貴州銅仁社會主義新農(nóng)村建設(shè)水利扶貧試點(diǎn)做法與啟示

常全利

（水利部黃河水利委員會移民局，450003，鄭州）

銅仁位于貴州省東北部，地處武陵山腹地，是全國集中連片貧困地區(qū)之一，集“老、少、邊、山、窮”于一身，經(jīng)濟(jì)總量小，人均水平低，自我發(fā)展能力不強(qiáng)。該地區(qū)降雨豐沛，河流縱橫，水資源豐富，但工程性缺水問題非常突出，是制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展和群眾脫貧致富的主要瓶頸之一。為深入貫徹中共中央、國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》（中發(fā)〔2006〕1 號）的文件精神，認(rèn)真落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，結(jié)合國家實(shí)施扶貧開發(fā)戰(zhàn)略和西部大開發(fā)戰(zhàn)略，積極探索水利在貧困地區(qū)社會主義新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮基礎(chǔ)和保障作用的有效途徑，指導(dǎo)新農(nóng)村水利建設(shè)，2006年，水利部和貴州省人民政府聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于在貴州省銅仁地區(qū)開展社會主義新農(nóng)村建設(shè)水利扶貧試點(diǎn)工作的意見》，決定以推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)為契機(jī)，開展水利扶貧試點(diǎn)工作。10年來，水利扶貧試點(diǎn)獲取了巨大成功。

一、基本做法

1.充分發(fā)揮“兩個積極性”

“兩個積極性”即中央與地方的積極性、政府和群眾的積極性。為基本解決工程性缺水問題，銅仁市堅(jiān)持“兩條腿走路”方針，既爭取國家和省里投入，又實(shí)行民辦公助，引導(dǎo)群眾積極籌資投勞，把依靠國家支持與自力更生、充分發(fā)揮主觀能動性有機(jī)結(jié)合起來。

在調(diào)動縣、鄉(xiāng)政府積極性上，堅(jiān)持召開市、縣、鄉(xiāng)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)參加的水利扶貧三級干部大會以及水利扶貧冬春修現(xiàn)場會，在安排部署工作的同時強(qiáng)調(diào)水利建設(shè)的重要性，統(tǒng)一思想，明確要求，落實(shí)責(zé)任；同時把水利扶貧工作列入對各縣的目標(biāo)考核重要內(nèi)容，把水利扶貧干得好不好作為選干部、用干部的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，并采取市級領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭實(shí)地督查的方式促進(jìn)工作有序開展。在調(diào)動群眾積極性上，對飲水安全、小型農(nóng)田水利等群眾能夠參與的工程，堅(jiān)持民辦公助，采取“一事一議”“民主決策”的方式，組織發(fā)動群眾投工投勞，實(shí)行“群眾投工投勞承諾制”和“群眾代表監(jiān)督員制”，提高了受益群眾投入水利建設(shè)的積極性。與此同時，積極發(fā)動廣大干部職工特別是民兵預(yù)備役等力量投身農(nóng)田水利建設(shè)，形成全民參與的良好局面。試點(diǎn)區(qū)規(guī)定：每年從國家財(cái)政年終一般性轉(zhuǎn)移支付增量中拿出2%，各縣（市、區(qū)）每年從國家財(cái)政年終一般性轉(zhuǎn)移支付增量中拿出8%作為市縣兩級水利扶貧項(xiàng)目配套資金。同時，組織農(nóng)民自愿出資以及用優(yōu)惠政策吸引社會資金開展水利建設(shè)。

2.開展體制改革、機(jī)制創(chuàng)新

（1）體制改革方面

一是組建大型灌區(qū)管理局。二是實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站和基層水管單位全部上劃，人、財(cái)、物由縣水利局統(tǒng)一管理。同時，將水管所工作人員全部列入財(cái)政預(yù)算管理，結(jié)合返鄉(xiāng)農(nóng)民工再就業(yè)安置工作，新增部分人員專門負(fù)責(zé)對小（1）型和?。?）型水庫及灌區(qū)的管理。三是構(gòu)建以縣為單位的供水公司、以水利部門為主體的股份制供水公司、以村組農(nóng)戶為主體的農(nóng)民用水戶協(xié)會等社會化服務(wù)體系。四是積極推進(jìn)水務(wù)一體化改革，實(shí)行水資源統(tǒng)一配置管理。

