電子政務(wù)環(huán)境下地方政府競(jìng)爭(zhēng)力的構(gòu)成要素及提升機(jī)制

楊 航

(福州大學(xué)至誠(chéng)學(xué)院，福建 福州 350002)

一、政府競(jìng)爭(zhēng)力的內(nèi)涵

政府競(jìng)爭(zhēng)力是一個(gè)有別于企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的新興概念。在全球競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的環(huán)境中，各個(gè)地區(qū)的政府也要像企業(yè)一樣參與競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)，以謀求自身的存在和發(fā)展。政府競(jìng)爭(zhēng)的目的是為了獲取人才、資金、信息等優(yōu)勢(shì)資源，這些優(yōu)勢(shì)資源數(shù)量有限，并且能在各個(gè)地區(qū)流動(dòng)，各個(gè)地區(qū)的政府都想方設(shè)法保留或爭(zhēng)取更多的優(yōu)勢(shì)資源為本地區(qū)服務(wù)。政府競(jìng)爭(zhēng)的根本途徑是，通過(guò)提高政府治理能力、改善行政質(zhì)量、健全法律制度等手段，吸引優(yōu)勢(shì)資源向本地區(qū)流入。

政府競(jìng)爭(zhēng)力，是指兩個(gè)以上的地方政府在圍繞人才、資金、信息等優(yōu)勢(shì)資源展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中所表現(xiàn)出來(lái)的參與競(jìng)爭(zhēng)的能力。地方政府競(jìng)爭(zhēng)力越強(qiáng)，它對(duì)于這些流動(dòng)的優(yōu)勢(shì)資源越有吸引力，這種吸引力又使得它因在競(jìng)爭(zhēng)中保持有利的地位而獲得更多優(yōu)勢(shì)資源。這是個(gè)良性循環(huán)的過(guò)程。

政府競(jìng)爭(zhēng)力是一種依據(jù)政府自身所擁有的獨(dú)特資源和能力而形成的、可持續(xù)存在的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，這里的獨(dú)特能力和資源更多指的是政府的創(chuàng)新能力或制度的靈活度，比如高效靈活的管理體制，而不是一些可流動(dòng)的要素，比如資金或人才，它不會(huì)輕易流失或被模仿。

二、政府競(jìng)爭(zhēng)力的構(gòu)成要素

由于地方政府所有的競(jìng)爭(zhēng)行為都只能在國(guó)家既定的政策框架下實(shí)現(xiàn)，其競(jìng)爭(zhēng)的宏觀(guān)環(huán)境是相同的;由于我國(guó)實(shí)行中央與地方的分稅制，地方政府也擁有相對(duì)獨(dú)立的權(quán)益，因此，地方政府的競(jìng)爭(zhēng)主要是圍繞可以自由流動(dòng)的人才、資金、信息技術(shù)等生產(chǎn)要素進(jìn)行的。吸引這些優(yōu)勢(shì)生產(chǎn)要素，政府依靠的是寬松良好的政策制度、高水平的合理分配與利用生產(chǎn)要素的能力，以及足夠多的優(yōu)質(zhì)公共物品和公共服務(wù)。

1.制度保障力

在現(xiàn)代國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，勞動(dòng)力、自然資源、資本等傳統(tǒng)資源的作用已不是決定性的了，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力不是由其所擁有的資源的多少?zèng)Q定的，而是看該政府能否創(chuàng)造出一個(gè)吸引和保留資源的良好的制度環(huán)境，以確保這些資源的作用得到最大的發(fā)揮。比如，新加坡經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)就得益于政府制度創(chuàng)新所推動(dòng)的交易(及生產(chǎn))成本的減少。一個(gè)國(guó)家的發(fā)展，僅有資金、人才、技術(shù)等優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素是不夠的，一個(gè)能讓這些優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素發(fā)揮作用的制度框架可能更重要，這一框架應(yīng)該是充分開(kāi)放、公平競(jìng)爭(zhēng)、穩(wěn)定可靠的。制度保障力包括政府的決策能力、政策執(zhí)行能力、政策監(jiān)督和反饋能力。地方政府必須根據(jù)憲法、法律以及上級(jí)的政策，制定符合本地區(qū)實(shí)際情況的具體制度，一項(xiàng)富于積極意義的新政策給一個(gè)地區(qū)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)是逐步顯現(xiàn)的。好政策只有被執(zhí)行才是真的好。執(zhí)行能力是評(píng)價(jià)地方政府及其工作人員優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)。政策執(zhí)行過(guò)程是政策反饋和監(jiān)督的過(guò)程，這是下一輪政策制定的依據(jù)。政策方案在實(shí)施過(guò)程中常常被曲解，這直接影響到公共政策執(zhí)行的效果，因此，必須對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)控，以保證正確的政策得到貫徹實(shí)施，避免政策執(zhí)行過(guò)程的偏差。一個(gè)公開(kāi)透明、監(jiān)督有力的政府才是具有競(jìng)爭(zhēng)力的政府。

