”。
為了使其王爵能夠世世沿襲,哈密王僅其采地,面積巨大,占據(jù)全縣的“半壁江山”。傳統(tǒng)上,哈密回王將該地區(qū)的人口劃分為13蘇木或者12堡,管理者往往是回部頭目。具體來說,在這13個蘇木中,每蘇木有150戶人家,每一蘇木都有一個負(fù)責(zé)人。在司法方面,也做了相關(guān)規(guī)定:哈密回王負(fù)責(zé)審判,情況不嚴(yán)重的處以棍棒的刑罰,而嚴(yán)重的則被拘禁于暗室。另外,哈密回王資產(chǎn)眾多,擁有眾多的牛馬、駱駝和羊,金錢無數(shù),都藏在地下。即便如此,在哈密地區(qū),回王還是不斷加重稅賦,這造成了該地區(qū)農(nóng)民和農(nóng)奴巨大的壓力,生活困苦,多次申請土司改流,都沒有如愿。1930年,沙木胡索特過世后,聶孜爾掌握政權(quán),打算繼續(xù)施行暴政。然而這時,風(fēng)起云涌,大批民眾借機又提出土司改流的訴求,呼聲巨大,強烈要求由政府進行管制,廢除王制。當(dāng)時掌管該地區(qū)軍事的師長劉希順應(yīng)民意,向上級提出了廢除王公封號、土司改流的建議。與此同時,對哈密回王執(zhí)政情況和該地區(qū)民意了如指掌的鄧承昭基于削減回王勢力、提高稅收的目的,更是提出了“收回采地,土司改流”的建議。雖然遭受了大批民眾的反抗,又有劉希順和鄧承昭相關(guān)建議的提出,當(dāng)時的執(zhí)政者聶孜爾仍然不愿配合,放棄政權(quán),轉(zhuǎn)而向金樹仁尋求幫助。不料,雖然表面上金樹仁答應(yīng)為其提供幫助,暗地里卻支持劉希順和鄧承昭,順應(yīng)民意,推行土司改流,并把哈密分為三縣,最終王公制退出歷史舞臺,哈密的政權(quán)管理更加富有現(xiàn)代意義。
在管理新疆的幾年中,金樹仁在很大程度上繼承了楊增新的管理方法,取得了一定成績。但是不可否認(rèn)的是,論膽識智慧,魄力才干,他卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如楊增新。當(dāng)時的甘肅省主席劉郁芬也認(rèn)為金樹仁和楊增新相比相差太多,怕因為金樹仁才能不夠?qū)е滦陆皬拇硕嗍?。”縱觀歷史,可以說,區(qū)存制存在歷史較短,但是正是這存留的短暫片刻讓新疆人民有所希冀。從整體上看,新疆地區(qū)的區(qū)村制建設(shè)包含了兩個階段,分別是準(zhǔn)備和實施階段。
1933年春天,盛世才領(lǐng)導(dǎo)軍隊,獲得了新疆地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。出于穩(wěn)定政權(quán)的角度,在綜合考量了新疆地區(qū)具體情況的基礎(chǔ)上,他牢牢地把握住了時機,經(jīng)濟和政治等各個方面施行了整改。1934年,《改進地方自治原則》的出臺在很大程度上為盛世才更好地落實區(qū)村制度提供了支持。在經(jīng)歷了1934年的政變后,盛世才決定在新疆實行自治,提高新疆地區(qū)人民的民權(quán)意識和智能。與此同時,決定在將來實行人民公選,并且“由縣政府轉(zhuǎn)呈民政廳委任”,以這種方式為人民提供了參與政治的機會,提高其自治水準(zhǔn),一同協(xié)助政府搞好新疆的建設(shè)工作。對此,新疆曾在施政綱領(lǐng)中第一次提出這樣的發(fā)展任務(wù):“調(diào)查戶口,確定戶籍,以謀建設(shè)”,該項任務(wù)的制定看似簡單,卻在很大程度上為區(qū)村制度做足了宣傳工作。最終,“三年計劃”完成后,區(qū)村制度在新疆地區(qū)得到了較為徹底的落實。
1934年后,整個新疆地區(qū)社會有所穩(wěn)定。當(dāng)時,出于自身利益的考慮,蘇聯(lián)調(diào)整了其遠(yuǎn)東政策,在很長的一段時期內(nèi)對新疆虎視眈眈,想方設(shè)法想要將其納入囊中,擴大自己的版圖。這時候,想要獲得蘇聯(lián)支持的盛世才為巴結(jié)蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人,制定了親蘇的相關(guān)政策,以此示好。在獲得了該國和共產(chǎn)黨的支援后,他開始先后在新疆實行了兩個“三年計劃”,并決定在1944開始實行第三個“三年計劃”。但是此時,形勢急轉(zhuǎn)直下,新疆地區(qū)又開始出現(xiàn)動蕩,第三個“三年計劃”遭遇重創(chuàng),無法繼續(xù)施行。
從1937年到1939年,新疆開始實行第一個“三年計劃”。通過民眾大會,盛世才讓新疆人民接受了民主思潮的洗禮,讓他們看到了民主的希望。特別是三全大會的召開,取得了較大的成果,不僅制定了有關(guān)文化和政治的24條提議,而且提出了對民主進行訓(xùn)練和提高民眾民主意識的具體建議。值得注意的是,該會議并未對區(qū)村制度的構(gòu)建進行討論。所以,作為結(jié)果,在這一時期的新疆依舊實行區(qū)莊制。直到后來到了1940年,開始實行第二個“三年計劃”后,區(qū)村制度才在新疆得到了大力推行。在1940至1942年間,基層自治的相關(guān)方案和施行手段得到了不斷調(diào)整,逐步完善,民眾對其十分認(rèn)可。就具體方案來說,主要有“厘定地方制度”和“籌劃地方自治”。
