地方政府構(gòu)建應(yīng)對(duì)征地類群體性事件應(yīng)急管理機(jī)制

楊晚容，蒙仁君

(廣西民族大學(xué) 管理學(xué)院，廣西 南寧 530006)

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型期，隨著工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，使得對(duì)于土地的需求量急劇增長(zhǎng)，越來越旺盛的土地需求導(dǎo)致越來越多的農(nóng)村土地被征用，而大部分的土地都來源于農(nóng)民的耕地。對(duì)大多數(shù)的農(nóng)民而言，土地是他們賴以生存的基礎(chǔ)，一旦失去了土地，也就意味著失去了生存的根本保障。而在土地征用的過程中，由于相關(guān)的法律法規(guī)不完善、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低等問題引發(fā)了一系列的矛盾和沖突，加之地方政府沒有引起重視，不能及時(shí)有效地地采取恰當(dāng)?shù)拇胧┻M(jìn)行協(xié)調(diào)、解決，因而導(dǎo)致矛盾不斷升級(jí)，最終演變成了大范圍的官民沖突以及警民沖突，從而破壞了社會(huì)的穩(wěn)定。據(jù)中國(guó)社科院的調(diào)查顯示，從20世紀(jì)90年代起，征地糾紛問題已經(jīng)成為取消農(nóng)業(yè)稅后影響農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展的焦點(diǎn)問題。［1］因此，認(rèn)真分析征地類群體事件的成因及地方政府在應(yīng)對(duì)此類事件時(shí)存在的問題和缺陷，對(duì)構(gòu)建科學(xué)完善的應(yīng)急管理機(jī)制，提升地方政府的應(yīng)對(duì)能力有著重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、文獻(xiàn)回顧

關(guān)于群體性事件，國(guó)內(nèi)外并沒有統(tǒng)一的稱謂，西方學(xué)者一般將其稱為“集群行為”或“集合行為”。在我國(guó)，“群體性事件”的界定仍存在爭(zhēng)議，中共中央辦公廳于2004年制定了《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見》，并將其定義為“群眾認(rèn)為自身的權(quán)益受到侵害，通過非法聚集、圍堵等方式向有關(guān)機(jī)關(guān)或單位表達(dá)意愿、提出要求等事件及其醞釀、形成過程中的串聯(lián)、聚集等活動(dòng)”。從性質(zhì)上來看，屬于人民內(nèi)部矛盾，而非敵我矛盾。

征地必然會(huì)在一定程度上損害土地所有者或使用者的利益，從國(guó)外看，國(guó)外一些現(xiàn)代化時(shí)間較早的國(guó)家對(duì)征地方面的問題進(jìn)行了系統(tǒng)的研究，均制定了健全的土地征用制度，并在律法中對(duì)征地目進(jìn)行了非常嚴(yán)格的界定，且失地人員的社會(huì)保障體系完善，安置也己經(jīng)規(guī)范化，征地補(bǔ)償費(fèi)較高。國(guó)外學(xué)術(shù)界對(duì)與征地相關(guān)的問題研究也取得了較大的成果。Rute Caldeira(2008)通過研究分析，認(rèn)為巴西由于征地拆遷引發(fā)的沖突涉及政府、普通民眾以及利益分配等方面的問題。［2］Jose Antonio Puppim de O1iveira(2008)提出，在法律法規(guī)、環(huán)境政策和土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的綜合作用下產(chǎn)生的各種社會(huì)或者政治沖突是引發(fā)土地沖突的根本原因。［3］Pengjun Zhao，Bin Lu，Johan Woltjer(2008)對(duì)城市規(guī)模膨脹背景下的農(nóng)地沖突問題進(jìn)行研究，認(rèn)為控制城市過度膨脹對(duì)于緩解由此導(dǎo)致的矛盾沖突具有積極作用。［4］

在我國(guó)，是自改革開放之后才開始出現(xiàn)征地類群體性事件的，特別是近幾年越演越烈已逐漸成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重大隱患。盧青 (2012)對(duì)2006－2011年間有關(guān)群體性事件的研究文獻(xiàn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，結(jié)果表明群體性事件已經(jīng)受到相關(guān)部門和學(xué)術(shù)界的關(guān)注。［5］為何征地類群體性事件會(huì)愈演愈烈，群眾會(huì)采取如此極端的方式去維護(hù)自身的權(quán)益?部分學(xué)者對(duì)引發(fā)事件的原因進(jìn)行了分析。張德剛 (2011)認(rèn)為我國(guó)的土地實(shí)行的是集體所有制，所謂的“集體所有”，其實(shí)是一種“所有者缺位”，最終導(dǎo)致了征地補(bǔ)償?shù)氖芤嬷黧w不夠明確，給了不法分子可趁之機(jī)，去侵占被征地農(nóng)民的合法利益;［6］孫繁松 (2013)研究表明我國(guó)現(xiàn)在采用的征地補(bǔ)償測(cè)算辦法既不能體現(xiàn)出土地的潛在收益和增值價(jià)值，也沒有考慮到為農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)提供保障，因而給與的補(bǔ)償費(fèi)用較低，這是導(dǎo)致此類事件爆發(fā)的重要因素之一;［7］此外，在征地的過程中，當(dāng)農(nóng)民的利益受到損害，且通過常規(guī)的途徑得不到合理的解決時(shí)，村民的愿望無處申訴，憤怒得不到平息，于是他們就會(huì)采取不正當(dāng)?shù)姆绞絹砭S護(hù)自身的合法權(quán)益。［8］

