法律援助在邊疆民族地區(qū)社會治理中的意義

李婉琳

（昆明理工大學(xué) 法學(xué)院，云南·昆明 650500）

一、問題的緣起

十八屆四中全會明確指出要建設(shè)完備的法律服務(wù)體系，完善法律援助制度，進(jìn)一步肯定了法律援助在依法治國中的重要意義。作為一種救濟(jì)制度，我國法律援助的實(shí)踐始于1995年在廣州設(shè)立的法律援助中心。從制度層面上的確立，可追溯到1996年的《刑事訴訟法》，該法首次明確規(guī)定了我國刑事法律援助的基本原則和框架；之后的《律師法》 更以專章的方式對法律援助進(jìn)行了規(guī)定；有關(guān)法律援助的專門立法則是2003年國務(wù)院頒布的《法律援助條例》，該條例的實(shí)施為我國法律援助工作的制度化和法律化奠定了重要基礎(chǔ)。此后，各地都紛紛圍繞實(shí)踐中存在的問題制定了相應(yīng)的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等規(guī)范性文件，逐漸形成了我國的法律援助立法體系。

盡管在這個體系中各個規(guī)范性文件的具體規(guī)定不同，但它們所追求的終極目標(biāo)和所彰顯的現(xiàn)實(shí)意義是具有一致性的。因此，本文的研究不僅有利于我們正確理解法律援助制度的精神和理念，也有助于矯正在具體實(shí)施過程中可能產(chǎn)生的偏差。之所以將邊疆民族地區(qū)作為論述重點(diǎn)，主要考慮到邊疆民族地區(qū)客觀上存在經(jīng)費(fèi)與人才的雙重匱乏、法律多元現(xiàn)象突出等復(fù)雜狀況，有關(guān)法律援助的需求和供給之間的矛盾特別突出。只有在觀念上正確認(rèn)識到法律援助對邊疆民族地區(qū)的特殊意義，才能在實(shí)踐中深化該制度的實(shí)施，充分發(fā)揮其效用。

二、政治意義

（一）維護(hù)邊疆民族地區(qū)的穩(wěn)定繁榮

邊疆民族地區(qū)的穩(wěn)定是邊疆社會發(fā)展最基本的要求和保障，邊疆民族地區(qū)的繁榮是邊疆治理的目標(biāo)和群眾的深切期待，二者雖密不可分，又具有發(fā)展的層次性。要追求繁榮的發(fā)展目標(biāo)，首先要實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的社會秩序。社會秩序的穩(wěn)定性在很大程度上又依賴于社會本身所傳遞的價值觀和社會成員的自覺行為。如果一個社會普遍充斥著以強(qiáng)凌弱的不平等現(xiàn)象，而這種現(xiàn)象又沒有得到及時的糾正，或者說是沒有良好的法律機(jī)制予以救濟(jì)。那么在公力救濟(jì)失效的情況下，人們只能采取私力救濟(jì)的方式以維護(hù)自己受損的合法權(quán)益。但此時的私力救濟(jì)往往就會指向法外的途徑，可能帶來更為棘手的社會問題，也導(dǎo)致往常的社會控制方式失靈，從而增加社會的動蕩與沖突，影響社會的穩(wěn)定。法律援助就是國家提供的一種有效的公力救濟(jì)的方式之一。

此外，現(xiàn)實(shí)的國情是中國是世界上陸地邊界最長的國家之一，有22000多公里，從東北邊疆一直到西南邊疆，總共和14個國家接壤。[1]這樣的現(xiàn)實(shí)國情也使邊疆民族地區(qū)的社會治理面臨著人員流動性強(qiáng)、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，人們訴求多元，人口貧困面積大的難題，如果對他們的法律服務(wù)不到位將有可能引發(fā)更大的社會隱患。因此，法律援助的實(shí)施，實(shí)質(zhì)上也是維護(hù)邊疆穩(wěn)定和維護(hù)統(tǒng)治秩序的迫切需要。