始終堅(jiān)持 “黨政領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)力推動、水利部門技術(shù)保障、相關(guān)部門緊密配合、廣大群眾積極參與”的工作運(yùn)行機(jī)制。市縣兩級均成立由行政一把手負(fù)總責(zé)的水利扶貧試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，把水利扶貧工作作為全市大事來抓，經(jīng)常研究水利扶貧工作，狠抓責(zé)任主體落實(shí)，從部門職責(zé)到具體項(xiàng)目責(zé)任分工都進(jìn)行具體安排。

（3）監(jiān)督機(jī)制方面

實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部定點(diǎn)督查聯(lián)系制度，推行行政干部、業(yè)務(wù)干部“雙線責(zé)任制”，定人、定點(diǎn)、定項(xiàng)目，對工程建設(shè)進(jìn)度、質(zhì)量、施工組織等情況進(jìn)行專項(xiàng)督促檢查，及時發(fā)現(xiàn)問題，提出整改措施，督促落實(shí)到位。實(shí)行水利技術(shù)人員現(xiàn)場蹲點(diǎn)，及時指導(dǎo)，確保工程能按進(jìn)度要求保質(zhì)保量完成。

（4）激勵機(jī)制方面

銅仁市與各縣簽訂責(zé)任狀，建立了有效的水利扶貧考核評價辦法，由地市財(cái)政拿出資金對工作突出的縣和有關(guān)部門實(shí)行績效考核，以機(jī)制激發(fā)干勁，用機(jī)制推進(jìn)工作。

（5）投入機(jī)制方面

除積極爭取國家投資外，還按照“渠道不亂、用途不變、統(tǒng)籌安排、各記其功”的原則，整合煙水配套、茶水配套、菜水配套、地下水開發(fā)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、以工代賑等涉水部門資金；同時加大地方投入，要求大縣逐年遞增60萬元、小縣遞增40萬元水利建設(shè)資金。此外，還加大招商引資力度，吸引民間資金投資水利建設(shè)，逐步建立社會化、多元化的水利投入機(jī)制。

我們身處中國西部，守望著古老的璀璨藝術(shù)寶庫，追尋著絲路文化藝術(shù)脈絡(luò)，感受著足下這片熱土的巨大變革，不斷孕育著新的創(chuàng)造生機(jī)。在這里，藝術(shù)與生活相遇，藝術(shù)與時代相隨，藝術(shù)與生命交融，“絲路之光”就像一個發(fā)光體，不僅照耀雕塑家的創(chuàng)作之路，更預(yù)示著甘肅文化藝術(shù)事業(yè)發(fā)展的光明前景。

3.規(guī)范工程建設(shè)和管理

一是在水利扶貧項(xiàng)目實(shí)施中，注重把水利建設(shè)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)發(fā)展和生態(tài)旅游相結(jié)合，如實(shí)施煙水配套工程等，對調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)起到了很大的促進(jìn)作用。

二是在工程建設(shè)模式上，堅(jiān)持因地制宜、分類實(shí)施。水利灌溉按照兩種方式進(jìn)行建設(shè)，平壩丘陵地區(qū)的耕地灌溉主要通過骨干水利工程來解決，深石山區(qū)的坡耕地主要通過“三小”水利工程來解決補(bǔ)充灌溉問題，并以中小型水庫及渠系覆蓋面積為中心逐步延伸。農(nóng)村飲水安全方面，以城鎮(zhèn)為中心向周邊農(nóng)村覆蓋擴(kuò)展。

三是積極發(fā)動群眾參與水利建設(shè)。對于施工技術(shù)相對簡單的工作，盡量使用當(dāng)?shù)貏趧恿?。不僅增加了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的收入，同時對工程質(zhì)量也起到監(jiān)督作用，保證工程質(zhì)量穩(wěn)定和提高。