第一,厘定地方制度。新疆的地域本來就十分寬廣,加之隨著經(jīng)濟的發(fā)展,人口越來越多,少數(shù)民族的生活習(xí)慣有所改變,因此,實行縣制迫在眉睫,設(shè)置縣政委員會也成為當(dāng)務(wù)之急。對此,國民政府提供了財力支持,新疆地區(qū)的各縣成立了縣政委員會。從作用上看,這些委員會主要發(fā)揮了上傳下達(dá)的作用,意義重大。除了縣的增設(shè),區(qū)村二級制度也得到了落實。
第二,籌劃地方自治。1940年,政府同意在新疆地區(qū)實行地方自治,縣、區(qū)和鄉(xiāng)的劃分也已經(jīng)完成,區(qū)公所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所分別負(fù)責(zé)區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理工作,成為自治機構(gòu)。1941年,這些各縣舉辦了培訓(xùn)班,培訓(xùn)對象為區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)政人員,培訓(xùn)期限為一年。1942年,各項選舉工作完成,區(qū)民大會以及參議會的組建工作也取得了一定進展。與此同時,信用合作社建立,在很大程度上有利于新疆人民更好地從事生產(chǎn)工作,為其提供了較大幫助。在部分游牧地區(qū),尚未進行行政區(qū)域的劃分,省政府則借鑒了這些少數(shù)民族的行政傳統(tǒng),分別在哈薩克族和蒙古族進行了人員的任命,使其承擔(dān)了相應(yīng)職責(zé)。
在第二個“三年計劃”實施的過程中,區(qū)村制度的各項工作已經(jīng)到位?;仡櫄v史,最后在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和幫助下,新疆地區(qū)真正完成了民主性質(zhì)的基層組織的構(gòu)建。1938年,毛澤民因身體病痛需要前往蘇聯(lián),中間經(jīng)過新疆之時受到了新疆當(dāng)時的執(zhí)政者盛世才的熱情招待。后來中共同意了盛世才的請求,毛澤民得以在新疆任職。在擔(dān)任新疆民政廳任職期間,毛澤民走入基層,全面地了解和把握了當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況,對民眾的需求進行了總結(jié),在工作之中大量借鑒了延安解放區(qū)的民主做法,取得了一定成效。與此同時,他還起草了《新疆省區(qū)、村制組織章程》,經(jīng)批準(zhǔn),予以施行??偟膩碚f,該章程主要涉及到了選舉方式、經(jīng)費的規(guī)定、會議的舉辦和獎懲辦法等相關(guān)規(guī)定。例如,在組織上,除了縣以外,還設(shè)置了區(qū)和村,區(qū)公所由區(qū)長承擔(dān)主要的管理責(zé)任,辦事員協(xié)助其工作,若出現(xiàn)特殊情況如人口規(guī)模太大時,還設(shè)置了副區(qū)長協(xié)同工作,對于村來說,村公所由村長承擔(dān)主要的管理責(zé)任,村代表承擔(dān)相應(yīng)職責(zé),人數(shù)為千人左右。在選舉上,根據(jù)不同村子人口數(shù)量的不同開展村長的選舉工作,主要從辦事是否公正、是否能受到民眾認(rèn)可的角度對村長是否有資格擔(dān)任村長進行考核,村長一般在村代表中誕生,由代表互相選舉。而區(qū)級的人員主要由村代表大會選舉產(chǎn)生。從經(jīng)費上看,具體的規(guī)定也得到了細(xì)化,十分詳細(xì),對區(qū)長、村長和游牧區(qū)長的待遇都進行了具體規(guī)定??偟膩碚f,該章程貼合了當(dāng)時新疆地區(qū)發(fā)展的實際,規(guī)定具體有效,可行性較強,較為完善、全面,在新疆地區(qū)的民主政治進程中有著十分重要的地位,發(fā)揮了重要作用,極大地推進了該地區(qū)區(qū)村制度的貫徹和落實。
《章程》頒布后,《新疆日報》發(fā)表了社論,對其實施的必要性和可行性進行了具體的分析和論證。根據(jù)該社論,落實區(qū)村制度有利于發(fā)展民主政治,拓寬民主范圍。與此同時,值得注意的是,當(dāng)時的中國正處于水深火熱的抗日戰(zhàn)爭時期,民主政治的構(gòu)建也能能夠極大地配合抗戰(zhàn)工作。社論號召所有新疆人都應(yīng)參加民主選舉,通過自己的手選舉出優(yōu)秀人才,尤其是那些區(qū)長和村長,應(yīng)具有高漲的工作熱情,較高的自覺性和工作能力,能夠更好地為新疆建設(shè)服務(wù)。
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