少數(shù)民族地區(qū)地質(zhì)遺跡保護的立法思考

王國飛

（中南財經(jīng)政法大學 法學院，湖北·武漢 430073；碳排放權交易湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心，湖北·武漢 430205）

地質(zhì)遺跡是地球因地質(zhì)作用而形成、保存下來的具有多重價值的自然資源。[1]根據(jù)形成原因、自然屬性、利用價值，地質(zhì)遺跡可分為：有重要觀賞和重大科學研究價值的地質(zhì)地貌景觀、有重要價值的地質(zhì)剖面和構造行跡、有重要價值的古生物化石及其遺產(chǎn)地、有典型和特殊意義的地質(zhì)災害遺跡，以及有特殊價值的礦物、巖石及其典型產(chǎn)地等五種類型。[2]目前，我國有上千處地質(zhì)遺跡，其具有形成時間久遠、利用價值多元、保護范圍廣泛和破壞后果不可恢復等特點，貴州、內(nèi)蒙古等少數(shù)民族地區(qū)是其重要分布區(qū)。實踐中，少數(shù)民族地區(qū)地質(zhì)遺跡保護工作存在立法滯后、保護措施有效性差、公眾保護意識不夠強、破壞現(xiàn)象常發(fā)生等問題，業(yè)已影響著當?shù)亟?jīng)濟、社會、環(huán)境的協(xié)同發(fā)展，亟需立法來扭轉(zhuǎn)困境。

一、中國少數(shù)民族地區(qū)地質(zhì)遺跡保護立法的必要性分析

（一）中國少數(shù)民族地區(qū)地質(zhì)遺跡保護形勢嚴峻，需要立法予以扭轉(zhuǎn)困境

據(jù)統(tǒng)計，全國擁有地質(zhì)遺跡保護區(qū)86處，含有地質(zhì)內(nèi)容的自然保護區(qū)160處左右，含有地質(zhì)遺跡的風景名勝區(qū)達256處以上，國家森林公園11種類型中有9種與地質(zhì)遺跡密切相關，以及15處古猿和古人類遺跡。[3]上述地質(zhì)遺跡部分分布在內(nèi)蒙古、新疆、廣西、貴州、寧夏、甘肅等少數(shù)民族地區(qū)。例如，貴州織金洞地質(zhì)公園、甘肅敦煌地質(zhì)公園等，以及新疆鄯善、廣西扶綏等國家重點化石產(chǎn)地。地質(zhì)遺跡是大自然的天然稟賦，也是少數(shù)民族地區(qū)重要的旅游資源，但其開發(fā)利用中未得到較好保護，哄搶、盜掘、破壞、損毀和走私等現(xiàn)象頻發(fā)。例如，廣西隆安縣龍虎山石筍等高檔次地質(zhì)遺跡景觀破壞、被盜、污染現(xiàn)象嚴重；[4]貴州龍化石群及其產(chǎn)地被盜采、盜挖、破壞、盜賣嚴重；[5]青?？膊祭は嫉孛惨嗥茐膰乐亍6]這些問題的存在，不僅有損地質(zhì)遺跡的科學、經(jīng)濟價值，還影響了少數(shù)民族地區(qū)的地質(zhì)遺跡管理秩序。因此需要通過立法手段加以遏制。

