新常態(tài)下加強(qiáng)煙草專賣管理的現(xiàn)實思考

李宏巖

(重慶市長壽區(qū)煙草專賣局，重慶 401220)

一、當(dāng)前煙草專賣管理面臨的主要矛盾

(一)煙草專賣法律法規(guī)的局限性與專賣執(zhí)法需求的矛盾

作為煙草專賣管理的主要實體法律——《煙草專賣法》及其《實施條例》均是10多年前根據(jù)當(dāng)時的歷史條件制定的。隨著當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會的迅猛發(fā)展，《煙草專賣法》及其《實施條例》本身的局限性日益凸顯。這就與專賣執(zhí)法需求形成了矛盾，使煙草專賣執(zhí)法工作遇到了一些較為復(fù)雜的問題和情況。主要表現(xiàn)在如何為煙草專賣違法案件尋找法律依據(jù)上出現(xiàn)了問題，有了較大的分歧。尋找法律依據(jù)的過程也就是給違法案件定性的過程。違法案件定性的準(zhǔn)確與否，將直接關(guān)系到法律責(zé)任的追究，法律責(zé)任能否得到有效執(zhí)行，或者說法律規(guī)定的義務(wù)能否得到準(zhǔn)確落實，將直接反映法律、法規(guī)的質(zhì)量，也直接影響煙草專賣行政執(zhí)法質(zhì)量和形象。比如現(xiàn)在煙草專賣管理面對互聯(lián)網(wǎng)售假問題，面對卷煙的衍生品和替代品的監(jiān)管問題，都很難從煙草專賣法律法規(guī)上直接找到執(zhí)法依據(jù)，給專賣執(zhí)法工作帶來相當(dāng)大的困難。煙草專賣法律法規(guī)的供給與專賣執(zhí)法需求之間的矛盾將長期存在，并會隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而日漸突出。

(二)社會公信力部分缺失與加強(qiáng)專賣執(zhí)法的矛盾

目前，我國經(jīng)濟(jì)社會正處于轉(zhuǎn)型期，仇官仇富仇權(quán)的心態(tài)普遍存在。加之部分政府職能部門存在濫用公權(quán)，執(zhí)法不公等行為，近年來發(fā)生的上海釣魚執(zhí)法事件、昆明城管執(zhí)法事件及廣西羅平行政許可事件，在當(dāng)時都幾乎成為當(dāng)?shù)啬酥寥珖年P(guān)注焦點，產(chǎn)生了非常大的負(fù)面影響。與此同時，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅速普及，社會公眾獲取信息的途徑更加廣泛和快捷。各種言論和觀點在微信、微博等自媒體上擴(kuò)散迅速，對同一事件發(fā)表不同看法，甚至與官方媒體和傳統(tǒng)觀念出現(xiàn)對立，成為當(dāng)前輿論媒體上的新常態(tài)。這些都導(dǎo)致了社會公眾對官方的不信任度加大，社會公信力在部分人群或部分區(qū)域缺失。在這樣的外部環(huán)境下，專賣執(zhí)法同樣會受到來自社會各界的關(guān)注與監(jiān)督。而專賣執(zhí)法對象又是多元化的，有工商企業(yè)，更有成千上萬的煙農(nóng)和零售戶，監(jiān)管對象的經(jīng)濟(jì)狀況和社會背景差異很大，如何實施科學(xué)有效監(jiān)管本身難度就非常大。再加上社會公信力部分缺失的問題，加強(qiáng)專賣執(zhí)法面臨著比以往更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

