行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理研究

胡 濱

（宜昌市人民防空辦公室 湖北·宜昌 443000）

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，尤其是近幾年，更是突飛猛進(jìn)，國民生產(chǎn)總值居世界前列，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示出了我國蒸蒸日上的社會經(jīng)濟(jì)面貌。但是同時(shí)財(cái)政收支矛盾也日漸顯現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014 年全國一般公共財(cái)政收入140350 億元,同比增長8.6%,其中稅收收入119158 億元,同比增長7.8%,增速較2013 年稍有回落，沒有完成當(dāng)年預(yù)期目標(biāo)。其中國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收入的增速雖降低，但仍高達(dá)41.4 個(gè)百分點(diǎn)。土地轉(zhuǎn)讓收入占地方本級收入的比例達(dá)33.9%,并且呈上升趨勢。這說明土地財(cái)政對地方經(jīng)濟(jì)起著很大的支撐作用,可見2015 年地方財(cái)力可能面臨困境。

因此，當(dāng)前更需要積極的財(cái)政政策應(yīng)對經(jīng)濟(jì)問題，比如對預(yù)算管理和投資融資管理進(jìn)行一系列改革，以盤活財(cái)政存量資金，從而從“開源”和“節(jié)流”兩方面解決財(cái)政收支矛盾。當(dāng)然，改革的同時(shí)也要避免片面追求業(yè)績政績導(dǎo)致政府融資平臺負(fù)債增長較快、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提高的狀況。比如2012 年湖北某公司持續(xù)巨額虧損，瀕臨破產(chǎn)，負(fù)債超百億元，導(dǎo)致70 億元銀行貸款被套牢，并引發(fā)了對該市前市委書記的追責(zé)。其持續(xù)發(fā)酵的后續(xù)效應(yīng)對當(dāng)?shù)刎?cái)政也影響巨大，教訓(xùn)頗多。

有限的財(cái)政收入是否能夠合理運(yùn)用直接影響到能否實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡、減輕財(cái)政壓力，這其中就不得不說一下行政事業(yè)支出。因?yàn)樨?cái)政收入中相當(dāng)大的部分是用于行政事業(yè)單位的支出，是行政事業(yè)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)的資金來源?？梢哉f行政事業(yè)單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理、合理控制支出規(guī)模，是保持國民經(jīng)濟(jì)健康、穩(wěn)定、有序發(fā)展的重要一環(huán)。

一、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理存在的主要問題

（一）經(jīng)費(fèi)預(yù)算不到位，使用監(jiān)管不完善

很多行政事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)預(yù)算基于往年數(shù)據(jù)，沒有進(jìn)行零基預(yù)算，往往預(yù)算項(xiàng)目不夠細(xì)致和完善，未涵蓋單位的全部財(cái)務(wù)收支事項(xiàng)，缺乏經(jīng)費(fèi)預(yù)算的真實(shí)性和可預(yù)見性，在執(zhí)行過程中會出現(xiàn)調(diào)整和追加的被動局面。各單位缺乏橫向協(xié)調(diào)，各自為政，造成公共資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，整體的行政運(yùn)行成本難以壓縮。

在預(yù)算執(zhí)行過程中，雖然一般實(shí)行國庫集中支付、財(cái)政總體監(jiān)控，但事實(shí)上很多環(huán)節(jié)浮于表面。比如2014 年實(shí)行新的《行政單位會計(jì)制度》后，財(cái)政預(yù)算及支付系統(tǒng)進(jìn)行了同步更新，財(cái)政對行政事業(yè)單位的監(jiān)控日益加強(qiáng)，但是使用過程中卻發(fā)現(xiàn)監(jiān)控系統(tǒng)太呆板，不能適應(yīng)實(shí)際工作的需要。雖然從計(jì)劃上報(bào)到支付申請環(huán)環(huán)有監(jiān)控，但是莫名其妙的“被監(jiān)控”時(shí)有發(fā)生，以至于經(jīng)常是與財(cái)政專管員溝通后“通過監(jiān)控”。這樣一方面增加了工作量，另一方面也失去了監(jiān)管的真正作用。同時(shí)因財(cái)政專管員不了解各單位的具體業(yè)務(wù)和詳細(xì)流程，也導(dǎo)致了資金在監(jiān)督和使用上脫節(jié)，使專項(xiàng)資金失去了“?？睢钡囊饬x，無法做到專用。