（二）我國地質(zhì)遺跡保護現(xiàn)行規(guī)定不能滿足地質(zhì)遺跡保護的規(guī)則需求

我國現(xiàn)行法中已有一些關于地質(zhì)遺跡保護的規(guī)定。《刑法》 《文物保護法》等法律，《自然保護區(qū)條例》和《風景名勝區(qū)管理條例》等行政法規(guī)，《地質(zhì)遺跡保護管理規(guī)定》、《古生物化石管理辦法》等部門規(guī)章、地方法規(guī)規(guī)章，對地質(zhì)遺跡保護均有涉及。其內(nèi)容規(guī)定大致體現(xiàn)在以下方面：其一，確立權屬，將地質(zhì)遺跡資源所有權歸屬于國家；其二，設立風景名勝區(qū)，防止具有觀賞、文化或者科學價值的地質(zhì)遺跡遭到破壞或者污染；其三，劃分自然保護區(qū)，保護具有重大科學文化價值的自然遺跡；其四，拓寬文物法調(diào)整范圍，將具科學價值的古脊椎動物化石和古人類化石納入調(diào)整范圍；其五，設定法律責任，防止具有科學價值的古人類化石和古脊椎動物化石被盜掘。

通過實施效果評估來看，現(xiàn)行立法弊端重重。首先，立法規(guī)定太過分散。地質(zhì)遺跡涉及水、土地、礦藏等諸多環(huán)境要素，任何要素的受損都可能對其周邊的地質(zhì)遺跡造成危害或影響。分散、零星、不系統(tǒng)的立法難擔保護重任，故宜采系統(tǒng)性、整體性的立法模式。其次，立法內(nèi)容針對性不強。少數(shù)民族地質(zhì)遺跡具有形成時間的久遠性、產(chǎn)生區(qū)域的民族特殊性、利用價值的多元性、保護范圍的廣泛性、破壞后果的不可再生性等特點。現(xiàn)行法并沒未結合這些特點給予可行的制度設計，而僅是捎帶規(guī)定，以致產(chǎn)生針對性不強等問題。再次，法律實施困難。立法內(nèi)容過于原則、抽象，多為“宣言式”立法，特別是對地質(zhì)遺跡的排除妨害、破壞恢復等問題未作明確規(guī)定，導致實施難、可操作性差的問題。最后，立法規(guī)定缺乏前瞻性?，F(xiàn)行立法存在保護方式單一、保護盲區(qū)等明顯的滯后性。

（三）修改現(xiàn)行法律法規(guī)困難重重，且修法目的難以實現(xiàn)

我國少數(shù)民族地區(qū)地質(zhì)遺跡保護的嚴峻形勢、現(xiàn)行立法情況同少數(shù)民族地區(qū)地質(zhì)遺跡保護現(xiàn)實需要之間的矛盾足以說明對其立法的必要性了。但，還需探討采取什么樣的立法形式。即，是選擇修法還是專門立法的形式。鑒于少數(shù)民族地區(qū)地質(zhì)遺跡保護面臨的嚴峻形勢和現(xiàn)行立法弊病，筆者認為宜采專門立法路徑。這基于以下認識：其一，修法程序繁瑣、周期過長、成本巨大，不能達到地質(zhì)遺跡有效、及時保護的目的；其二，各相關法的立法目的、調(diào)整對象、側重點、基本制度與地質(zhì)遺跡專門法均有差異，對其修改也不可能對地質(zhì)遺跡保護作出全面、系統(tǒng)、集中的規(guī)定。所以，這條收效甚微、資源浪費巨大的修法路徑，應被棄之。

（四）健全少數(shù)民族地區(qū)地質(zhì)遺跡立法，是規(guī)范公眾環(huán)境行為之現(xiàn)實需求

公眾對法律的敬畏與信仰某種程度上取決于國家的立法狀況。符合立法規(guī)律、兼顧區(qū)域特點、平衡利益關系的國家立法公眾更能接受。國家專門立法能更好地為人們提供某種行為模式，指引人們可為、必須為或者不得為；能對人們的行為進行判斷和衡量，并提供統(tǒng)一的行為標準；人們也才事先估計到自己應如何行為及行為的法律后果；此外，專門立法還能通過其實施對人們今后的行為發(fā)生直接或者間接的誘導影響。[7]因此，對地質(zhì)遺跡進行國家專門立法，能更好地提高少數(shù)民族地區(qū)民眾地質(zhì)遺跡保護意識，并在此意識下來指引、評價、教育、調(diào)整公眾的環(huán)境行為。