四是大力開展產(chǎn)權(quán)制度改革。小型水利設(shè)施建成后，交由農(nóng)村用水戶協(xié)會自行管理；“三小”水利工程實(shí)行“自建、自有、自用、自管”，將產(chǎn)權(quán)落實(shí)給農(nóng)戶或聯(lián)戶。每一屆用水戶協(xié)會成員由該村村民選舉確定，并定期改選；農(nóng)村用水戶協(xié)會合理收取水費(fèi)以保證供水設(shè)備及供水管道和渠系的正常維護(hù)。

通過不斷實(shí)踐、總結(jié)，逐步形成了“政府引導(dǎo)、公司經(jīng)營、協(xié)會管理、群眾參與”的新型管理模式。按照“誰管理、誰受益”原則，通過租賃、承包等方式落實(shí)管理責(zé)任主體，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村水利工程的建后管理。通過組建農(nóng)民用水戶協(xié)會等用水管理組織，實(shí)現(xiàn)水利工程管理責(zé)、權(quán)、利的有效統(tǒng)一，使水利設(shè)施的效益得到充分發(fā)揮。

4.民生水利、水利民生的有機(jī)結(jié)合

銅仁水利扶貧項(xiàng)目實(shí)施是以縣為單位，整合資金，整鄉(xiāng)推進(jìn)，連片實(shí)施。一是水利工程布設(shè)注重民生，方案貼近群眾，讓群眾監(jiān)督，讓群眾受益。如工程點(diǎn)布設(shè)、聯(lián)戶路硬化、沼氣池配套等都要充分考慮社會主義新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃和布局。二是集中力量辦大事，創(chuàng)精品。三是圍繞新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)，以城鎮(zhèn)自來水延伸、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中供水和聯(lián)村供水等方式，解決城鄉(xiāng)居民飲水問題。通過水利扶貧試點(diǎn)，所覆蓋村的面貌煥然一新，新農(nóng)村形象得到初步展現(xiàn)。

二、主要經(jīng)驗(yàn)

1.各級領(lǐng)導(dǎo)重視，上下左右一心

各級領(lǐng)導(dǎo)，特別是部、省領(lǐng)導(dǎo)高度重視水利扶貧試點(diǎn)工作，多次深入一線，親臨指導(dǎo)。水利部先后有陳雷部長等9位部級領(lǐng)導(dǎo)、幾十位司局級同志到銅仁幫助解決困難；省級領(lǐng)導(dǎo)多次對試點(diǎn)工作作出重要批示；銅仁市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)人人有任務(wù)、個個有包點(diǎn)，各部門也以不同的方式參與試點(diǎn)工作；各縣鄉(xiāng)黨委、政府一把手將水利扶貧作為頭等大事，真抓實(shí)干，跟蹤問效。上下級、多部門通力合作，相互支持，有力地推動了試點(diǎn)工作進(jìn)展。

2.組織保障到位，運(yùn)轉(zhuǎn)和諧通暢

在組織上，建立了“部省領(lǐng)導(dǎo)、地方實(shí)施、群眾參與”的“三位一體”保障體制，形成了從上到下事事有專人負(fù)責(zé)、職責(zé)明確、目標(biāo)具體的人員管理系統(tǒng)，為試點(diǎn)工作和諧運(yùn)轉(zhuǎn)奠定了良好基礎(chǔ)。部、省成立了聯(lián)席會議制度，定期召開會議，研究解決重大問題；銅仁市及各縣成立了試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確由水利部門牽頭實(shí)施；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站根據(jù)工作量配備2~3人，由縣水利局統(tǒng)一管理、調(diào)配，確保重點(diǎn)項(xiàng)目順利實(shí)施。試點(diǎn)項(xiàng)目覆蓋的村寨成立項(xiàng)目管理理事會、協(xié)會等，負(fù)責(zé)涉及本村寨項(xiàng)目的日常管理、維護(hù)和運(yùn)行。

