論我國行政壟斷的豁免制度——以我國的煙草專賣制度為例

幸 昕

(重慶市萬州區(qū)煙草專賣局(分公司)，重慶 404000)

一、行政壟斷豁免制度的內(nèi)容

(一)行政壟斷的含義

按照美國《布萊克法律大辭典》的解釋，壟斷是指“一個(gè)或幾個(gè)私人或公司享有特權(quán)或市場優(yōu)勢，對(duì)某一特定的市場或貿(mào)易實(shí)施的排他性控制，或?qū)δ骋惶囟óa(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售供應(yīng)的全部控制”。根據(jù)壟斷產(chǎn)生的原因，可將壟斷分為經(jīng)濟(jì)壟斷和行政壟斷。其中，經(jīng)濟(jì)壟斷是指市場中的某些企業(yè)依托其雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，設(shè)立市場的進(jìn)入壁壘，從而控制消費(fèi)市場和生產(chǎn)領(lǐng)域，最終導(dǎo)致阻礙和限制競爭的現(xiàn)象。而行政壟斷則是由政府給予少數(shù)企業(yè)或個(gè)人排他性的擁有某種經(jīng)營權(quán)利所造成的壟斷。按照壟斷的目的進(jìn)行劃分，行政壟斷可以分為公益目的的行政壟斷和私利目的的行政壟斷［1］，公益目的的行政壟斷主要出現(xiàn)在那些規(guī)模效益大、投資需求大、投資周期長、社會(huì)效益重要的領(lǐng)域，例如供水供電、石油煙草等行業(yè)。而私利目的的行政壟斷則是我國某些領(lǐng)域中出現(xiàn)的濫用行政權(quán)力設(shè)置市場進(jìn)入障礙的舉措。

(二)我國的行政壟斷豁免制度

我國現(xiàn)行的壟斷法以列舉式的方法規(guī)定了豁免制度:《中華人民共和國反壟斷法》第15條對(duì)于不違反社會(huì)公共利益和限制競爭的壟斷協(xié)議給予了豁免;第28條對(duì)經(jīng)營者集中的豁免情形作出了規(guī)定;第55條和56條則分別規(guī)定了知識(shí)產(chǎn)權(quán)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的豁免制度。不難看出，我國現(xiàn)行的壟斷法的豁免制度主要是針對(duì)經(jīng)濟(jì)壟斷制定的。對(duì)于行政壟斷并未建立相應(yīng)的豁免制度。

我國壟斷法中之所以產(chǎn)生了行政壟斷豁免的缺位，是由于在反壟斷法立法之時(shí)，對(duì)于行政壟斷是否應(yīng)當(dāng)被列入反壟斷法的規(guī)制范圍內(nèi)有著較大爭議。國際通行的反壟斷法的調(diào)整范圍都僅限于經(jīng)濟(jì)壟斷，而且，就行政壟斷屬于體制問題還是法律問題學(xué)界也一直爭執(zhí)不下。針對(duì)立法時(shí)出現(xiàn)的爭議和我國政府和職能部門利用行政權(quán)力限制競爭的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，最終通過的《中華人民共和國反壟斷法》還是將行政壟斷納入了規(guī)制范圍內(nèi)，但只是規(guī)定了行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的行為等顯性擾亂市場競爭和秩序的行為，對(duì)于公益目的的行政壟斷并未作出明確的界定。

二、行政壟斷豁免制度建立的必要性:以我國的煙草專賣為例

(一)行政壟斷豁免是經(jīng)濟(jì)法原則的必然要求

如前文所述，我國現(xiàn)行的反壟斷法已建立了對(duì)于經(jīng)濟(jì)壟斷的豁免規(guī)定，關(guān)于行政壟斷的豁免制度尚未建立起來。但行政壟斷可以劃分為公益目的的行政壟斷和私益目的的行政壟斷，公益目的的行政壟斷能夠有效的減少重復(fù)投資帶來的資源浪費(fèi)，降低社會(huì)成本，提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利。為其建立相應(yīng)的行政壟斷豁免制度也是經(jīng)濟(jì)法國家適度干預(yù)原則的必然要求。

適度干預(yù)是指國家在經(jīng)濟(jì)資助和國家統(tǒng)制的邊界條件或者臨界點(diǎn)上所作的一種介入狀態(tài)。要求處理好協(xié)調(diào)規(guī)則剛性與自由裁量的兩難抉擇:既遵循規(guī)則，又不因規(guī)則的束縛而喪失對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的適時(shí)回應(yīng);既承認(rèn)自由裁量在國家干預(yù)中的現(xiàn)實(shí)必要性，又不因片面追求靈活而喪失對(duì)權(quán)力濫用的警惕。行政壟斷的豁免制度的運(yùn)行正是在規(guī)制政府行政權(quán)力的不當(dāng)行使的前提下，發(fā)揮政府對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)的積極作用。通過行政壟斷的禁止，保證政府干預(yù)的謹(jǐn)慎性，將“國家之手”的運(yùn)作牢固確立在其應(yīng)有的軌道之上。同時(shí)開辟行政壟斷豁免的“綠色通道”。強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)必須基于法律的授權(quán)，在法律規(guī)則的框架下進(jìn)行干預(yù)。