二、中國少數(shù)民族地區(qū)地質(zhì)遺跡保護立法的可行性論證

（一）我國已擁有多年少數(shù)民族地區(qū)地質(zhì)遺跡保護的工作經(jīng)驗

法律規(guī)則源自客觀發(fā)現(xiàn)和表述，而非主觀發(fā)明或創(chuàng)造。少數(shù)民族地區(qū)地質(zhì)遺跡國家立法要嚴格遵循這一立法思想，要尊重傳統(tǒng)、區(qū)分實際、遵循規(guī)律、總結經(jīng)驗。從20世紀70年代開始，中央和地方逐漸認識到地質(zhì)遺跡保護的重要性，陸續(xù)出臺了一些政策措施，收效顯著，積累了較為豐富的寶貴經(jīng)驗。例如，地質(zhì)遺跡保護規(guī)劃、國家地質(zhì)公園建設指南、古生物化石保護管理通知等政策文件的相繼發(fā)布。此外，新疆、西藏等少數(shù)民族集中的地區(qū)也加大了所轄區(qū)域的地質(zhì)遺跡申報工作，且成果顯著。例如，2014年1月，公布的38處第一批國家保護重點生物化石集中產(chǎn)地有11處來自少數(shù)民族集中地區(qū)；貴州織金洞地質(zhì)公園和甘肅敦煌地質(zhì)公園、新疆可可托海地質(zhì)公園和內(nèi)蒙古阿爾山地質(zhì)公園分別被推薦申報2015、2016年度世界地質(zhì)公園。這為少數(shù)民族地區(qū)地質(zhì)遺跡國家立法積累了工作經(jīng)驗。

（二）我國少數(shù)民族地區(qū)地質(zhì)遺跡立法方面已積累了一定的實踐經(jīng)驗

少數(shù)民族地區(qū)地質(zhì)遺跡保護國家立法具有一定的立法基礎。從1985年加入《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》 到《風景名勝區(qū)管理暫行條例》（1985）、 《建立地質(zhì)自然保護區(qū)的規(guī)定》（1987）、《自然保護區(qū)條例》 （1987）、《地質(zhì)遺跡管理保護規(guī)定》 （1995）、 《環(huán)境保護法》（2014）等規(guī)范文件的頒布，地質(zhì)遺跡保護力度不斷加強。如前所述，這些立法并不能滿足地質(zhì)遺跡的保護需要，一部統(tǒng)領現(xiàn)有立法的國家專門立法亟需出臺。為此，國家從2003年醞釀制定包含地質(zhì)遺跡內(nèi)容的自然遺產(chǎn)保護法律，到2010年3月公布《自然遺產(chǎn)保護法》 （征求意見稿）用了近8年的時間，期間舉行了多次專家咨詢會、論證會；在地方，內(nèi)蒙古、貴州、西藏、廣西等少數(shù)民族集中地區(qū)頒布了地質(zhì)公園、地質(zhì)環(huán)境的管理規(guī)定，這些努力和實踐為少數(shù)民族地區(qū)地質(zhì)遺跡國家立法積累了實踐經(jīng)驗。但是，我國少數(shù)民族地區(qū)地質(zhì)遺跡保護不應采取“自然遺產(chǎn)保護法”的形式，該形式將導致眾多保護地無法可依、保護區(qū)孤島化和生境片段化、監(jiān)管混亂等問題，所以遭到學界、實務界的強烈反對，以致草案尚未通過。所以，地質(zhì)遺跡保護立法既要確保法律制度間的銜接、協(xié)調(diào)，又要立足實際、吸取教訓，謹慎采取專門的立法形式。