3.創(chuàng)新工作機(jī)制，采取有力措施

一是建立領(lǐng)導(dǎo)督促檢查機(jī)制。水利扶貧試點(diǎn)實(shí)行一把手負(fù)責(zé)制，試點(diǎn)區(qū)每年召開一次有地、縣、鄉(xiāng)干部參加的“水利扶貧試點(diǎn)工作三級干部大會”，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，查找差距，布置任務(wù)，落實(shí)責(zé)任；建立地市領(lǐng)導(dǎo)定點(diǎn)督查聯(lián)系制度，實(shí)行行政和技術(shù)干部雙線責(zé)任制，把水利扶貧試點(diǎn)工作抓得好不好作為考核、獎懲干部的重要指標(biāo)。

二是建立協(xié)作機(jī)制，充分發(fā)揮各部門的職能作用。根據(jù)試點(diǎn)工作需要，市、縣發(fā)改、財(cái)政、國土等部門協(xié)調(diào)配合，積極幫助解決試點(diǎn)推進(jìn)中的困難和問題。統(tǒng)籌整合使用支農(nóng)資金，提高了資金的使用效率。

三是發(fā)動受益群眾參與水利扶貧。在水利扶貧試點(diǎn)中，實(shí)行“民辦公助”，多籌多補(bǔ)，先干后補(bǔ)；采取“一事一議”“民主決策”的方式，發(fā)動群眾投工投勞，實(shí)行群眾投工投勞“四級承諾制”和“群眾代表監(jiān)督員制”；實(shí)行“自建、自有、自用、自管”，將產(chǎn)權(quán)落實(shí)給農(nóng)戶或聯(lián)戶，調(diào)動群眾參與水利扶貧建設(shè)。

四是實(shí)行智力幫扶。部、省派出優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)干部赴銅仁掛職，同時幫助培訓(xùn)管理人員和專業(yè)技術(shù)人員，切實(shí)解決基層水利管理和技術(shù)力量薄弱問題。

4.嚴(yán)格試點(diǎn)質(zhì)量，實(shí)施全程監(jiān)控

一是狠抓水利扶貧試點(diǎn)項(xiàng)目前期管理，嚴(yán)把立項(xiàng)審查關(guān)。二是完善試點(diǎn)項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制、合同管理制；加強(qiáng)考核，簽訂質(zhì)量責(zé)任書，實(shí)行“定質(zhì)量、定工期、定任務(wù)、定標(biāo)準(zhǔn)、定獎懲”，試點(diǎn)項(xiàng)目跟蹤管理，建立農(nóng)民質(zhì)量監(jiān)督員制度。三是試點(diǎn)工程驗(yàn)收時，要對后期管理方案落實(shí)情況進(jìn)行驗(yàn)收，確保試點(diǎn)項(xiàng)目的可持續(xù)利用和管理。

三、重要啟示

1.政策支撐、部省支持、投資落實(shí)是試點(diǎn)成功的根本保障

試點(diǎn)以促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)為主題，以解決貧困山區(qū)工程性缺水為突破口，突出與民生密切相關(guān)的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，與國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的投資政策及強(qiáng)農(nóng)惠民措施相吻合。試點(diǎn)期間，部、省領(lǐng)導(dǎo)始終給予關(guān)心、支持，中央始終保持了高水平投資力度，省里積極籌措配套資金，確保了試點(diǎn)順利進(jìn)行。沒有國家有梯度的扶持政策支撐，貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展是不可能的。

2.體制順暢、機(jī)制合理是試點(diǎn)有效推進(jìn)的關(guān)鍵所在

一是建立了“部省領(lǐng)導(dǎo)、地市實(shí)施、群眾參與”的“三位一體”保障體制，二是建立領(lǐng)導(dǎo)督促檢查機(jī)制，三是建立部門協(xié)作機(jī)制，四是建立試點(diǎn)監(jiān)測機(jī)制，五是先試點(diǎn)后推開、先示范后推動，六是嚴(yán)格試點(diǎn)質(zhì)量、實(shí)施全程監(jiān)控。通過這些措施，有效推進(jìn)了項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)了項(xiàng)目建設(shè)管理和運(yùn)行管理的有效銜接，為項(xiàng)目持續(xù)利用提供了保證。