2.資源汲取力

資源的稀缺性是競(jìng)爭(zhēng)的根本原因，而資源的可流動(dòng)性則使得競(jìng)爭(zhēng)行為得以存在。如果資源是不可流動(dòng)的，是被一方所控制把持的，那就談不上競(jìng)爭(zhēng)了。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，資源是由中央根據(jù)各地區(qū)的情況統(tǒng)一進(jìn)行分配的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，人才、資金、技術(shù)這些生產(chǎn)要素都是由民眾分散持有的，哪個(gè)地方政府能更好地提供持有稀缺資源的民眾所需要的公共物品與服務(wù)，能以更低的成本更好地滿(mǎn)足居民與企業(yè)的需求與偏好，哪個(gè)地方政府就能獲得更多的稀缺資源，從而在競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出。眾多分散的居民與企業(yè)根據(jù)自己使用的主觀(guān)感受評(píng)價(jià)地方政府所提供的公共物品與服務(wù)，并通過(guò)手中的貨幣進(jìn)行投票來(lái)表達(dá)自己的這種主觀(guān)評(píng)價(jià)，即通過(guò)交納稅費(fèi)的形式向地方政府購(gòu)買(mǎi)公共物品與服務(wù)［1］(P291－292)。如果某地方政府提供的產(chǎn)品與其他地方政府提供的產(chǎn)品相比較差，那么，潛在的消費(fèi)者就會(huì)轉(zhuǎn)向其他地方政府。競(jìng)爭(zhēng)迫使地方政府調(diào)整其所提供的服務(wù)，以滿(mǎn)足消費(fèi)者日漸變化的需求。眾多居民與企業(yè)的分散裁決最終決定著地方政府在競(jìng)爭(zhēng)中的勝負(fù)。因此，政府的競(jìng)爭(zhēng)力必須包含對(duì)于這些資源的汲取能力:一是對(duì)人才、資金、技術(shù)的吸引力。地方政府爭(zhēng)奪人才、資金、技術(shù)等稀有資源的競(jìng)爭(zhēng)日益白熱化。各地方都致力于改善生活環(huán)境、投資環(huán)境，以吸引和匯聚科技人才和力量，引進(jìn)、消化、吸收和創(chuàng)新技術(shù)，使人才、資金和技術(shù)能夠直接轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力。二是對(duì)人才、資金、技術(shù)的利用力。地方政府所擁有的資源優(yōu)勢(shì)能否順利轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)效益，這不僅與其掌握資源的多少有關(guān)系，更多地取決于地方政府的能力，即對(duì)這些資源的發(fā)掘能力與綜合利用能力。三是爭(zhēng)取優(yōu)惠權(quán)和試點(diǎn)權(quán)的能力。各個(gè)地方為促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，采取多種策略和博弈手段與中央政府進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，以獲得中央政府的優(yōu)惠政策和特殊照顧。地方政府與中央政府討價(jià)還價(jià)的能力也構(gòu)成地方政府的制度保障力。

3.公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力

政府轄區(qū)以?xún)?nèi)的公民向政府繳納地方稅，政府就應(yīng)該向公民提供相應(yīng)水平的公共服務(wù)。地方政府在提供公共服務(wù)時(shí)，既要考慮到納稅人的支付能力，又要公民對(duì)于公共物品和服務(wù)的需求能在既定的稅收水平下達(dá)到最滿(mǎn)意化。政府所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)并不是狹義上的公共物品，還包括居民生活的改善、區(qū)域經(jīng)濟(jì)能力的增強(qiáng)和競(jìng)爭(zhēng)力的提升。如果納稅人發(fā)現(xiàn)在同等稅賦條件下，其在一個(gè)地方政府的轄區(qū)內(nèi)所得到的公共產(chǎn)品與服務(wù)沒(méi)有其他地區(qū)好，那么，這些納稅人完全可以搬遷到其他地區(qū)去居住，其后果不僅僅是搬出地區(qū)的地方政府的稅收收入的流失，其提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的能力的進(jìn)一步下降，更為重要的是，人才與資金的流失將造成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的下降，因?yàn)橄鄬?duì)而言越是優(yōu)質(zhì)的要素其流動(dòng)能力越強(qiáng)，越有能力選擇優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與服務(wù)［2］。因此，在現(xiàn)實(shí)中，如我們常常看到的，優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與服務(wù)總是與優(yōu)質(zhì)的生產(chǎn)要素相匹配。我國(guó)現(xiàn)階段提出打造“服務(wù)型政府”，是與提高政府競(jìng)爭(zhēng)力密切相關(guān)的。一個(gè)具備政府競(jìng)爭(zhēng)力的服務(wù)型政府必須下決心把錢(qián)投到能夠改善、提高人民群眾生活質(zhì)量的義務(wù)教育、公共醫(yī)療、社會(huì)福利和社會(huì)保障、勞動(dòng)力失業(yè)和培訓(xùn)、環(huán)境保護(hù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)安全和秩序等方面。