（三）境外地質(zhì)遺跡保護立法為少數(shù)民族地區(qū)地質(zhì)遺跡立法提供了經(jīng)驗參考

少數(shù)民族地區(qū)地質(zhì)遺跡保護國家立法有可資參考的境外經(jīng)驗。1972年11月通過的《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》對自然遺產(chǎn)概念、自然基金、國際援助、教育計劃等內(nèi)容規(guī)定，[8]以及1992年的《地質(zhì)遺產(chǎn)宣言》，均為專門立法提供了國際經(jīng)驗。境外一些發(fā)達國家和地區(qū)的嚴格的地質(zhì)遺跡保護法規(guī)體系及其配套措施可借鑒。例如，美國黃石國家公園立法管理、英國自然署和民間團體的地質(zhì)遺跡管理經(jīng)驗，以及我國臺灣地區(qū)系統(tǒng)、全面、可操作性強的地質(zhì)遺跡調(diào)查、評價、登錄辦法，也為我們提供立法參考和借鑒。

（四）國家多年的地質(zhì)遺跡普查建設工作為少數(shù)民族地區(qū)地質(zhì)遺跡立法提供了科學依據(jù)

近年來，國家不斷推進地質(zhì)遺跡狀況調(diào)查工作，地質(zhì)遺跡保護范圍不斷擴大，保護力度不斷強化。據(jù)統(tǒng)計：到2010年，全國國家礦山公園達61個、國家地質(zhì)公園（含在建）達183個、省級地質(zhì)公園達159個；[9]到2011年，全國地質(zhì)遺跡自然保護區(qū)增至135個，面積達175.19萬公頃；[10]到2012年，國家地質(zhì)公園建成數(shù)達159家，世界地質(zhì)公園達27家；[11]截止2013年，國家礦山公園增至72個、省級礦山公園達41個。[12]此外，國土資源部和財政部在2008-2012年出資18.62億用于378個地質(zhì)遺跡保護項目建設。這些普查和建設工作，為少數(shù)民族地區(qū)地質(zhì)遺跡保護國家立法提供了基礎依據(jù)。

三、中國少數(shù)民族地區(qū)地質(zhì)遺跡保護立法的基本定位與基本思路

（一）基本定位

中國少數(shù)民族地區(qū)地質(zhì)遺跡保護國家立法應采取“一般法律”的形式。國家立法形式有法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等。前面的必要性和可行性中已論及行政法規(guī)和部門規(guī)章形式不能滿足少數(shù)民族地區(qū)地質(zhì)遺跡保護的現(xiàn)實需要，因此，只能選擇法律的表現(xiàn)形式。根據(jù)《立法法》規(guī)定，法律分為基本法律和一般法律。前者調(diào)整和解決國家、社會和公民生活中具有重大意義的社會關系和問題；后者則是調(diào)整和解決國家、社會和公民生活中的某一方面的社會關系和問題。地質(zhì)遺跡保護國家立法調(diào)整的是地質(zhì)遺跡保護活動中所產(chǎn)生的必須由法律進行調(diào)整的具有同類性、同領域性，并具有全國性、全面性的社會關系。即，《地質(zhì)遺跡保護法》應屬于全國人大常委會制定的一般法律。這部法律要能夠統(tǒng)領現(xiàn)有各相關立法，因此其又是中國地質(zhì)遺跡保護領域的“基礎法”、“龍頭法”。當然，這部法律要特別考慮到少數(shù)民族地區(qū)地質(zhì)遺跡保護的文化傳統(tǒng)、區(qū)域特性等因素，對少數(shù)民族地區(qū)地質(zhì)遺跡保護進行專門規(guī)定或者依法采取變通的方式?，F(xiàn)行環(huán)境資源法律體系包括污染防治法、自然資源法、國土開發(fā)整治法、生態(tài)建設法、能源法等子體系，地質(zhì)遺跡保護法應為環(huán)境資源法律體系的一個重要組成部分。