為有效解決征地類群體事件，有的學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，提出應(yīng)該在確定農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上給與農(nóng)民公平合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律來確定，要真正的體現(xiàn)出土地的資產(chǎn)價(jià)值來。［9］也有學(xué)者從為失地農(nóng)民提供生活保障的角度出發(fā)，提出只有農(nóng)民的生活得到了基本的保障，才能避免他們滋生不滿的情緒以及提高政府在人民群眾心目中的形象。［10］還有的學(xué)者從完善相關(guān)的法律法規(guī)的角度出發(fā)，提出要用科學(xué)的方法來糾正當(dāng)前施行的土地征用制度中的缺陷，用法律規(guī)章來約束、消除地方政府部門隨意、粗放的征地行為。因此，應(yīng)通過健全征地制度、設(shè)定科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、合理分配補(bǔ)償費(fèi)用、增設(shè)監(jiān)督調(diào)節(jié)機(jī)制等，讓農(nóng)民也可以充分分享土地增值帶來的收益。［11］

綜上所述，目前我國(guó)在征地類群體性事件的研究上已取得了一定的成果，對(duì)實(shí)際操作具有一定的理論指導(dǎo)意義。盡管現(xiàn)有的文獻(xiàn)從政策、制度等視角對(duì)如何有效解決征地沖突進(jìn)行了研究，但是這些大方向的改革并不是一朝一夕就能夠完成的，它需要一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，且在征地群體性事件爆發(fā)的時(shí)候，這些對(duì)策在實(shí)際處置中起不了立竿見影的效果，不能有效平息事件。因此，對(duì)征地類群體性事件爆發(fā)前的預(yù)警、爆發(fā)后的處置手段的研究是非常必要且具有現(xiàn)實(shí)意義的，它直接關(guān)系到事件爆發(fā)后事態(tài)發(fā)展的趨勢(shì)，以及事件能否及時(shí)、迅速地得到解決。本文以“廣西蒼梧縣征地事件”為例，通過分析當(dāng)前地方政府在應(yīng)對(duì)征地類群體性事件時(shí)存在的問題，為地方政府構(gòu)建科學(xué)、有效的征地類群體性事件應(yīng)急管理機(jī)制提出一些對(duì)策建議。

二、征地類群體性事件發(fā)生的原因分析

我國(guó)征地類群體性事件的愈演愈烈，暴露出了政府作為社會(huì)治理主體在群體性事件應(yīng)急管理方面的不足。在廣西蒼梧縣征地事件中，村民們因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償款沒有完全到位和安置房沒有著落而阻止施工。官方消息稱此次事件為“蒼梧縣村民阻撓自治區(qū)級(jí)重點(diǎn)工程長(zhǎng)洲水利樞紐三、四線船閘施工事件”，但村民在接受記者采訪時(shí)表示，引發(fā)沖突的土地項(xiàng)目并不是長(zhǎng)洲水利船閘工程，而是當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)的滄海湖人工湖項(xiàng)目，參與沖突的四個(gè)村都是滄海湖項(xiàng)目的征地對(duì)象。在2010年10月12日，村民們組織了幾十人去阻止施工，有6名村民被拘留，另有6名村民被打傷住院，其中兩位是老人。第二日他們又組織了四個(gè)村300多人前去討還公道，終于導(dǎo)致了大規(guī)模的警民沖突。此次群體性事件的爆發(fā)并非是偶然或巧合，事實(shí)上事件在萌芽、發(fā)展和蔓延的過程中都有跡可循。參與的農(nóng)民經(jīng)歷了“土地被征用卻得不到合理的補(bǔ)償安置——尋找各種渠道向相關(guān)部門表達(dá)自己的愿望訴求——愿望訴求被忽視或表達(dá)渠道受阻－－矛盾激化、不滿情緒爆發(fā)－－走極端進(jìn)行非理性活動(dòng)導(dǎo)致事件爆發(fā)”這樣的復(fù)雜演變過程。若相關(guān)部門能夠在事件爆發(fā)前通過預(yù)警機(jī)制及時(shí)地發(fā)現(xiàn)隱患并采取措施化解矛盾，就能避免暴力性事件的發(fā)生，但最終的結(jié)果卻沒有向有利的方向發(fā)展。究其原因主要有以下幾個(gè)方面:

(一)征地類群體性事件發(fā)生前危機(jī)預(yù)警能力弱，應(yīng)急預(yù)案缺失

縱觀國(guó)內(nèi)近幾年所發(fā)生的征地類群體性事件，普遍存在的一個(gè)問題就是地方政府缺乏應(yīng)對(duì)此類事件的事前預(yù)警能力，主要表現(xiàn)為相關(guān)應(yīng)急預(yù)案的缺失。以“廣西梧州蒼梧縣征地事件”為例，當(dāng)?shù)卣C(jī)預(yù)警能力弱，征地時(shí)沒有落實(shí)好征地補(bǔ)償費(fèi)用以及妥善地安置村民的問題，當(dāng)12日村民初次出現(xiàn)因?yàn)橥恋匮a(bǔ)償款和安置房問題而反對(duì)征地時(shí)，當(dāng)?shù)卣疀]有重視村民們強(qiáng)烈的不滿情緒和引發(fā)矛盾的原因，也沒有制定行之有效的應(yīng)急預(yù)案，因而導(dǎo)致矛盾升級(jí)，使得事件進(jìn)一步惡化，造成大規(guī)模的警民沖突。

(二)征地類群體性事件發(fā)生過程中處置措施失當(dāng)

在征地類群體性事件爆發(fā)的過程中，地方政府在認(rèn)識(shí)、解決事件時(shí)通常會(huì)陷入嚴(yán)重的誤區(qū)，導(dǎo)致事件處置措施不當(dāng)。這些誤區(qū)主要表現(xiàn)在:一、征地群體性事件爆發(fā)后匆忙對(duì)事件進(jìn)行定性。一些地方政府在事件發(fā)生后，沒有認(rèn)真調(diào)查分析事件發(fā)生的原因，就武斷地將事件判定為“尋釁滋事”、“無理取鬧”，甚至錯(cuò)誤地將矛盾放大，認(rèn)為是社會(huì)動(dòng)亂、敵我矛盾。而實(shí)際上，目前我國(guó)群體性事件發(fā)生的根本起因基本上都是為了維護(hù)自身的合法權(quán)益，是屬于人民內(nèi)部的矛盾;二、濫用警力。這是我國(guó)地方政府在處置這類事件時(shí)普遍存在的問題。事實(shí)證明，濫用警力并不能有效地解決事件，而往往會(huì)激化村民與警員之間的矛盾，甚至造成流血沖突?！皬V西蒼梧縣征地事件”就暴露出了濫用警力造成的嚴(yán)重后果，蒼梧縣警方與當(dāng)?shù)卮迕癜l(fā)生肢體沖突，導(dǎo)致多名村民受傷，最終導(dǎo)致事態(tài)進(jìn)一步惡化。濫用警力不僅沒有平息事件，反而更激化了村民們的憤怒情緒，造成打砸警車、阻斷公路交通、圍攻毆打警察等嚴(yán)重后果;三是危機(jī)信息管理滯后。當(dāng)前一些地方政府在掌控群體性事件爆發(fā)的原因、參與主體以及事件發(fā)展?fàn)顩r等信息方面十分緩慢和滯后，甚至認(rèn)為這些信息無關(guān)緊要。同時(shí)，也沒有及時(shí)地將相關(guān)真實(shí)信息公布于眾，因而導(dǎo)致信息誤傳、群眾誤解，造成事太的不斷惡化。

(三)征地類群體性事件發(fā)生后恢復(fù)管理缺位

征地群體性事件的一時(shí)平息并不意味著矛盾的徹底終結(jié)，如果沒有做好相應(yīng)的后續(xù)安撫、保障工作，矛盾很有可能會(huì)再一次激化。在蒼梧縣征地事件中，當(dāng)?shù)谝淮未迕衽c警察發(fā)生沖突被帶走后，當(dāng)?shù)卣块T沒有及時(shí)采取安撫、保障措施，最終導(dǎo)致了后面大規(guī)模警民沖突的發(fā)生。因此，地方政府不僅要對(duì)征地類群體性事件的處置給予了足夠的重視，還要做好事后的恢復(fù)管理、安撫工作，否則，矛盾還是有可能會(huì)再次激化，導(dǎo)致更惡劣的后果。

三、地方政府構(gòu)建應(yīng)對(duì)征地類群體性事件應(yīng)急管理機(jī)制的對(duì)策建議

其實(shí)誘發(fā)征地類群體性事件的原因通常都是很簡(jiǎn)單的，但是由于當(dāng)?shù)卣块T不引起重視或者是不及時(shí)地采取恰當(dāng)?shù)拇胧┻M(jìn)行調(diào)解，最終才演變成了具有極大破壞性的暴力事件。因此，有效地應(yīng)對(duì)這類事件的關(guān)鍵就是要建立一套科學(xué)的預(yù)防與應(yīng)急管理機(jī)制。