（二）維護(hù)民族團(tuán)結(jié)，形成互幫互助的良好社會氛圍

雖然《法律援助條例》已明確了法律援助屬于政府責(zé)任，也就是說，政府作為第一義務(wù)主體，有不可推卸的責(zé)任去組織、協(xié)調(diào)和動員一切力量來幫助那些需要幫助的人。然而，現(xiàn)實(shí)的情況是“供不應(yīng)求”，法律援助的供需矛盾突出，政府所能供給的法律服務(wù)資源十分有限，這在資金、人才、專業(yè)知識都相對匱乏的邊疆民族地區(qū)更為突出。實(shí)踐的啟示在于：完全依賴政府不但不能緩解法律援助資源緊缺的問題，也忽視了來自社會和民間的力量。因此，政府在主動承擔(dān)法律援助責(zé)任的同時，也有義務(wù)正確引導(dǎo)各種社會力量參與其中，促使資源向合理的方向流動。這其實(shí)也是《法律援助條例》的立法理念之一，該法第七條規(guī)定：“國家鼓勵社會對法律援助活動提供捐助”，第八條進(jìn)一步明確了社會提供法律援助的主體包括事業(yè)單位、社會團(tuán)體及其他具備資源的社會組織等?？梢?，法律援助的實(shí)施過程并不是一個單向度的流程，而是由多個相對獨(dú)立的資源轉(zhuǎn)移過程所共同組成的資源整合過程。強(qiáng)調(diào)對于民間社會力量的整合，不僅有利于減輕政府的壓力，加強(qiáng)不同民族、不同群體間的認(rèn)識和交流，還有助于形成互幫互助、團(tuán)結(jié)友愛的社會氛圍，減少社會沖突。

（三）體現(xiàn)對弱勢群體的人文關(guān)懷

弱勢群體，這是一個無論在理論還是實(shí)踐中都難以統(tǒng)一界定的概念。從理論上來講，通常是指對在某一特有領(lǐng)域，資源占有上處于弱勢地位的人群的總稱。從實(shí)踐的角度而言，較具有代表性的是從社會工作的角度進(jìn)行的定義，即弱勢群體是指在遇到社會問題的沖擊時自身缺乏應(yīng)變而易于遭受挫折的社會群體。[2]（P38）弱勢群體這個概念在用于分析現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)不合理、權(quán)力分配不平等現(xiàn)象時特別有說服力。同時，要注意的是，“弱勢群體”其實(shí)也一個相對的、集合的概念，在不同的語境下指代不同。在《法律援助條例》的規(guī)定中，弱勢群體主要是指經(jīng)濟(jì)困難的公民。這種界定的優(yōu)勢在于，不僅有利于加強(qiáng)在實(shí)踐過程中的可操作性，即根據(jù)經(jīng)濟(jì)的指標(biāo)就可以對群體進(jìn)行分類，還有利于避免因經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡而導(dǎo)致的社會正義的缺失。力求使每個社會主體都能感受到法律面前人人平等的價值關(guān)懷，相信法治的公平與正義。

邊疆民族地區(qū)客觀上存在群眾法律知識低下、法制宣傳教育滯后、法律資源緊缺的狀況。因此，邊疆民族地區(qū)理應(yīng)成為法律援助需要重點(diǎn)關(guān)懷的地區(qū)。這與法律援助制度創(chuàng)設(shè)的初衷也是一致的。法律援助正是通過對政府義務(wù)的設(shè)定、對社會主體救濟(jì)保障的規(guī)定來協(xié)調(diào)社會弱勢群體與其他群體在資源使用上的差別，來協(xié)調(diào)地區(qū)之間因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而可能帶來的追求社會正義的差別，從而加強(qiáng)對社會弱勢群體和經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠發(fā)達(dá)地區(qū)的法律保護(hù)。

三、法治意義

（一）推進(jìn)全國的法治化進(jìn)程

十八屆四中全會確定了全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)，并為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)設(shè)定了具體的任務(wù)、勾畫了宏偉的法治藍(lán)圖。法律援助制度的健全和完善就是其中的重要內(nèi)容。因?yàn)榉稍粌H直接體現(xiàn)了一個國家法律服務(wù)的能力，也直接影響著國家法治建設(shè)的水平。邊疆民族地區(qū)的法治建設(shè)是我國法治建設(shè)的重要組成部分，沒有邊疆民族地區(qū)法治建設(shè)的順利開展，全國的法治化進(jìn)程也將受阻。加之全國的法治建設(shè)具有整體性和系統(tǒng)性，因此，邊疆民族地區(qū)在其中扮演了重要角色。

