城市土地資產(chǎn)的有效經(jīng)營(yíng)及管理

蘇云波

（淮安市淮陰區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局 江蘇·淮安 223001）

一、我國(guó)城市土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理存在的問題

我國(guó)的城市經(jīng)營(yíng)管理模式至上世紀(jì)九十年代開始實(shí)施，土地資產(chǎn)是城市經(jīng)營(yíng)的核心，是最大的國(guó)有資產(chǎn)，土地資產(chǎn)如何在政府的宏觀調(diào)控下實(shí)現(xiàn)最大土地價(jià)值是城市管理的核心工作。由于我國(guó)土地資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理仍處于初步發(fā)展階段，相關(guān)體制還不健全，各個(gè)城市都在探尋適合自己的土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理模式，但每種模式都存在不同程度的局限性。目前土地儲(chǔ)備制度是我國(guó)土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理主要采用的方法，但實(shí)踐證明該模式的管理體制中也存在一定問題。

（一）政府職能和市場(chǎng)職能兼于一身

目前我國(guó)很多城市在實(shí)行土地儲(chǔ)備制度過程中，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)同時(shí)發(fā)揮了兩種職能，即市場(chǎng)職能和政府職能。市場(chǎng)職能是指土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)通過盤活存量土地以實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)的最大價(jià)值，提高政府土地資產(chǎn)收益。政府職能是指對(duì)土地市場(chǎng)以及土地資源配置的調(diào)控和優(yōu)化。對(duì)于市場(chǎng)行為來講，其追求的是經(jīng)營(yíng)利益，對(duì)于政府行為來講，其追求的社會(huì)公平和公正。在沒有健全、有效的制度約束和法律保障的情況下，一個(gè)主體機(jī)構(gòu)同時(shí)發(fā)揮兩種職能通常是很難發(fā)揮良好作用的，這就對(duì)城市土地儲(chǔ)備工作的開展和城市土地儲(chǔ)備的進(jìn)一步發(fā)展造成了一定影響。

（二）土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的土地經(jīng)營(yíng)工作無法有效開展

城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)屬于事業(yè)單位，自然少不了多數(shù)事業(yè)單位存在的通病。首先，政務(wù)權(quán)利不獨(dú)立；其次，人事制度缺乏靈活性；另外，缺乏經(jīng)營(yíng)決策權(quán)。城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的人事制度和財(cái)務(wù)制度缺乏獨(dú)立性導(dǎo)致其經(jīng)營(yíng)決策很大程度受到行政干預(yù)，機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)操作需要在政府行政意見的干預(yù)下進(jìn)行，所以土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)行為無法實(shí)現(xiàn)完全意義上的市場(chǎng)行為，只能說是長(zhǎng)官意志，不能體現(xiàn)出城市土地經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場(chǎng)規(guī)律。政務(wù)權(quán)利不獨(dú)立、人事制度缺乏靈活性以及缺乏經(jīng)營(yíng)決策權(quán)導(dǎo)致城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)很難發(fā)揮市場(chǎng)職能，更不利于實(shí)現(xiàn)城市土地的最大收益，進(jìn)而更難發(fā)揮政府職能。因此土地資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理主體應(yīng)該屬于自負(fù)盈虧的企業(yè)性質(zhì)。

（三）土地管理部門缺乏有效監(jiān)督

政府代表著公眾利益，在追求社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)也需要實(shí)現(xiàn)公眾管理的高效性，以維護(hù)社會(huì)的公平、公正。但在實(shí)際情況中，城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是政府政績(jī)的主要體現(xiàn)，而城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要大量資金支持，所以很多城市在缺乏資金支持的情況下往往以低地價(jià)甚至零地價(jià)的條件引入投資商。隨著城市建成區(qū)地價(jià)的不斷升高，很多開發(fā)區(qū)建設(shè)和農(nóng)用地開始被征用，進(jìn)而造成土地經(jīng)營(yíng)秩序混亂，土地資產(chǎn)嚴(yán)重流失的現(xiàn)象。所以政府需要有效發(fā)揮土地管理職能，嚴(yán)格保護(hù)耕地，預(yù)防農(nóng)用地嚴(yán)重流失。對(duì)于地方政府而言，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地管理發(fā)生沖突的時(shí)候，土地管理往往要讓步于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這主要是因?yàn)檎畵碛型恋刭Y產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)也發(fā)揮了土地管理權(quán)力，土地資源管理局因?yàn)槭艿秸鞣矫嬷萍s導(dǎo)致無法發(fā)揮監(jiān)督管理職能，進(jìn)而出現(xiàn)了很多違法、違規(guī)操作。