目前行政事業(yè)單位的公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算控制的十分嚴(yán)謹(jǐn)，核銷手續(xù)和數(shù)額都有嚴(yán)格控制。相比之下，“專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出”成了稍具“彈性”的“支出缺口”。目前專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)收支核算不夠清晰，在使用中會出現(xiàn)混用，明細(xì)賬無法與真正的支出一一對應(yīng)，很難判斷項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)是否使用到位。

（二）財(cái)務(wù)部門不獨(dú)立，內(nèi)部控制不健全

行政事業(yè)單位一般因編制限制，沒有獨(dú)立的財(cái)務(wù)部門，通常是綜合部門代管，許多單位都有不合理、不合法的兼崗現(xiàn)象。近幾年倡導(dǎo)的輪崗制度還造就了無會計(jì)從業(yè)資格證人員負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)部門工作的怪現(xiàn)象。同時(shí)，內(nèi)控制度未從“墻上”落到實(shí)處，多流于形式，沒有嚴(yán)格做到按制度辦事、按規(guī)定辦事。這兩年的整頓作風(fēng)“老虎蒼蠅一起抓”，揪出社會蛀蟲的同時(shí)，顯現(xiàn)出的是多年行政部門缺少監(jiān)管造成的個(gè)個(gè)黑洞。

相對于企業(yè)會計(jì)，預(yù)算會計(jì)比較單一，單位內(nèi)部不可能設(shè)置總會計(jì)師具體執(zhí)行財(cái)務(wù)管理事物，內(nèi)控要求相對較低。經(jīng)費(fèi)支出控制和管理過于簡單，多局限在事后審批上，部分資金使用不當(dāng)，鋪張浪費(fèi)，支出混亂。而財(cái)政體制的改革帶來的是職能分工的細(xì)化，財(cái)務(wù)管理制度必須要落到實(shí)處，才能真正實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)，使預(yù)算控制不流于表面，提高財(cái)政資金的使用效果。

（三）財(cái)務(wù)隊(duì)伍較薄弱，整體素質(zhì)偏低

由于行政事業(yè)單位會計(jì)核算簡單，業(yè)務(wù)單一，基本是收付兩條線。因此，財(cái)務(wù)隊(duì)伍相對薄弱，很多部門僅設(shè)有報(bào)賬員崗位，甚至采用兼職的方式，業(yè)務(wù)能力和專業(yè)技術(shù)水平參差不齊，“半路出家”屢屢皆是。行政事業(yè)單位的會計(jì)基礎(chǔ)工作不完善，會計(jì)核算水平不高的現(xiàn)象屢屢皆是。

財(cái)務(wù)人員一般鮮少參與單位的直接管理，僅僅停留在做賬報(bào)賬的層面上，只能就已經(jīng)發(fā)生的業(yè)務(wù)進(jìn)行會計(jì)核算和報(bào)表編制，從單純的會計(jì)核算角度進(jìn)行分析。不能站在單位宏觀管理的層面全面作出財(cái)務(wù)分析，不能主動挖掘問題做出分析，更不能為單位財(cái)務(wù)收支的運(yùn)行及未來的業(yè)務(wù)發(fā)展提供合理化建議。

二、提高行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理水平的措施

（一）完善相關(guān)法規(guī)制度

目前我國行政事業(yè)財(cái)務(wù)管理所依據(jù)的法律、法規(guī)和規(guī)章制度主要有：《預(yù)算法》、《會計(jì)法》、《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》、《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》等。2014 年新《行政單位會計(jì)制度》（以下簡稱《制度》）實(shí)施，修訂的新《制度》涵蓋了公共財(cái)政管理改革對會計(jì)核算的要求；通過加強(qiáng)日常會計(jì)核算與管理，落實(shí)《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》對行政單位財(cái)務(wù)管理的要求；通過修訂《制度》有效解決原《制度》科目設(shè)置相對簡單、核算內(nèi)容不夠全面等問題，進(jìn)一步規(guī)范會計(jì)核算，提高會計(jì)信息質(zhì)量。這意味著對行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理工作提出了更高的要求。因此，各地行政事業(yè)單位要隨之建立健全財(cái)務(wù)管理制度，保證財(cái)務(wù)工作按規(guī)范運(yùn)行，有法可依，有章可循。