法律援助制度在民族地區(qū)的推進(jìn)和實(shí)施，一方面體現(xiàn)國家給予民族地區(qū)的一種特殊關(guān)懷，因?yàn)榉稍饕菫榻?jīng)濟(jì)困難的群體提供無償服務(wù)，這與邊疆民族地區(qū)大多貧窮落后的特點(diǎn)相適應(yīng)。另一方面這也是法律社會化思想進(jìn)一步發(fā)展的結(jié)果，體現(xiàn)國家進(jìn)一步以社會為本位，以權(quán)利為本位的態(tài)度，是對以往權(quán)力意識的反思，肯定了權(quán)利的核心地位。因此，法律援助制度在邊疆民族地區(qū)的實(shí)施，不僅能夠促使邊疆民眾樹立起對國家法治建設(shè)的信心，還能為國家與邊疆民眾之間架起一座溝通的橋梁，讓民眾的需求得到國家法治的理性回應(yīng)。

（二）實(shí)現(xiàn)法律的公平與正義

“法律面前人人平等”已成為現(xiàn)代法治國家的一項(xiàng)重要原則，各國也紛紛通過立法的方式加以確立和保障。同時，立法者也非常清楚的邏輯是，如果僅有對平等權(quán)的承認(rèn)，并不必然會帶來法律公平本身的實(shí)現(xiàn)。也就是說，基本立法只是提供了一種出于概括的可能性，但究竟法律的公平和正義如何實(shí)現(xiàn)，依靠何種路徑來實(shí)現(xiàn)，還有賴于具體的法律規(guī)范來達(dá)至最終的目標(biāo)。法律規(guī)范的優(yōu)越性之一在于它的指引功能，即能清楚告知人們何種行為模式將產(chǎn)生何種法律后果。這既可以防止人們行為的隨意性可能造成的侵害性，又能激發(fā)人們的熱情與創(chuàng)造性，從或消極或積極的方面調(diào)節(jié)著人們的行為，追尋著法的公平與正義價值。法律援助作為一種正式的法律制度被確立下來，正體現(xiàn)了法律如何從積極的層面上追求最本原的社會公正。

另一方面，由于受個人知識結(jié)構(gòu)、教育程度、領(lǐng)悟能力、社會經(jīng)驗(yàn)的影響，不同主體在行使法律權(quán)利時不可能處于同一平臺或?qū)哟?。法律援助的?shí)施，為特定的社會群體帶來了某種補(bǔ)償，使得原先在資源占有和使用方面相對弱勢的群體與其他群體至少在法律面前站到了同一個水平線上，確保了法律在實(shí)體和程序上的公平正義。正如羅爾斯所認(rèn)為的那樣，社會和經(jīng)濟(jì)的不平等只要其能夠給每一個人，尤其是那些最少受惠的社會成員帶來補(bǔ)償利益，它們就是正義的。[3]（P14）因此，法律援助制度的設(shè)立從某種程度上而言，就是對一種相對失衡的社會關(guān)系的一種平復(fù)。

（三）樹立法律在邊疆民族地區(qū)的權(quán)威

邊疆民族地區(qū)的另一重要特征在于文化的多元性，這種文化的多元形成了法律多元的社會現(xiàn)象，即除了借由國家法建立起來的秩序外，還存在著大量借由習(xí)慣法實(shí)施系統(tǒng)建立起來的內(nèi)生秩序。對習(xí)慣法的依賴，由于有其深厚的文化根基，當(dāng)習(xí)慣法與國家法的規(guī)定相沖突時，往往就會削弱國家法在當(dāng)?shù)氐臋?quán)威。國家法這種來自國家精英的頂層設(shè)計，對民族地區(qū)的民眾來講就是一種外來文化，特別是國家法作為一門專業(yè)知識本身就很難為一般人所掌握，加之民族地區(qū)的家庭經(jīng)濟(jì)貧困制約了對教育的投入，就有可能進(jìn)一步制約民眾素質(zhì)的提升和主動追求自身權(quán)利實(shí)現(xiàn)的能力。

法律援助制度的設(shè)計有利于扭轉(zhuǎn)這種對國家法相對陌生的局面，通過對經(jīng)濟(jì)困難群體提供法律方面的援助，不僅可以讓他們加深對國家法本身的認(rèn)識，還有利于感受到國家法的溫情，從而自覺遵守法律、尊重法律，由于這種對國家法的認(rèn)同來自于自覺地接受，非常有利于國家法的權(quán)威在邊疆民族地區(qū)的樹立和深入。