(一)構(gòu)建完善的預(yù)警機(jī)制

首先，獲取失地農(nóng)民的各方面信息是預(yù)防征地類群體性事件的前提條件，地方政府應(yīng)該建立信息收集的組織體系，通過村委會(huì)、社區(qū)警察等，多渠道地、及時(shí)地了解失地農(nóng)民的民意，準(zhǔn)確把握征地過程中的各種矛盾，敏銳地發(fā)現(xiàn)其中有可能會(huì)導(dǎo)致群體性事件的信息并及時(shí)上報(bào)。其次，對(duì)地方政府工作人員就有關(guān)征地類群體性事件進(jìn)行有針對(duì)性的培訓(xùn)，培訓(xùn)的主要內(nèi)容包括如何正確認(rèn)識(shí)征地類群體性事件、如何提高現(xiàn)場(chǎng)處理能力以及如何做好事后完善工作等方面。同時(shí)，地方政府還應(yīng)組織相關(guān)方面的專家和學(xué)者，通過認(rèn)真嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼{(diào)研和討論，編寫一套關(guān)于預(yù)防和處理征地類群體性事件的手冊(cè)，并據(jù)此形成規(guī)章制度，然后根據(jù)這些規(guī)章制度對(duì)相關(guān)工作人員進(jìn)行系統(tǒng)化的培訓(xùn)，提高政府工作人員處置征地類群體性事件的應(yīng)對(duì)能力。最后要建立征地類群體性事件預(yù)警組織，建立由地方黨委、地方政府、公安機(jī)關(guān)、村委會(huì)、開發(fā)商在內(nèi)的多元合作協(xié)調(diào)機(jī)制，按照統(tǒng)一領(lǐng)異，分工合作的原則，各司其職、加強(qiáng)協(xié)作，使得危機(jī)狀態(tài)下各部門統(tǒng)一協(xié)作、協(xié)同作戰(zhàn)。

(二)構(gòu)建科學(xué)的應(yīng)急處置機(jī)制

為了有效地應(yīng)對(duì)征地群體性事件，地方政府應(yīng)當(dāng)制定出科學(xué)、有效的應(yīng)急處理原則和辦法，以便在事件爆發(fā)時(shí)能夠迅速地對(duì)事件作出反應(yīng)并及時(shí)地采取果斷的措施控制事態(tài)的發(fā)展:首先，在事件爆發(fā)時(shí)，地方政府要迅速組織村委會(huì)干部以及開發(fā)商等在第一時(shí)間內(nèi)趕到現(xiàn)場(chǎng)，政府部門對(duì)問題的重視可以讓村民們看到解決矛盾的希望，暫時(shí)緩解他們激憤的情緒;其次，工作組趕到現(xiàn)場(chǎng)后，要以溫和的態(tài)度耐心地與失地農(nóng)民進(jìn)行面對(duì)面的溝通和交流，傾聽他們的愿望和訴求，并盡量做好疏導(dǎo)工作。在這個(gè)過程中，一定要堅(jiān)持動(dòng)之以情、曉之以理的原則，決不能用強(qiáng)硬、傲慢的態(tài)度對(duì)待失地農(nóng)民，否則必然加劇矛盾;再次，要做好失地農(nóng)民“意見領(lǐng)袖”的工作，通過與他們進(jìn)行溝通和協(xié)商以獲得他們的支持和幫助，避免事態(tài)的惡化;最后，在處置的過程中，要堅(jiān)持和平解決矛盾的原則，盡量避免采取強(qiáng)制性措施以及動(dòng)用警械和武力，因?yàn)閺?qiáng)硬的態(tài)度和手段往往只會(huì)加劇事態(tài)的惡化。

(三)構(gòu)建完善的善后協(xié)調(diào)機(jī)制

為了徹底地平息紛爭(zhēng)，避免沖突再次發(fā)生，在處置工作結(jié)束后，還需要采取一些善后安撫、保障措施。首先，要確保失地農(nóng)民的合法權(quán)益，及時(shí)給予他們合理的補(bǔ)償和安置，并與他們保持密切的聯(lián)系，了解他們的愿望和訴求，直到問題徹底解決;其次，要加強(qiáng)宣傳教育工作，增強(qiáng)村民們的法律意識(shí)，引導(dǎo)村民們通過正確的渠道、運(yùn)用法律的手段來解決問題;最后，還要對(duì)事件進(jìn)行總結(jié)和反思，分析其爆發(fā)的原因并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，記錄備案，為以后處理類似的事件提供借鑒。

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