(三)執(zhí)法手段相對單一與違法經(jīng)營方式多樣化的矛盾

為了逃避打擊，不法煙販的違法經(jīng)營出現(xiàn)了新的動向。一是違法經(jīng)營模式網(wǎng)絡(luò)化。一些自媒體聊天交友工具如微信、微博、陌陌等正日益成為售假販私的新載體，不法煙販通過發(fā)展網(wǎng)絡(luò)代理實現(xiàn)終端售假販私，以逃避打擊。對這一新型違法行為，我們現(xiàn)在還處于摸索階段，辦法不多，手段不夠，打擊力度也差強(qiáng)人意。二是違法行為分工精細(xì)化。筆者通過對近幾年參與查處的制假售假網(wǎng)絡(luò)案件的分析，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)在的制假售假網(wǎng)絡(luò)案件分工更為精細(xì)，從包裝印刷、盒皮及白條煙，再到卷接成品、物流分銷，形成了一條分工精細(xì)、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、運作隱蔽快捷的產(chǎn)業(yè)鏈，打擊難度相當(dāng)大。三是終端違法行為隱蔽化。為逃避打擊，一些不法煙販將違法卷煙與其經(jīng)營場所分離，或者是隱藏在暗柜等地方，在其經(jīng)營場所內(nèi)部很難發(fā)現(xiàn)違法卷煙。而我們的監(jiān)管手段盡管在近幾年的工作中得到豐富，但是還不能完全適應(yīng)當(dāng)前違法經(jīng)營行為的變化。部分基層執(zhí)法人員還是更多地滿足于按部就班地開展監(jiān)管工作，達(dá)不到國家局提出的“APCD”工作法的要求，很難實現(xiàn)監(jiān)管目的。

二、加強(qiáng)煙草專賣管理的現(xiàn)實思考

(一)關(guān)于完善煙草專賣法律法規(guī)體系的問題

完善煙草專賣法律法規(guī)體系是一個永遠(yuǎn)在路上的課題，因為我們始終面對的是一個發(fā)展變化的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境，任何一部法律法規(guī)都不可能一成不變或一勞永逸。當(dāng)然，作為壟斷行業(yè)，嘗試通過修訂法律法規(guī)來強(qiáng)化自身的壟斷地位，始終會遭人詬病。但作為體制內(nèi)的我們不能因噎廢食，發(fā)現(xiàn)煙草專賣法律法規(guī)存在問題而不去積極主動地想辦法解決。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從工作實際出發(fā)，做以下3個方面的探索和努力。

1．明確對新型涉煙行為的合法與非法的界限

主要有以下兩方面:一是要明確對互聯(lián)網(wǎng)售假販私行為的監(jiān)管。主要應(yīng)明確執(zhí)法主體，執(zhí)法權(quán)限，為各地?zé)煵輰Ｙu行政主管部門打擊互聯(lián)網(wǎng)售假販私行為提供執(zhí)法依據(jù)。二是要明確對煙草衍生品和替代品的監(jiān)管。目前，煙草衍生品和替代品主要有電子煙、咀嚼煙、吸食煙等等，對這部分產(chǎn)品是否納入監(jiān)管本身存在爭議，但應(yīng)當(dāng)有一個統(tǒng)一的明確的規(guī)定，以法的形式固定下來，用于指導(dǎo)專賣執(zhí)法實踐。前述兩方面內(nèi)容，如果列入《煙草專賣法》及其《實施條例》難度太大無法實現(xiàn)，可以考慮以規(guī)章的形式予以補(bǔ)充完善。

2．規(guī)范自由裁量權(quán)

自由裁量權(quán)的初衷是為了根據(jù)客觀實際情況和法律精神及自己的理性判斷加以靈活處理，讓執(zhí)法者做到“相同情況相同處理，不同情況不同處理”。但這一初衷在執(zhí)法實踐中并未得到合理運用，反而出現(xiàn)濫用自由裁量權(quán)導(dǎo)致執(zhí)法不公的問題。因此，應(yīng)當(dāng)從全國的視角出發(fā)，對自由裁量權(quán)實施法律控制和制度控制，細(xì)化自由裁量基準(zhǔn)，壓縮自由裁量幅度，從而規(guī)范自由裁量權(quán)的有效合理運行。