(二)煙草行業(yè)的特殊性需要行政壟斷的支持

首先，煙草是一種特殊的商品，具有一定的成癮性，且會(huì)對(duì)消費(fèi)者的身體健康造成一定不利的影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國有3．5億煙民，占世界吸煙人口的1/3，每年大約有100萬人死于香煙導(dǎo)致的疾病，是死于HIV/AIDS人數(shù)的30倍。到2020年，中國死于吸煙有關(guān)的人數(shù)每年將達(dá)到200萬［2］。如果引入競爭，那么隨之會(huì)帶來香煙產(chǎn)量或市場銷售投放量的增加，即使消費(fèi)者因此可以獲得價(jià)格更為低廉的香煙產(chǎn)品，綜合消費(fèi)者身體健康的因素來看，最終還是會(huì)造成整體社會(huì)福利的損失。其次，雖然香煙是一種消費(fèi)彈性需求較小的商品，但仍適用反壟斷法中關(guān)于產(chǎn)品需求與價(jià)格關(guān)系的基本理論，即消費(fèi)者對(duì)香煙的需求會(huì)隨著價(jià)格的上升而下降。依據(jù)《煙草專賣法》的規(guī)定，我國建立了中央和地方的兩級(jí)煙草專賣體制。將卷煙、雪茄煙、煙絲、煙葉、卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束、煙草專用機(jī)械都列為煙草專賣品，并對(duì)其生產(chǎn)、銷售和進(jìn)出口都實(shí)施專賣管理。煙草的生產(chǎn)企業(yè)需經(jīng)國務(wù)院煙草專賣行政部門批準(zhǔn)從業(yè)，每年的煙草產(chǎn)品生產(chǎn)總量、銷售總量也由國務(wù)院計(jì)劃部門制定下達(dá)。煙葉只能由煙草公司或其委托的單位按照國家規(guī)定的收購標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格統(tǒng)一收購。煙草產(chǎn)品的價(jià)格需要由國務(wù)院或省級(jí)的煙草專賣行政主管機(jī)關(guān)制定。這種不完全競爭的市場環(huán)境和政府定價(jià)不可避免地會(huì)帶來香煙價(jià)格的偏高，但更重要的是，這樣的價(jià)格一定程度上抑制了消費(fèi)的需求，減少了香煙的危害性。如果全面廢止煙草專賣制度，煙草行業(yè)的高額利潤會(huì)吸引大量民間資本進(jìn)入該行業(yè)，短期內(nèi)必然引發(fā)激烈的行業(yè)競爭，造成香煙廠商之間的“價(jià)格戰(zhàn)”，對(duì)我國的禁煙戒煙形勢帶來十分消極的影響。因此，為了全面保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益，實(shí)施煙草專賣，從整體上維持我國特種行業(yè)內(nèi)的行政壟斷，依然有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(三)煙草專賣零售許可制度需要以行政壟斷為依托

目前，我國煙草專賣品市場的銷售通過商業(yè)企業(yè)批發(fā)給零售客戶，再由零售客戶直接交易給消費(fèi)者。零售客戶在這樣的商業(yè)行為中追求自身的銷售利潤乃商品經(jīng)營的基本屬性。煙草商業(yè)企業(yè)以行政壟斷為依托，對(duì)零售客戶進(jìn)行了分級(jí)管理，通過不同的級(jí)別給予不同的可售產(chǎn)品范圍。值得一提的是，這樣的市場劃分并不是商業(yè)企業(yè)的任意為之，而是根據(jù)零售客戶的銷售量、銷售金額、銷售結(jié)構(gòu)多方面考量的結(jié)果，這樣的劃分目的并非出于私營利益的考慮，在銷售總量計(jì)劃性的前提下，保護(hù)零售客戶擁有更合適自己的經(jīng)營規(guī)模，防止在唯利本性的驅(qū)使下倒買倒賣行為造成煙草專賣品的價(jià)格虛高。

三、行政壟斷豁免制在我國煙草專賣中的適用與完善

綜上所述，行政壟斷在我國煙草行業(yè)中依然有其存在的必要性。但我國目前未對(duì)行政壟斷按照目的進(jìn)行區(qū)分，只是對(duì)于濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的私利目的行政壟斷采取了嚴(yán)格的規(guī)制。區(qū)分公益目的的行政壟斷行為，為其設(shè)立相應(yīng)的行政壟斷豁免制度，才能真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法的社會(huì)本位追求，促進(jìn)煙草業(yè)的穩(wěn)步有序發(fā)展。