（四）土地儲(chǔ)備資金風(fēng)險(xiǎn)較大

城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的資金來源主要是銀行貸款，因?yàn)橘J款數(shù)額較大，所以需要承擔(dān)很重的利息。城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)用于償還銀行貸款、利息的途徑主要有兩個(gè)，第一是將未經(jīng)過開發(fā)的土地倉(cāng)促出讓，沒有實(shí)現(xiàn)土地的最大收益；第二，經(jīng)過開發(fā)、整理的土地沒有等到出讓好時(shí)機(jī)的情況下匆匆出讓，土地供應(yīng)失去穩(wěn)定性、計(jì)劃性，沒有達(dá)到宏觀調(diào)控的效果。因?yàn)橥恋厥袌?chǎng)的波動(dòng)性較大，地價(jià)極不穩(wěn)定，而土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)銀行的依賴性較強(qiáng)，很多情況下不能及時(shí)償還銀行貸款，如此以來就容易形成不良貸款，甚至引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。所以鑒于上述問題，城市土地資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理模式需要改革、創(chuàng)新。

二、城市土地資產(chǎn)有效經(jīng)營(yíng)及管理的建議

（一）完善經(jīng)營(yíng)主體

城市土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的過程主要包括四個(gè)步驟，第一，劃定土地儲(chǔ)備范圍；第二，編制土地儲(chǔ)備計(jì)劃；第三，實(shí)施土地收儲(chǔ)；第四，土地出讓。其中土地儲(chǔ)備范圍的劃定以及土地儲(chǔ)備計(jì)劃的編制兩個(gè)環(huán)節(jié)具有行政性特點(diǎn)，屬于政府行為，是土地經(jīng)營(yíng)管理的宏觀調(diào)控手段。土地的收儲(chǔ)和出讓其實(shí)就是土地的買和賣，土地從原來的用地者手中拿回之后經(jīng)過開發(fā)、整理后進(jìn)行收儲(chǔ)，并等到合適的時(shí)機(jī)將土地的使用權(quán)出讓給新的用地者。土地的收儲(chǔ)和出讓過程具有經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，屬于企業(yè)行為。

結(jié)合我國(guó)的土地資源管理策略，需要有多個(gè)部門來完成土地資源管理的政府職能，即土地資產(chǎn)管理委員會(huì)、國(guó)有土地資源管理局以及土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。其中國(guó)有土地資源管理局主要負(fù)責(zé)對(duì)土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)督管理，土地資產(chǎn)管理委員會(huì)為決策主體，而土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)土地儲(chǔ)備和出讓計(jì)劃的編制工作。此外，可以成立土地開發(fā)公司，有土地開發(fā)公司承擔(dān)城市土地經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)職能，并通過一定的制約機(jī)制來規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)管理，在政府宏觀調(diào)控的條件下，不僅要增加政府收益，同時(shí)也要激發(fā)經(jīng)營(yíng)主體的活力和積極性。

（二）實(shí)施多渠道的融資機(jī)制

采用多種融資方式，將社會(huì)閑散資金籌集起來，以便為土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理提供雄厚的資金實(shí)力。目前，銀行貸款、發(fā)放權(quán)益性股份、引進(jìn)項(xiàng)目開發(fā)商等等融資方式都是我國(guó)法律允許的。土地開發(fā)公司一般首選的融資方式是籌集自有資金，然后是引進(jìn)項(xiàng)目投資商，最后是發(fā)行公司股票、土地債券以及金融機(jī)構(gòu)貸款。幾種融資方式相比，銀行貸款相比發(fā)行債券、股票融資以及引進(jìn)項(xiàng)目投資商成本要高，貸款風(fēng)險(xiǎn)完全由土地開發(fā)公司承擔(dān)，而且貸款期限短，不適合長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)，而其他融資方式就可以將風(fēng)險(xiǎn)分散。

（三）建立合理科學(xué)的利益分配機(jī)制

利益分配機(jī)制是改革的核心，對(duì)改革成敗有著決定性作用。調(diào)控土地市場(chǎng)、實(shí)現(xiàn)政府最大收益是城市土地資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理的主要目標(biāo)，此部分為土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的公共收益，屬于外部收益。以往的利益分配在政府和銀行兩者之間進(jìn)行，這種利益分配模式不僅不利于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的良好運(yùn)作，同時(shí)也無法進(jìn)一步提高城市土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的市場(chǎng)化程度。所以利益分配有必要轉(zhuǎn)換成在政府與土地經(jīng)營(yíng)主體兩者之間進(jìn)行，利益分配機(jī)制的關(guān)鍵就在于公共利益私人化以及外部效益內(nèi)部化，以激發(fā)經(jīng)營(yíng)主體追逐利益的積極性，在爭(zhēng)取私人利益最大化的同時(shí)實(shí)現(xiàn)政府的最大公共利益。

三、結(jié)語

土地屬于不可再生資源，是人類賴以生存的基礎(chǔ)，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源。土地是城市建設(shè)的基本要素，城市土地的合理利用和科學(xué)管理對(duì)城市建設(shè)以及可持續(xù)發(fā)展有著重要意義。我國(guó)的城市經(jīng)營(yíng)管理仍處于發(fā)展和不斷探索階段，需要對(duì)實(shí)踐反映出來的問題不斷研究，總結(jié)，以尋求更完善的土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理策略，實(shí)現(xiàn)土地最大價(jià)值，以促進(jìn)城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

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