因此，政府要保持自身的競(jìng)爭(zhēng)力，繼續(xù)保持對(duì)人才與資金的吸引力，就必須提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，打造一個(gè)效率、廉潔、開(kāi)放的新型服務(wù)型政府。

三、電子政務(wù)與政府競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)系

行政生態(tài)學(xué)的理論方法有助于分析電子政務(wù)與政府競(jìng)爭(zhēng)力的理論關(guān)系。行政系統(tǒng)本身作為一個(gè)“有機(jī)體”，處于電子政務(wù)這一“新型環(huán)境”中。行政生態(tài)學(xué)認(rèn)為，任何一個(gè)行政系統(tǒng)都不能脫離環(huán)境而存在。研究政府的競(jìng)爭(zhēng)行為及其競(jìng)爭(zhēng)力，必須在所處行政環(huán)境下加以考察，因?yàn)檫@些外部環(huán)境直接或者間接地作用和影響政府競(jìng)爭(zhēng)力［3］(P21－24)。首先，政務(wù)環(huán)境是一個(gè)復(fù)雜、多元的開(kāi)放式系統(tǒng)，它包括經(jīng)濟(jì)、文化、歷史、社會(huì)、人口、自然等諸多因素，而電子政務(wù)的發(fā)展也是這些因素當(dāng)中的重要子集，同樣會(huì)對(duì)政府的競(jìng)爭(zhēng)行為產(chǎn)生不同程度的影響。其次，行政生態(tài)學(xué)認(rèn)為，影響一個(gè)國(guó)家行政的生態(tài)要素主要有五個(gè):經(jīng)濟(jì)要素、社會(huì)要素、溝通網(wǎng)、符號(hào)系統(tǒng)和政治構(gòu)架。雖然電子政務(wù)不是直接構(gòu)成生態(tài)環(huán)境的五大要素之一，但它對(duì)這五大要素的影響不可忽略。比如，電子政務(wù)要求加強(qiáng)執(zhí)行層與高層決策的直接溝通，拓展管理幅度，逐步縮減中間管理層，使整個(gè)管理層結(jié)構(gòu)趨于扁平化，這就完全改變了政府管理模式，使政府部門(mén)內(nèi)部的溝通網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生了根本性的改變。

電子政務(wù)所帶來(lái)的主要是基于政府生存環(huán)境的重大變化。在不同的環(huán)境下，政府為了生存和發(fā)展必然要采取不同的競(jìng)爭(zhēng)行為，以解決自身與環(huán)境的矛盾，因而政府的行為可以看作政府的行政環(huán)境的函數(shù)，行政環(huán)境是自變量，政府行為是因變量。一旦政府環(huán)境發(fā)生改變，政府的競(jìng)爭(zhēng)行為就必須隨之變化。如果我們令當(dāng)前電子政務(wù)環(huán)境下的行政環(huán)境為E(Environment)，政府競(jìng)爭(zhēng)行為為B(Behavior)，那么就會(huì)產(chǎn)生B=f(E)的函數(shù)關(guān)系。政府采取任何的競(jìng)爭(zhēng)行為都應(yīng)該基于政府與其電子政務(wù)環(huán)境互動(dòng)的性質(zhì)與方式。因此，對(duì)電子政務(wù)環(huán)境下的政府競(jìng)爭(zhēng)行為的研究不能脫離電子政務(wù)大環(huán)境。

四、電子政務(wù)對(duì)于政府競(jìng)爭(zhēng)力的提升機(jī)制

1.電子政務(wù)提升制度保障力

電子政務(wù)的決策支持系統(tǒng)可以幫政府解決政策方案的選擇問(wèn)題。傳統(tǒng)的信息獲取模式，渠道單一，傳遞層次多，獲取成本高，收集周期長(zhǎng)，反饋速度。電子政務(wù)能夠有效地克服因時(shí)間和空間跨度而帶來(lái)的信息源問(wèn)題，幫助政府工作人員搜集用于決策支持的較為完整的信息，同時(shí)過(guò)濾掉影響決策的不重要信息。電子政務(wù)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)媒介，以最直接的形式向公眾宣傳那些正在實(shí)施或即將施行的政策，使得公眾能夠借助電子平臺(tái)了解政策意圖，避免對(duì)政策產(chǎn)生誤解，從而使政策得到順利實(shí)施。同時(shí)，公眾作為政策實(shí)施的對(duì)象，可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)向政府反饋政策體驗(yàn)結(jié)果，使得反饋結(jié)果能夠及時(shí)納入政府的政策修訂日程，讓政策日臻完善。電子政務(wù)是政務(wù)公開(kāi)的重要工具，也是公眾對(duì)政策實(shí)施監(jiān)督的重要手段。網(wǎng)絡(luò)的直接對(duì)話(huà)提高了政策透明度，縮短了監(jiān)督距離，監(jiān)督渠道的便捷化也促進(jìn)公民監(jiān)督意識(shí)的覺(jué)醒。