四、社會意義

（一）對邊疆民族地區(qū)有限的社會資源進(jìn)行合理配置

按照亞里士多德的觀點(diǎn)，正義可以分為分配正義和矯正正義兩種方式。分配正義所強(qiáng)調(diào)的是社會群體成員間在社會權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任承擔(dān)方面的配置問題；而矯正正義往往適用于在分配正義被違反時或者說是分配正義所保護(hù)的權(quán)益遭到侵害時，適度傾向弱勢方，盡力使不平等的狀況得到修復(fù)。[4]具體到法律援助的語境下，由于法律援助已通過立法程序法定化，使它兼具兩種正義的特征。法律援助在實(shí)現(xiàn)分配正義方面的作用，主要表現(xiàn)為把指導(dǎo)分配正義的理念法律化、制度化，并轉(zhuǎn)化為具體的權(quán)利和義務(wù)，以實(shí)現(xiàn)對社會公共資源的合理分配。法律援助在實(shí)現(xiàn)矯正正義方面的作用是適度傾向了經(jīng)濟(jì)上的弱勢方，盡力使其在法治面前得到公平對待。邊疆民族地區(qū)的民眾在獲取社會公共資源方面，通常處于相對不利的地位，而法律援助制度有利于改變這些群體在獲取社會公共資源、尤其是司法資源上的不利，使法律服務(wù)資源能夠得到合理配置。

（二）完善邊疆民族地區(qū)的社會保障體系

社會保障的本質(zhì)是分?jǐn)偦蜣D(zhuǎn)嫁各種社會風(fēng)險，對受損的利益進(jìn)行修復(fù)和補(bǔ)償，從而調(diào)整和平衡各種社會關(guān)系。社會保障的核心在于保障社會成員基本生存或生活之需要，并逐步達(dá)到按需分配的理想境界。因此，建立完善的社會保障體系，是保證人類社會持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要制度，也是體現(xiàn)國家和社會進(jìn)步程度的重要標(biāo)志。法律援助作為社會保障體系的重要組成部分，兼?zhèn)渖鐣葷?jì)和社會福利的特征。因此，法律援助在邊疆民族地區(qū)的實(shí)施，不僅有利于從制度上保護(hù)在社會發(fā)展和資源占有方面相對匱乏的群體，也有利于在全國形成一種大體均衡的利益格局，對于社會的和諧發(fā)展、公民權(quán)利的保障具有相當(dāng)重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（三）促進(jìn)邊疆民族地區(qū)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展

邊疆治理的著名學(xué)者周平教授曾經(jīng)指出：“邊疆問題的解決不是一勞永逸的，舊有的邊疆問題解決了，新的問題還會產(chǎn)生。因此，邊疆治理是一個不斷常新的過程”。[5]這句話的啟示性是非常深刻的，他提醒我們注意邊疆社會治理的持續(xù)性和協(xié)調(diào)性。當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，需要多種治理手段和方法的綜合利用。但具體到法律援助層面而言，至少有幾個方面是值得關(guān)注的，即法律援助的發(fā)展要與邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等社會條件相協(xié)調(diào)；法律援助的社會需求要與邊疆民族地區(qū)的法律服務(wù)資源相協(xié)調(diào)；邊疆民族地區(qū)法律援助的制度設(shè)計要與實(shí)施過程相協(xié)調(diào)；邊疆民族地區(qū)的法律援助要與內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的法律援助相協(xié)調(diào)。只有這樣，才能真正使法律援助發(fā)揮其自身的積極作用，實(shí)現(xiàn)邊疆民族地區(qū)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

結(jié) 語

法律援助是衡量一個國家的民主狀況、法治進(jìn)程、人權(quán)保障以及社會文明程度的重要指標(biāo)。法律援助實(shí)施的過程和取得的效果都充分彰顯了法律援助在中國這樣一個多民族國家所具有的多重意蘊(yùn)。其中，既包括了其本身所固有的意義，也包括了它給國家和社會帶來的良性影響?；诜稍贫葎?chuàng)設(shè)的初衷就是為了保護(hù)經(jīng)濟(jì)困難的弱勢群體，彌補(bǔ)他們因經(jīng)濟(jì)困難而可能面臨的其他社會不公現(xiàn)象的發(fā)生，所以，法律援助在邊疆民族地區(qū)的實(shí)施，不僅有利于解決邊疆社會治理中存在的法治難題，也體現(xiàn)了較為深刻的政治意義和社會意義。

[1]李庚倫.國家治理面臨的挑戰(zhàn)和發(fā)展[J].貴州民族研究，2014，(1).

[2]王思斌.社會工作導(dǎo)論[M].北京：北京大學(xué)出版社，1998.

[3]（美）約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏等，譯.北京：中國社會科學(xué)出版社，1988.

[4]戴 婧.論分配正義與矯正正義思想對社會法的影響[J].福建政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2008：(2).

[5]周 平.我國的邊疆治理研究[J].學(xué)術(shù)探索，2008，(2).