加強我軍戰(zhàn)略投送領導指揮體制建設研究

張秦洞

(軍事科學院科研指導部，北京100091)

戰(zhàn)略投送領導指揮體制，是宏觀管理和指揮 戰(zhàn)略投送力量建設與使用的組織體系及相關制度。建立科學合理、有利于集中統(tǒng)管的戰(zhàn)略投送領導指揮體制，是貫徹落實習主席關于加強戰(zhàn)略投送能力建設的重要指示，推動我軍轉型建設，創(chuàng)新戰(zhàn)略管理體制的必然要求;是提高戰(zhàn)略投送能力，增強我軍軍事能力，遂行多樣化軍事任務的機動保障。

1 現(xiàn)代戰(zhàn)略投送領導指揮體制的主要特點

戰(zhàn)略投送的過程是一個復雜的交通過程，從系統(tǒng)的觀點看，是多點到多點的物質流過程。戰(zhàn)略投送能力就是控制這個物質流過程的能力。這個能力的強弱由多種因素決定，但主要取決于運載工具的數(shù)質量水平、交通網(wǎng)絡的通達程度、領導指揮體制機制的運行效率等。在戰(zhàn)略投送能力的構成要素中，運載工具是重心，交通網(wǎng)絡是依托，組織體制是關鍵，運行機制是樞紐。隨著戰(zhàn)爭節(jié)奏的加快和軍隊行動空間的拓展，世界各主要軍事強國都十分重視戰(zhàn)略投送能力建設，視戰(zhàn)略投送為現(xiàn)代軍隊投棋布子、快速機動、營造有利態(tài)勢、完成多樣化任務所必需的關鍵環(huán)節(jié)，并把建立集運用、指揮、建設、領導于一體的戰(zhàn)略投送領導指揮體制作為基本的組織保證，整體上呈現(xiàn)出以下特點。

1.1 統(tǒng)一籌劃，集中領導

從外軍戰(zhàn)略投送的實踐看，戰(zhàn)略投送能力植根于綜合國力之中，軍民融合程度高，其運用貫穿平時和戰(zhàn)時，其建設發(fā)展涉及軍隊和地方，戰(zhàn)略投送建設和運用的組織協(xié)調十分復雜，必須進行集中領導與籌劃。

一是健全高層領導管理體制，實行集中統(tǒng)一領導。統(tǒng)帥部設有專門職能機構，對軍隊和地方的戰(zhàn)略投送實施領導管理，確保對戰(zhàn)略投送的統(tǒng)一籌劃、集中領導和綜合協(xié)調。如美國運輸司令部作為國防運輸唯一管理者，通過對空中機動司令部、軍事海運司令部和軍事地面部署與配送司令部實施指揮，分別完成平戰(zhàn)時空中、海上和地面戰(zhàn)略輸送任務。俄國防部所屬的俄軍武裝力量軍事交通中央管理局是領導俄聯(lián)邦武裝力量軍交勤務的中央軍事領導機關，負責三軍戰(zhàn)略投送力量的建設與使用，同時也是協(xié)調地方和動員民力的職能部門。

二是建立完善高層運行機制，把戰(zhàn)略投送能力建設納入國家發(fā)展戰(zhàn)略。按照走軍民融合式發(fā)展路子的要求，切實把戰(zhàn)略投送能力建設納入國家交通運輸建設發(fā)展規(guī)劃計劃，合理確定資源投向投量，促進軍地兩個建設協(xié)調發(fā)展，進而加強軍地運輸資源建設，提高遠程、快速投送能力乃至軍事能力。

三是重視完善國防交通動員機制，強化高層的領導管理。許多國家將高層“平時應急”與“戰(zhàn)時應戰(zhàn)”的領導和管理職能有機結合起來，實現(xiàn)了機構常態(tài)化和功能一體化，從而為提高戰(zhàn)略投送能力和增強戰(zhàn)略投送潛力提供根本的體制和機制保證。如美國聯(lián)邦政府緊急反應計劃的實施，由國防部牽頭，與聯(lián)邦機構和民用運輸工業(yè)的主要代表一起進行整體調度。在美軍運輸司令部掌管和控制的運力中，本土陸上運輸?shù)?8%、跨國空運的50%、海運的64%，都是依靠民用運力完成的。英國通過國家立法對重大運輸設備提出了國防要求，使戰(zhàn)爭和非戰(zhàn)爭軍事行動的運力建設和動員有法可依、有章可循。