（二）加強(qiáng)行政宏觀管理

行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動有著其特殊性，必須體現(xiàn)國家及上級機(jī)關(guān)的意志。各管理機(jī)構(gòu)要依法利用行政權(quán)力，對各行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)活動及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、控制和監(jiān)督。提高國家管理機(jī)構(gòu)的凝聚力，將國家的方針政策、各項(xiàng)規(guī)章制度、及各項(xiàng)財(cái)政計(jì)劃貫徹實(shí)施。特別是在受到內(nèi)外動蕩因素影響時(shí)，采取行政干預(yù)可以收到明顯的效果。

廣泛推廣零基預(yù)算，通過零基預(yù)算和增量預(yù)算相結(jié)合的方法，使預(yù)算更加合理有效，全面覆蓋單位的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，使基本支出和項(xiàng)目支出能夠與實(shí)際工作要求密切結(jié)合。持續(xù)推行政府采購各項(xiàng)規(guī)定，財(cái)務(wù)部門參與到政府采購的各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)對資金流轉(zhuǎn)的有效監(jiān)控，預(yù)防各種違規(guī)違紀(jì)問題的發(fā)生。通過財(cái)務(wù)管理的專業(yè)化和規(guī)范化，建立長效監(jiān)督約束機(jī)制，堵塞管理漏洞。

在項(xiàng)目資金?？顚Ｓ玫幕A(chǔ)上，整合資源，加強(qiáng)綜合調(diào)配能力，降低行政運(yùn)行成本，將績效考核落到實(shí)處。嚴(yán)格專項(xiàng)資金的項(xiàng)目申報(bào)、審核、審批制度，切實(shí)按輕重緩急，按政府政策導(dǎo)向進(jìn)行傾斜扶持。對申報(bào)項(xiàng)目的必要性和可行性嚴(yán)格審定，在執(zhí)行年度及時(shí)下?lián)苜Y金，督促項(xiàng)目執(zhí)行單位按預(yù)算實(shí)施項(xiàng)目進(jìn)度。要杜絕下?lián)苜Y金時(shí)的“厚此薄彼”，避免有的單位每年到4 月底才能收到下?lián)苜Y金，造成不得已通過保留賬戶開支的違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。建議在預(yù)算批復(fù)前，預(yù)付一部分資金以保障各個(gè)行政事業(yè)單位工作的正常運(yùn)行。

（三）切實(shí)建立健全內(nèi)控制度

以國家現(xiàn)行的相關(guān)法律、法規(guī)為依據(jù)，結(jié)合單位實(shí)際，制定相應(yīng)的管理辦法和規(guī)章制度，明確審批權(quán)限、工作流程及各工作崗位的任務(wù)和責(zé)任，細(xì)化各管理層職權(quán)，建立嚴(yán)格的、行之有效的內(nèi)部控制制度，促進(jìn)部門、單位、崗位之間的協(xié)調(diào)，提高行政運(yùn)行效率。

全面清理固定資產(chǎn)，保證國有資產(chǎn)的完整性和真實(shí)性，避免造成國有資產(chǎn)的流失。

（四）強(qiáng)化外部審計(jì)監(jiān)督制度

將審計(jì)部門逐步獨(dú)立出來，進(jìn)行垂直管理，可以避免地方保護(hù)主義，使審計(jì)工作制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。必要時(shí)還可以跨地區(qū)交叉審計(jì)。一是要建立有章可循的有效機(jī)制定期進(jìn)行行政事業(yè)單位的審計(jì)；二是要加強(qiáng)重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)資金的審計(jì)監(jiān)督，避免通過項(xiàng)目支出“走捷徑”；三是要完善采購程序，使采購制度既能約束不合規(guī)行為，又能為服務(wù)對象提供便利，真正做到快捷便利公平公正；四是要外審和內(nèi)審相結(jié)合，認(rèn)真執(zhí)法嚴(yán)肅紀(jì)律。

（五）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高財(cái)務(wù)人員素質(zhì)

人才隊(duì)伍建設(shè)關(guān)鍵是培訓(xùn)教育，因此各行政事業(yè)單位要不定期地組織財(cái)務(wù)人員集中培訓(xùn)，提高會計(jì)人員的法律意識和思想道德品質(zhì)。做到人人業(yè)務(wù)熟練，個(gè)個(gè)是行家里手。通過明確崗位職責(zé)，使財(cái)務(wù)人員各盡其職，堅(jiān)決杜絕不相容崗位。最大限度地調(diào)動財(cái)務(wù)人員的主觀能動性，發(fā)揮整體工作效能。讓廣大財(cái)務(wù)人員懂得以德服人，謹(jǐn)守道德底線，當(dāng)好單位的內(nèi)當(dāng)家。

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