(一)理順煙草專賣法與反壟斷法的關(guān)系

《煙草專賣法》為現(xiàn)行的煙草專賣制度提供了法律依據(jù)，但這與《反壟斷法》中的行政壟斷相關(guān)規(guī)制從形式上看有一定的沖突，因此在尚未制定行政壟斷豁免制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先理順煙草專賣法與反壟斷法的關(guān)系，找到煙草專賣制存在及完善的法律依據(jù)。

煙草專賣法與反壟斷法都是全國人大常委會(huì)制定的一般性法律，處于同一位階。但《煙草專賣法》是專門規(guī)制煙草生產(chǎn)、銷售、管理的特別法。反壟斷法是為了預(yù)防和防止壟斷行為，保護(hù)市場公平競爭，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率的一般法。因此，當(dāng)一般法與特別法產(chǎn)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用特別法的規(guī)定。按照《煙草專賣法》的有關(guān)規(guī)定貫徹實(shí)施有關(guān)的煙草專賣制度。但如果在煙草經(jīng)營過程中存在著行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，出于私立目的的考量，限定交易主體購買特定商品或從事其他地方保護(hù)主義行為的情形，則依然應(yīng)當(dāng)按照《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。

《反壟斷法》第7條明確規(guī)定:“依法實(shí)行專營專賣的行業(yè)，國家對(duì)其經(jīng)營者的合法經(jīng)營活動(dòng)予以保護(hù)，并對(duì)經(jīng)營者的經(jīng)營行為及其商品和服務(wù)的價(jià)格依法實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控，維護(hù)消費(fèi)者利益，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步?！币虼耍瑖?yán)格依照《煙草專賣法》運(yùn)行的煙草專營專賣制度是符合反壟斷法的明文規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿业谋Ｗo(hù)。同時(shí)，反壟斷法也應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其監(jiān)督作用，保證煙草行業(yè)的正常發(fā)展和相關(guān)消費(fèi)者的利益。

(二)在反壟斷法中明確規(guī)定行政壟斷的豁免情況

現(xiàn)階段，煙草行業(yè)可以依托《煙草專賣法》的有關(guān)規(guī)定，并依據(jù)特別法優(yōu)先于一般法的效力原則繼續(xù)維持專營專賣的經(jīng)營機(jī)制。但隨著反壟斷法立法技術(shù)的不斷成熟，依然應(yīng)當(dāng)在反壟斷法中針對(duì)行政壟斷建立專門的豁免制度。反壟斷法可以沿襲當(dāng)下的立法結(jié)構(gòu)，但在行政壟斷規(guī)制的章節(jié)中將行政壟斷根據(jù)目的不同進(jìn)行區(qū)分，并以列舉的方式在該章節(jié)中明確限定可以獲得行政壟斷豁免的行業(yè)和可以獲得行政壟斷豁免的行為，將其范圍限定在可以列舉窮盡的范圍中，避免豁免制度被濫用從而架空反壟斷法的規(guī)制意義。特別需要指出的是，基于行政壟斷基本前提之下正確區(qū)分煙草行業(yè)的合理營銷手段與私利壟斷行為是下一步研究的重點(diǎn)。

四、結(jié)語

行政壟斷是我國的特殊國情，反壟斷法對(duì)這一問題積極面對(duì)，采取嚴(yán)厲的規(guī)制措施，是為了維護(hù)我國的經(jīng)濟(jì)自由與發(fā)展，追求“公平、效率、公共利益”的發(fā)展目標(biāo)。但對(duì)于行政壟斷，我們應(yīng)當(dāng)以辯證和多維度的角度去審視，對(duì)于適合我國當(dāng)前國情的一些行政壟斷應(yīng)當(dāng)為其提供制度支持，循序漸進(jìn)地開展相關(guān)行業(yè)的改革。中國現(xiàn)行的煙草專賣制度是單行的特別法，是反壟斷法的有力補(bǔ)充，我們應(yīng)當(dāng)在立法中建立相關(guān)的行政壟斷豁免制度，為其提供法律的保護(hù)。

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［2］ 李劍．煙草業(yè)需要反壟斷法嗎?——煙草專賣改革的邏輯與路徑［J］．當(dāng)代法學(xué)，2013(5)．

［3］ 陳寶國，林仕銘．論反壟斷法適用除外制度——探究我國保留煙草專賣制度的法律依據(jù)［J］．湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2006(9)．

［4］ 黃繼坤．論中國煙草專賣制度改革的路徑選擇［J］．金融與經(jīng)濟(jì)，2010(9)．

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［6］ 龍毅．堅(jiān)持中國煙草專賣制度的制度自信［J］．廣西煙草，2013(7)．

［7］ 馮輝．論反壟斷法與產(chǎn)業(yè)法在規(guī)制行政壟斷中的功能組合——以煙草專賣行業(yè)為例［J］．社會(huì)科學(xué)，2011(9)．

［8］ 李昌麒．經(jīng)濟(jì)法學(xué)［M］．北京:法律出版社，2007．

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