3．加強(qiáng)對涉煙犯罪的司法認(rèn)識統(tǒng)一

目前涉煙犯罪直接涉及的罪名主要有非法經(jīng)營罪，生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪，假冒注冊商標(biāo)罪，銷售假冒注冊商標(biāo)的商品罪，非法制造、銷售非法制造的注冊商標(biāo)標(biāo)識罪，走私普通貨物、物品罪。目前爭議較大的是非法經(jīng)營罪的罪與非罪。爭議的焦點在于煙草專賣零售許可證是否可以作為罪與非罪的要件。這樣的爭議導(dǎo)致同一涉煙違法行為，在各地出現(xiàn)罪與非罪的情況，客觀上形成了刑罰適用不公的現(xiàn)象。因此，有必要統(tǒng)一司法認(rèn)識，可以采取司法解釋的方式予以明確，形成自上而下的統(tǒng)一。

(二)關(guān)于加強(qiáng)執(zhí)法隊伍建設(shè)的問題

1．統(tǒng)一形象建設(shè)

執(zhí)法形象是社會公眾對執(zhí)法部門的第一印象。在實際工作中，形象建設(shè)并不等同于形式主義，而是實實在在的工作。一是要統(tǒng)一執(zhí)法服裝。目前的狀況是全國沒有形成統(tǒng)一的執(zhí)法服裝，只是配備了統(tǒng)一執(zhí)法徽章，各省市自行設(shè)計的執(zhí)法服裝，只起到了區(qū)域性效果，達(dá)不到從整體上對外樹立統(tǒng)一的執(zhí)法形象的要求。專賣執(zhí)法是國家法律賦予的法定職責(zé)，像工商、質(zhì)監(jiān)等行政執(zhí)法部門一樣統(tǒng)一執(zhí)法服裝，這本身無可厚非。統(tǒng)一執(zhí)法服裝既可以對外展示規(guī)范文明的執(zhí)法形象，又可以對執(zhí)法者本身形成心理上的自我約束，更有利于在社會公眾面前樹立良好的執(zhí)法形象。這一點可以做進(jìn)一步的論證研討。二是要統(tǒng)一辦公形象建設(shè)?，F(xiàn)在國家局已經(jīng)在全行業(yè)推行了統(tǒng)一的VI視覺識別系統(tǒng)，但在基層執(zhí)法部門執(zhí)行得還不夠到位。要加大對這方面的投入和要求，要讓VI視覺識別系統(tǒng)通過企業(yè)文化途徑作用于基層專賣執(zhí)法人員，提升其自我約束、自我管理的能力。

2．嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)

目前，專賣執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊與“準(zhǔn)入關(guān)”不嚴(yán)有很大關(guān)系。有些單位調(diào)整專賣執(zhí)法人員比較隨意，不去考慮其是否具備執(zhí)法的基本素質(zhì)，而是先調(diào)入后培養(yǎng)提高，這不利于專賣隊伍建設(shè)的整體推進(jìn)。應(yīng)該建立起嚴(yán)格的執(zhí)法準(zhǔn)入制度，提高專賣執(zhí)法的準(zhǔn)入門檻，保證初始從事專賣執(zhí)法工作人員的基本素質(zhì)，這在當(dāng)前建設(shè)法治社會的背景下，更為重要。

3．暢通出口關(guān)

現(xiàn)在行業(yè)用工中一個通病是能進(jìn)不能出，能上不能下。專賣執(zhí)法隊伍也存在這一問題。這主要是在機(jī)制上沒有建立起一套對專賣執(zhí)法人員執(zhí)法資質(zhì)的審核評價制度造成的。出口關(guān)的不暢通，導(dǎo)致專賣執(zhí)法隊伍內(nèi)部競爭力不夠，業(yè)務(wù)素質(zhì)提升緩慢，執(zhí)法水平不高。因此，應(yīng)當(dāng)定期開展對專賣執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)考核，未通過考核的，取消其執(zhí)法資格，調(diào)離專賣執(zhí)法崗位。同時，結(jié)合國家局推行的專賣管理技能鑒定，制定相應(yīng)的崗位技能要求，對未能達(dá)到崗位技能要求的，一律調(diào)離專賣管理崗位。通過嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)，暢通出口關(guān)，形成真正意義上的能進(jìn)能出，有利于專賣執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)的提高。