3.地方政府積極、群眾熱情參與是試點(diǎn)實(shí)施的前提和基礎(chǔ)

試點(diǎn)要有良好的群眾基礎(chǔ)和社會氛圍作保障。市委、市政府發(fā)出了“苦干十年，基本解決工程性缺水問題”的號召，積極發(fā)動廣大干部職工特別是民兵預(yù)備役等力量投身農(nóng)田水利建設(shè)，動員人民群眾積極參加農(nóng)田水利建設(shè)。試點(diǎn)區(qū)堅(jiān)持“兩條腿走路”方針，把依靠國家支持與自力更生有機(jī)結(jié)合起來，在財(cái)政十分困難的情況下，出臺政策，堅(jiān)持每年水利建設(shè)資金持續(xù)增加。通過 “民辦公助”“一事一議”“以獎代補(bǔ)、先干后補(bǔ)”等形式，實(shí)行群眾投工投勞“四級承諾制”和“群眾代表監(jiān)督員制”，切切實(shí)實(shí)把試點(diǎn)抓實(shí)、做好。正是由于地方黨委、政府的強(qiáng)大決心、工作積極主動和當(dāng)?shù)貜V大群眾的熱情參與，并持之以恒，確保了試點(diǎn)目標(biāo)提前實(shí)現(xiàn)。

4.水利部門專業(yè)技術(shù)保障有力是推動試點(diǎn)的必要條件

第一，明確水利部門技術(shù)主體責(zé)任，整合全市水利系統(tǒng)專業(yè)技術(shù)人員，集中力量辦好試點(diǎn)項(xiàng)目。第二，下大力氣開展項(xiàng)目前期工作，為水利發(fā)展儲備了大量項(xiàng)目。第三，抓好項(xiàng)目落實(shí)，工程建設(shè)嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程規(guī)范，施工中嚴(yán)把資金關(guān)、材料關(guān)、制度關(guān)、資質(zhì)關(guān)和驗(yàn)收關(guān)。第四，安排水利專業(yè)技術(shù)人員現(xiàn)場蹲點(diǎn)進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，跟蹤落實(shí)各項(xiàng)工作。水利扶貧試點(diǎn)既培養(yǎng)鍛煉了水利隊(duì)伍，又促進(jìn)了水利建設(shè)管理水平的提高。

5.整合社會力量、群策群力是做好水利工作的有效途徑

試點(diǎn)區(qū)按照 “渠道不亂、用途不變、各記其工”的原則，統(tǒng)籌整合使用水利扶貧、煙水配套、國土整治等支農(nóng)資金，實(shí)現(xiàn)了水利扶貧與服務(wù)社會相結(jié)合，水利扶貧與群眾所需相結(jié)合，達(dá)到了“水利發(fā)展、群眾受益”的目的。

6.不斷探索、創(chuàng)新改革是可持續(xù)發(fā)展水利的源泉和動力

試點(diǎn)區(qū)在開展大規(guī)模、超強(qiáng)度水利建設(shè)的同時，充分考慮工程后期運(yùn)行管理與維護(hù)，并進(jìn)行了有益探索嘗試。如實(shí)施水管體制改革、供水企業(yè)化管理、組建農(nóng)民用水戶協(xié)會等，及時移交工程，實(shí)行有償服務(wù)，保證了工程良性運(yùn)行并長期有效地發(fā)揮效益。

[1]夏慶豐.深化銅仁水利改革發(fā)展的思考[J].中國水利，2014（7）.

[2]姚潤豐，周芙蓉.昔日“十年有九旱”今日“大旱無大災(zāi)”——我國首個新農(nóng)村水利扶貧試點(diǎn)貴州銅仁模式調(diào)查[J].中國水利，2011（11）.