對建立與完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的思考

崔 敏

(湖北省氣象局財務(wù)核算中心 湖北·武漢 430074)

一、引言

黨的十八大勝利召開后，行政事業(yè)單位公共服務(wù)職能的優(yōu)化和完善工作刻不容緩，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，完善內(nèi)控管理工作，已經(jīng)成為提高其管理水平和風(fēng)險防范能力，推進(jìn)廉政建設(shè)，維護(hù)社會公眾利益的重要手段。因此，財政部于2012 年11 月29 日頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》,從此全國上下正式啟動了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施的系統(tǒng)工程。

二、目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的內(nèi)外部控制環(huán)境差，外部缺少壓力，內(nèi)部缺少動力

行政事業(yè)單位內(nèi)部管理控制施行的內(nèi)外部環(huán)境不是很好，從外部方面看，我國法律體系尚不健全、公共權(quán)力缺乏有效制約，而行政事業(yè)單位掌握著巨大的公共權(quán)力，行政事業(yè)單位面臨著濫用公共權(quán)力、舞弊和腐敗的風(fēng)險，每年因腐敗等原因落馬的高官不計其數(shù)。鑒于目前中國的這個大環(huán)境，行政事業(yè)單位作為公共產(chǎn)品的唯一供應(yīng)方，缺少外部市場競爭對手壓力，不同與企業(yè)需要完善內(nèi)部控制加強(qiáng)自我管理爭取利益，致使行政事業(yè)單位自身的內(nèi)部控制發(fā)展滯后；從內(nèi)部方面看，行政事業(yè)單位的內(nèi)部有很多人員思想意識未進(jìn)行轉(zhuǎn)變，認(rèn)為設(shè)置那樣多的風(fēng)險管控環(huán)節(jié)，將流程復(fù)雜了，工作效率會降低。這使得單位推行內(nèi)控的生動力不足，很多人員對推行內(nèi)部控制運(yùn)行成抵觸態(tài)度，產(chǎn)生這個問題的根本原因是內(nèi)部員工考慮問題的高度不夠，往往是只站在自己的層面在考慮問題，如果站在單位整體層面，甚至行業(yè)或者國家層面，各種不同的風(fēng)險如果控制不住，將會給單位、所在行業(yè)甚至國家?guī)砀蟮膿p失。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制缺乏執(zhí)行力度，缺少相關(guān)考核和評比機(jī)制，缺少監(jiān)管力度

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境相對于企業(yè)來說比較薄弱，往往因為執(zhí)行人缺乏法律面前人人平等、制度面前沒有特權(quán)的意識，給有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)開綠燈，特事特辦，致使內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)。目前在我國行政事業(yè)單位的外部監(jiān)管部門，主要是國家財政和審計部門等政府職能部門，他們的監(jiān)管方向大多偏重于對單位財政資金的運(yùn)用是否合法、合規(guī)，而對被審計單位是否建立有效的內(nèi)部控制制度以及對制度執(zhí)行情況，卻很少進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，也未建立相關(guān)的考評機(jī)制去對被審計單位進(jìn)行考核，與其績效掛鉤。在這種情況下，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系失去了外部推動和約束機(jī)制，致使行政事業(yè)單位內(nèi)部控制發(fā)展滯后。

（三）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度缺乏清晰且詳細(xì)、具體、細(xì)致的指導(dǎo)思路以及推行手段

目前財政部雖然有內(nèi)部控制規(guī)范的出臺，為正式執(zhí)行提供相應(yīng)的理論基礎(chǔ)和指導(dǎo)方向，但行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制管理執(zhí)行上存在缺失，缺乏完善的有效的內(nèi)部控制推行手段和渠道。如何讓單位領(lǐng)導(dǎo)真正了解并重視內(nèi)部控制，如何在單位內(nèi)部推動運(yùn)行讓業(yè)務(wù)之間聯(lián)結(jié)，這些問題均沒有具體細(xì)致的解決辦法，這在很大程度上也制約了內(nèi)控在行政事業(yè)單位的推行。很多行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度往往都是條條框框的理論性規(guī)范條文，沒有結(jié)合本單位的實(shí)際情況制定，缺乏針對性和可操作性。

（四）行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)人才嚴(yán)重短缺

幾乎所有的行政事業(yè)單位都面臨著內(nèi)控建設(shè)人才短缺的問題。行政事業(yè)單位組織架構(gòu)中專門從事內(nèi)部控制建設(shè)管理的人員少，無輻射作用，且未發(fā)揮內(nèi)部各個部門不同崗位人員的主觀能動性。內(nèi)部控制制度的建設(shè)不僅僅是管理決策部門的事情，應(yīng)該是全單位各個部門都進(jìn)行參與。往往僅在主管決策部門設(shè)置相關(guān)人員1-2 人進(jìn)行制度建設(shè)，這些人員都不了解基層情況，也沒有基層工作經(jīng)驗，更不了解下屬各個部門的業(yè)務(wù)，無法制定規(guī)范的相關(guān)流程，無法確定風(fēng)險防控點(diǎn)，更無談針對其制定風(fēng)險防控的管理制度。即使部分人員參照規(guī)范，依葫蘆畫瓢搭建單位內(nèi)部控制制度，也只是理論框架，缺乏針對性和可操作性。