(三)關(guān)于加強(qiáng)市場監(jiān)管力度的問題

加強(qiáng)市場監(jiān)管是煙草專賣行政執(zhí)法的主要職責(zé)，隨著形勢的發(fā)展變化，市場監(jiān)管模式也應(yīng)該與時俱進(jìn)，不斷地推陳出新，才能夠及時破解市場監(jiān)管工作中存在的問題，更好地讓基層專賣局履行市場監(jiān)管職責(zé)。

1．完善市場監(jiān)管體系

現(xiàn)行的“APCD”市場監(jiān)管模式主要是參照質(zhì)量管理體系中的閉環(huán)管理的要求設(shè)置的。借鑒質(zhì)量管理體系的標(biāo)準(zhǔn)化要求來進(jìn)一步規(guī)范和完善市場監(jiān)管體系，客觀上是一個非常好的思路。目前終端市場工作中亟需解決的有兩個核心問題:一個是基層執(zhí)法人員的到位問題，一個是基層執(zhí)法人員有效監(jiān)管問題。目前的“APCD”市場監(jiān)管模式只注重了分析、計劃、檢查和處理，沒辦法實現(xiàn)如何監(jiān)督人員到位問題，不能解決“出工不出力”的問題。因此，有必要從解決這兩方面入手對現(xiàn)行市場監(jiān)管模式予以完善和優(yōu)化，解決執(zhí)法人員到位和履責(zé)問題，以全面推動終端市場監(jiān)管。

2．優(yōu)化行政許可管理

隨著法制社會和法治政府建設(shè)的深入推進(jìn)，“簡政放權(quán)”成為大勢所趨。煙草專賣行政許可同樣會受到影響或沖擊。目前矛盾的焦點在于各地的合理布局條件，其具體設(shè)置具備法律依據(jù)和法律效力。問題的關(guān)鍵在于各地在設(shè)置合理布局條件時，普遍采用以零售點間距為基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的布局模式，這一標(biāo)準(zhǔn)并無直接法律法規(guī)依據(jù)，變相地提高了煙草專賣零售許可的門檻，與當(dāng)前簡政放權(quán)、深化行政審批制度改革的大趨勢相違背，而各地在執(zhí)行合理布局條件時，尺度把握千差萬別，這進(jìn)一步引發(fā)了社會公眾的質(zhì)疑與不滿。因此，優(yōu)化行政許可管理的焦點就在于如何規(guī)范合理布局規(guī)劃，建立完善行政許可事項負(fù)面清單，切實做到“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”，順應(yīng)當(dāng)前簡政放權(quán)的社會發(fā)展趨勢。同時，對煙草專賣零售許可證可有可無的觀點要堅決予以糾正。要把堅持煙草專賣零售許可證放在鞏固和維護(hù)煙草專賣制度的高度來看，不能輕易地放棄煙草專賣零售許可證，這是煙草專賣制度的第一道防線，在實踐中必須盡最大努力維護(hù)。

3．提煉新領(lǐng)域監(jiān)管方法

當(dāng)前科學(xué)技術(shù)的發(fā)展日新月異，新型的營銷模式也層出不窮。專賣管理要積極適應(yīng)這些新變化，注意總結(jié)和提煉來自這些新型售假販私領(lǐng)域的監(jiān)管方法。目前，互聯(lián)網(wǎng)售假販私正日益成為一些不法煙販逃避打擊的重要手段，微信、微博、陌陌等網(wǎng)絡(luò)社交工具正日益成為售假販私的新載體。我們對這一領(lǐng)域內(nèi)的監(jiān)管還只是在起步階段。因此，圍繞豐富監(jiān)管手段，創(chuàng)新監(jiān)管模式，合法固定證據(jù)，應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，與網(wǎng)監(jiān)等相關(guān)部門協(xié)作，充分借助當(dāng)前大數(shù)據(jù)技術(shù)，及時總結(jié)和提煉一整套相對成熟的互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域監(jiān)管的方法和經(jīng)驗，是非常緊迫的。在條件成熟時，甚至可以考慮成立專門的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管隊伍，以更好地應(yīng)對當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)售假販私日益猖獗的現(xiàn)象。