（二）基本思路

1.總體思路。以生態(tài)文明觀、科學發(fā)展觀為指導，以防止地質(zhì)遺跡毀損、被盜、污染為首要目的；以保障地質(zhì)遺跡的科研、經(jīng)濟、社會、教育價值為基本目的；以追求人與地質(zhì)遺跡的和諧為終極目標；以地質(zhì)遺跡系統(tǒng)、全面、整體保護和管理為基本理念，以地質(zhì)遺跡毀損的預防與恢復為基本出發(fā)點；以規(guī)范少數(shù)民族地區(qū)有損地質(zhì)遺跡的不當行為為側重點，以國內(nèi)現(xiàn)行地質(zhì)遺跡保護法律文件為基礎；以境外有關地質(zhì)遺跡保護立法經(jīng)驗為參照，專門出臺一部全面、系統(tǒng)、反映少數(shù)民族地區(qū)特點的地質(zhì)遺跡保護法。

2.具體思路。在梳理、總結前述國內(nèi)政策、現(xiàn)行立法、保護措施等經(jīng)驗教訓的基礎上，參照、借鑒國際、國外立法的典型經(jīng)驗，結合當前和未來一段時期地質(zhì)遺跡保護規(guī)則的需求作出安排。具體而言，根據(jù)立法目的、側重點、調(diào)整的社會關系、解決的實際問題的不同進行章節(jié)的設置和具體制度的設計。就制度而言，這部法律至少應包括地質(zhì)遺跡調(diào)查認定、價值評估、經(jīng)營使用費征繳、監(jiān)督管理、專項資金、違法責任等六項基本制度。詳言之，少數(shù)民族地區(qū)各級國土資源行政主管部門負責查明所屬轄區(qū)內(nèi)地質(zhì)遺跡的分布、類型、保存狀況、規(guī)模大小、形成原因，并依法保管、共享、上報這些資料，要組織專家或者委托有資質(zhì)的機構對已發(fā)現(xiàn)的地質(zhì)遺跡進行多元價值評估，要依法審查、批準利用地質(zhì)遺跡進行營利的活動，并依法收取、上繳有關單位或者個人的使用費用。國家國土資源行政管理主管部門統(tǒng)一管理全國的地質(zhì)遺跡工作，地方各級國土資源行政主管部門在職權范圍內(nèi)依法指導、檢查、監(jiān)督下級主管部門的地質(zhì)遺跡保護工作，并依照法定程序向同級人民政府和上級主管部門報告工作。國家健全地質(zhì)遺跡保護管理財政專項資金制度，由各級政府財政保證資金來源，并按照?？顚Ｓ玫脑瓌t依法使用。此外，還要健全地質(zhì)遺跡保護民事、行政、刑事責任制度，依法追究違法個人、單位及其主管人員、主要負責人的民事責任、行政責任、刑事責任。

[1]地質(zhì)遺跡保護管理規(guī)定，第2條[R].

[2]黃德林等.自然遺產(chǎn)保護法研究[M].北京：中國社會科學出版社，2006：163.

[3]國土資源部網(wǎng)站.http://www.mlr.gov.cn/wskt/zykx/201108/t20110823_928374.htm.2014-09-29.

[4]肖世艷.廣西珍貴地質(zhì)遺跡破壞嚴重[N].南國早報，2008-07-12(3).

[5]黃德林，崔亞杰.保護古生物化石法律制度建設探討[J].中國國土資源經(jīng)濟，2004，(2)：10.

[6]馬文乾.青海地質(zhì)遺跡資源的探討[J].青海農(nóng)林科技，2006，(3)：78.

[7]舒國瀅.法理學導論（第二版）[M].北京：北京大學出版社，2012：38-39.

[8]萬 霞.國際環(huán)境法資料選編[M].北京：中國政法大學出版社，2011：227-255.

[9]國土資源部.2010年中國國土資源公報[R].

[10]國土資源部.2011年中國國土資源公報[R].

[11]國土資源部.2012年中國國土資源公報[R].

[12]國土資源部.2013年中國國土資源公報[R].