1.2 能級管理，分類建設

能級管理是軍隊戰(zhàn)略投送能力建設貫徹分級負責、按級管理的具體體現(xiàn)，分類建設是戰(zhàn)略投送力量分軍種進行專業(yè)化建設的必然要求。近年來，各主要國家都把推進戰(zhàn)略投送力量建設作為一項復雜的系統(tǒng)工程，從國家和軍隊建設大的層面上，通過軍隊作戰(zhàn)、后勤、裝備和國家、民營交通運輸行業(yè)等多個部門的共同努力，為軍隊戰(zhàn)略投送力量的建設和管理提供良好的基礎性條件。通過各軍種自身的專業(yè)化建設和管理，實現(xiàn)各軍種戰(zhàn)略投送力量建設的快速發(fā)展，形成總部與軍兵種兩個層次統(tǒng)分結合的管理模式，確保軍地交通運輸力量集中統(tǒng)一指揮、統(tǒng)籌規(guī)劃建設和分級分類管理。在管理職權分工上，總部主要負責制定政策法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調與地方有關行業(yè)、部門的工作關系，統(tǒng)一組織指揮聯(lián)合戰(zhàn)略投送;各軍種設有專門的建設和組織實施機構，分別承擔本軍種戰(zhàn)略投送的建設和組織實施。形成以地方為依托、以軍隊為主體的戰(zhàn)略投送力量體系，既是建設軍地一體的國家戰(zhàn)略投送體系的目標，又是建設軍地一體的國家戰(zhàn)略投送體系的條件，即在統(tǒng)一規(guī)劃下，協(xié)調軍地雙方運輸資源布局建設與集約使用。美軍在《聯(lián)合構想2020》中提出，要具備4天將1個旅、5天將1個師、30天將5個師部署到世界任何地方的能力，并把這種戰(zhàn)略投送能力作為21世紀領先全球軍力的最基本前提之一。而要達成此目標，就在于美國有一個層級清晰、各司其職的聯(lián)合投送體制。

1.3 綜合調度，聯(lián)合指揮

軍隊戰(zhàn)略投送力量的建設和運用是作戰(zhàn)保障的重要組成部分，國家交通運輸力量資源是構成戰(zhàn)略投送能力的主體，軍隊自身往往是實施戰(zhàn)略投送的拳頭，從根本上要求綜合調度和聯(lián)合指揮。如美軍實行的是軍政軍令相對分離、有機銜接的領導指揮體制，其運輸司令部統(tǒng)一指揮使用三軍的運輸力量，統(tǒng)一協(xié)調調度地方運力，負責“為國防部在平時和戰(zhàn)時提供空、海、陸上的運輸”，使其從戰(zhàn)略投送到戰(zhàn)役、戰(zhàn)術運輸?shù)念I導管理形成一個有機整體。這說明，戰(zhàn)略投送過程作為一個復雜的交通過程，其活動涉及軍隊和地方的兩個方面和多個環(huán)節(jié)，投送力量來自軍隊和地方，投送方式涉及鐵、公、水、空，投送過程包括裝、運、卸、轉、修、防，需要建立專門的領導指揮機構。運用時必須適應聯(lián)合作戰(zhàn)全局的需要，接受全軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構的統(tǒng)一指令，按照“軍地一體、三軍一體、平戰(zhàn)一體”的原則，在國家層面上統(tǒng)籌使用軍地交通運輸力量，在軍隊內部統(tǒng)一組織調配三軍的運力，實行統(tǒng)一計劃、統(tǒng)一調度和統(tǒng)一指揮，最大限度地發(fā)揮體系作用和綜合集成效應。