2.電子政務(wù)提升資源汲取力

電子政務(wù)是一個(gè)宣傳范圍廣、宣傳成本小的招商引資、吸引人才的平臺(tái)。建立政府網(wǎng)站，可以把地區(qū)的城市基本情況、投資環(huán)境、辦事程序、優(yōu)惠政策、申報(bào)表格、聯(lián)系方式等公之于眾，進(jìn)而一傳十、十傳百，帶來(lái)更多的商業(yè)機(jī)會(huì)和技術(shù)人才。珠海市外商投資服務(wù)中心早在1998就建立了“珠海招商網(wǎng)站”，這是一個(gè)全天候、零距離的招商渠道。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2001年到現(xiàn)在，珠海市外商投資中心通過(guò)電子政務(wù)平臺(tái)已受理了新項(xiàng)目、變更項(xiàng)目等2200多個(gè)外商投資項(xiàng)目的登記，成為該市最主要的對(duì)外招商平臺(tái)［4］(P18－20)。

電子政務(wù)的應(yīng)用提高了政府的工作效率，也提高了社會(huì)資源的整合利用效率。雖然在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，大部分生產(chǎn)要素的流動(dòng)較為自由，但仍有部分資源受政府控制，由政府進(jìn)行整合利用。電子政務(wù)為政府將有限的資源對(duì)接最多的受益群體提供了保證。在電子政務(wù)環(huán)境下，資源整合的技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)已經(jīng)成熟，信息資源技術(shù)的共享機(jī)制有了得以實(shí)現(xiàn)的可能。地方政府通過(guò)發(fā)展電子政務(wù)增強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有資源發(fā)掘和綜合利用的能力，已成為提高政府競(jìng)爭(zhēng)力的一種重要方式。

3.電子政務(wù)提升公共服務(wù)能力

電子政務(wù)的主要作用是使政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理與公共服務(wù)職能的計(jì)算機(jī)化，使一些本來(lái)需要手工完成的政府業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)了自動(dòng)化、網(wǎng)絡(luò)化。與傳統(tǒng)的政府服務(wù)相比，電子政務(wù)拓展了政府提供公共服務(wù)的渠道，使政府的服務(wù)功能進(jìn)一步增強(qiáng)［5］(P5－6)。電子政務(wù)可以使政府的公共服務(wù)覆蓋更大范圍內(nèi)的公民，可以提供更高層次的社會(huì)需求的滿(mǎn)足，可以為公眾獲取公共服務(wù)提供更寬廣的路徑。電子政務(wù)不但以其方便、快捷、多樣化、個(gè)性化的友好界面滿(mǎn)足公眾已有的服務(wù)需求，而且可以通過(guò)制度和管理的創(chuàng)新整合，發(fā)現(xiàn)公眾新的需求點(diǎn)。利用電子政務(wù)對(duì)政府的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行重塑，把層級(jí)觀(guān)念下的金字塔形組織結(jié)構(gòu)改造成互動(dòng)機(jī)制完善的扁平形組織結(jié)構(gòu)，用電子化處理取代傳統(tǒng)的人工作業(yè)，提高了政府的組織運(yùn)行效率。加快電子政務(wù)的發(fā)展，既可以督促政府形成“以公眾為中心”的服務(wù)理念，也使政府進(jìn)一步提升服務(wù)能力，從而更多、更好地滿(mǎn)足公眾日益增長(zhǎng)的對(duì)于公共產(chǎn)品和服務(wù)的需要。

［1］溫桂珍，唐榮偉．淺析全球化時(shí)代我國(guó)政府競(jìng)爭(zhēng)力的表現(xiàn)形式［J］．學(xué)術(shù)探討，2008(9).

［2］王作成．政府競(jìng)爭(zhēng)力理論與實(shí)證研究［M］．北京:中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社，2006.

［3］徐偉．試論政府應(yīng)培育、發(fā)揮自身的核心競(jìng)爭(zhēng)能力［J］．廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2001(4).

［4］潘信林，王曉芳，魏捷先．政府核心競(jìng)爭(zhēng)力的提出、構(gòu)建及提升途徑［J］．湖南財(cái)經(jīng)高等專(zhuān)科學(xué)院學(xué)報(bào)，2007(12).

［5］Breton，Albert．Competitive Governments － An Economic Theory of Politics and Public Finance［M］．New York:Cambridge University Press，1996.