三、建立和完善行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度

（一）抓好“一把手”工程，發(fā)揮好主管部門的作用

經(jīng)過對內(nèi)部控制制度建立的比較完善的行政事業(yè)單位進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，但凡控制制度運(yùn)行較好的單位，都具有較好的內(nèi)部管理環(huán)境，其領(lǐng)導(dǎo)層對內(nèi)控認(rèn)識度深，重視度高，執(zhí)行力度強(qiáng)。行政事業(yè)單位本身因為性質(zhì)特殊，它不用去追求經(jīng)濟(jì)效益，所以在行政事業(yè)單位內(nèi)控管理上一定要抓好“一把手”工程，發(fā)揮好主管部門的帶頭作用。每個單位的“一把手”都迫切需求完善的內(nèi)部控制，因為它不僅能提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，同時也降低了作為領(lǐng)導(dǎo)的管控風(fēng)險。更重要的是，站在更高的角度去理解，只有內(nèi)控建設(shè)從最高的層面從上至下推行，充分發(fā)揮各個單位、主管部門的作用，才能帶動整個社會向著健康和諧的方向發(fā)展。

（二）切實(shí)提高制度執(zhí)行力度，建立各項責(zé)任與單位經(jīng)濟(jì)利益和個人績效有機(jī)結(jié)合的考評體系

行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的推行，關(guān)鍵在于提高內(nèi)部控制制度的執(zhí)行力度，建立健全較為完善的考核評價體系作為保障。一方面，從事業(yè)單位外部環(huán)境講，外部監(jiān)督力量的財政、審計部門，應(yīng)加大監(jiān)管力度，監(jiān)察側(cè)重點(diǎn)應(yīng)偏向被審計單位是否建立有效的內(nèi)部控制制度，以及對內(nèi)控制度的有效性執(zhí)行加以實(shí)質(zhì)性審查，并進(jìn)行績效考核；另一方面，從行政事業(yè)單位內(nèi)部講，作為行政事業(yè)單位的預(yù)算管理的收支是經(jīng)濟(jì)命脈，是經(jīng)濟(jì)源頭，想要提高資金的運(yùn)行效率和效果，行政事業(yè)單位的內(nèi)控可以以預(yù)算為抓手，加強(qiáng)預(yù)算的編制管控，將預(yù)算做的更加精細(xì)，具體到每個事項，在此基礎(chǔ)上再去狠抓預(yù)算執(zhí)行。以預(yù)算、制度、執(zhí)行、考核、反饋等環(huán)節(jié)組成，將預(yù)算執(zhí)行的效率效果與相關(guān)個人績效掛鉤。

（三）加強(qiáng)人才培養(yǎng)，制定針對本單位清晰且詳細(xì)、具體、細(xì)致的指導(dǎo)思路

制度建設(shè)工作，終須是要有人去建設(shè)，所以人才培養(yǎng)很關(guān)鍵，各單位都有自身的特點(diǎn)，需要根據(jù)自己單位的具體情況，建立有針對性和實(shí)操性的內(nèi)部控制制度。這就需要大批最了解本單位特質(zhì)的內(nèi)控人才，因地制宜的建設(shè)適用于本單位本部門的內(nèi)控制度。在人才培養(yǎng)上前期的研究、培訓(xùn)工作等會有大量投入，并得不到立竿見影的功效。真正好的內(nèi)控也不僅僅只靠那幾個研究內(nèi)控的專職人員，還需要充分發(fā)揮各個部門人員的主觀能動性。其實(shí)在單位的各個部門都存在優(yōu)秀人才，他們熟悉基層業(yè)務(wù)流程，知道風(fēng)險防控點(diǎn)，單位要可以好好挖掘，加以培養(yǎng)，幫助他們迅速熟悉、掌握內(nèi)控理論，將理論與實(shí)踐結(jié)合后，整個單位內(nèi)控工作的都會得到長足發(fā)展。

（四）行政事業(yè)單位要充分發(fā)揮第三方中介機(jī)構(gòu)的作用，建立信息化管理模式

借助中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)力量是一種可供選擇的途徑，單位內(nèi)控建設(shè)雖然復(fù)雜，但是可以借助外界中介機(jī)構(gòu)專家的力量，通過不同領(lǐng)域的學(xué)習(xí)交流溝通，擴(kuò)大視野，有助于站在更高的高度去理解，管理內(nèi)控。通過建立有效的信息化工程，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控信息化，讓內(nèi)控建設(shè)更高效地在各部門推進(jìn)，增加流程透明度，減少人為控制，更能在很多方面釋放管理人員繁重的工作壓力。

[1] 劉永澤唐大鵬.關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的幾個問題[J].會計研究，2013，（1）.

[2]財政部會計司.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度規(guī)范講座[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2013.