2 加強我軍戰(zhàn)略投送領導指揮體制建設的總體思路

與現(xiàn)代軍隊戰(zhàn)略投送領導指揮體制的基本特點相比較，我軍還有相當大的差距，主要存在著戰(zhàn)略投送力量的指揮與使用職能不夠集中，建設與管理難以集中統(tǒng)籌，規(guī)劃建設的統(tǒng)管職能不強，分類建設與分層管理職能配置不夠科學、缺乏合理的分工，戰(zhàn)略投送力量的建設、動員與運用之間的一些主要關系不夠順暢，存在的“少”“散”“缺”“難”等問題。尤其是?？者\力長期以來一直按照單一軍種不同部門負責規(guī)劃和建設，基本上處于分散建設與管理的狀態(tài)，使軍隊本來就十分有限的投送資源得不到合理配置和集約使用，難以發(fā)揮整體合力，顯然與信息化條件下軍隊建設和作戰(zhàn)對戰(zhàn)略投送領導指揮體制的要求不相適應。加強我軍戰(zhàn)略投送領導指揮體制的建設，必須以習主席的重要指示為指導，以適應世界軍事發(fā)展趨勢和加快中國特色軍事變革、全面履行新世紀新階段軍隊歷史使命為牽引，遵循軍隊戰(zhàn)略管理體制建設發(fā)展的基本規(guī)律，逐步建立既符合現(xiàn)代軍隊建設一般規(guī)律，又有中國特色的戰(zhàn)略投送領導指揮體制。

2.1 著眼跟上時代發(fā)展，在融合性上下功夫

當代世界各國軍隊建設的交流借鑒，超過歷史上任何一個時期。依托國家交通運輸資源、綜合運用軍地運力，是實施戰(zhàn)略投送的重要保證。世界各軍事強國，都十分重視在國家交通基礎設施建設和運載工具設計建造中體現(xiàn)軍事需求，依托國家交通運輸實力發(fā)展戰(zhàn)略投送能力。建立軍地一體的國家戰(zhàn)略投送體系，既是戰(zhàn)略投送能力建設的基本規(guī)律，也是貫徹軍民融合深度發(fā)展戰(zhàn)略思想，提高戰(zhàn)略投送能力的迫切要求。因而必須在準確把握國情軍情、堅持以我為主的基礎上，注重研究發(fā)達國家戰(zhàn)略投送領導指揮體制改革的思路、模式和做法，并按照軍民融合的要求，適應國家行政管理體制改革、深化國防和軍隊改革的新形勢，按照軍民一體保障的要求，合理區(qū)分軍隊與政府在戰(zhàn)略投送力量建設方面的職能權限、責任和義務，以現(xiàn)行相對完整的軍交運輸體制機制為基礎，加強戰(zhàn)略層面的溝通聯(lián)系，進一步完善軍地會商機制、情況通報機制、檢查評估機制、聯(lián)訓聯(lián)演機制等，確保軍地信息溝通、資源共享、優(yōu)勢互補。

2.2 著眼軍隊發(fā)展需求，在全局性上下功夫

戰(zhàn)略投送領導指揮體制建設，必須向實施一體化聯(lián)合作戰(zhàn)的要求聚焦，把是否有利于提高基于信息系統(tǒng)的體系戰(zhàn)略投送能力作為基本依據(jù)，形成養(yǎng)兵與用兵合一的體制，建立健全三軍一體的戰(zhàn)略投送領導指揮體制。根據(jù)高層領導管理體制和聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制的改革，構建與軍隊其他體制相協(xié)調的戰(zhàn)略投送領導指揮體制，努力形成既有利于戰(zhàn)略投送能力建設科學發(fā)展，又有利于促進軍隊整體建設效益和作戰(zhàn)能力提高的戰(zhàn)略投送領導指揮體制。進一步明確軍隊戰(zhàn)略投送領導指揮機構負責與國家有關機構的協(xié)調職能，統(tǒng)籌軍民戰(zhàn)略投送力量的建設發(fā)展和協(xié)調使用，創(chuàng)造性地設計出具有中國特色的戰(zhàn)略投送領導指揮體制。同時，要適應國家交通運輸行業(yè)的新發(fā)展，以提高戰(zhàn)略投送能力為重點，整合鐵路、公路、水路、航空、管道運輸?shù)脑O施、設備、通信和管理資源，構建完備通達的適應非戰(zhàn)爭軍事行動保障需要的現(xiàn)代立體交通網(wǎng)絡;加強駐交通沿線軍事代表系統(tǒng)建設，完善保障功能，優(yōu)化布局結構，更好地發(fā)揮駐交通沿線軍事代表系統(tǒng)在實施戰(zhàn)略投送中的橋梁紐帶、組織協(xié)調和現(xiàn)場保障功能。

2.3 著眼發(fā)揮整體效益，在系統(tǒng)性上下功夫

戰(zhàn)略投送領導指揮體制建設，必須著眼于內部諸要素的系統(tǒng)性，謀求系統(tǒng)整體結構的優(yōu)化，實現(xiàn)功能的最大化和最優(yōu)化。

一是統(tǒng)籌考慮戰(zhàn)略與戰(zhàn)役和戰(zhàn)術體制的建設。戰(zhàn)略、戰(zhàn)役和戰(zhàn)術是投送領導指揮體制的縱向層次劃分，三者是環(huán)環(huán)相扣的有機整體。合理區(qū)分總部和軍兵種在戰(zhàn)略投送領導指揮方面的職能，注重搞好戰(zhàn)役和戰(zhàn)術投送領導指揮體制的建設，努力形成既有利于集中統(tǒng)一領導，又有利于分級管理的體制。

二是要統(tǒng)籌考慮體制、機制、法制的建設。體制是龍頭、機制是樞紐、法制是保障，注重統(tǒng)籌體制、機制和法制改革的關系，努力形成良性發(fā)展的局面。制定完善軍事交通運輸組織或戰(zhàn)略投送組織方面的法規(guī)制度，明確軍地各級領導管理機構在戰(zhàn)略投送組織方面的職責、分工以及相互聯(lián)系等，實現(xiàn)交通戰(zhàn)備系統(tǒng)與國家應急系統(tǒng)的有機銜接，提高快速反應能力。

三是構建軍事運輸標準制度。建立統(tǒng)一、兼容、完善的軍地運輸標準體系，為平時依法高效使用國家和地方交通運輸力量提供可靠保證。

四是建立軍事交通動員或戰(zhàn)略投送動員方面的法規(guī)制度。規(guī)范交通運輸工具與設施動員的方式方法與組織程序，建立健全民用運力快速動員和使用機制，加快建立完善與市場經濟相適應、以法律法規(guī)為依據(jù)的國防交通動員工作機制和辦法，加速把交通動員工作納入依法運行的軌道。

2.4 著眼積極穩(wěn)妥推進，在可行性上下功夫

戰(zhàn)略投送領導指揮體制建設涉及相關利益和諸多關系的調整，必然觸及深層次矛盾和問題。必須堅持從軍隊實際出發(fā)，逐步推動戰(zhàn)略領導指揮體制改革不斷向前發(fā)展。

一是堅持重點突破與整體推進的有機統(tǒng)一。戰(zhàn)略投送領導管理體制改革，必須以加強戰(zhàn)略投送力量使用統(tǒng)一指揮、建設集中統(tǒng)管為重點，著力建立統(tǒng)一規(guī)劃計劃、統(tǒng)一管理使用陸?？者\力和民用運力的體制機制。

二是堅持長遠規(guī)劃與梯次躍進的有機統(tǒng)一。改革是一個漸進的發(fā)展過程，在特定的歷史階段只能完成特定的歷史任務，正確處理深化改革和做好軍事斗爭準備的關系，確保戰(zhàn)略投送領導指揮體制改革既能穩(wěn)步實施，又能隨時完成現(xiàn)實的戰(zhàn)略投送任務，盡可能減少不必要的代價。

三是堅持體制基礎與上下認同的有機統(tǒng)一。戰(zhàn)略投送領導指揮體制改革，必須依托相對完整且已有的軍交運輸體制機制，這樣僅通過進一步明確定位、賦予職權、理順關系即可達成，利益調整范圍相對較小，且全軍上下的認同度相對較高，既能夠減少體制調整的磨合期、快速實現(xiàn)改革目標，又能夠較好地降低改革可能帶來的風險。

3 加強我軍戰(zhàn)略投送領導指揮體制建設的總體設想

加強我軍戰(zhàn)略投送領導指揮體制建設，要瞄準組織形態(tài)現(xiàn)代化這個目標，著手研究戰(zhàn)略投送領導指揮體制調整改革總體方案和具體實施方案，確保邁出堅實的第一步，在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)實現(xiàn)新突破，進而為長期改革奠定堅實基礎，逐步實現(xiàn)軍地融合、三軍一體、集中統(tǒng)一、順暢高效等建設目標。

3.1 依據(jù)軍隊改革的進程，進一步完善戰(zhàn)略投送領導指揮體制

通過完善戰(zhàn)略投送領導指揮體制，實現(xiàn)對軍地戰(zhàn)略投送力量的統(tǒng)一籌劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一使用。

在總部層面將總后軍交運輸部改建為戰(zhàn)略投送部或軍事運輸司令部，統(tǒng)一負責軍隊戰(zhàn)略投送力量的指揮調配，集中統(tǒng)管三軍戰(zhàn)略投送力量的建設規(guī)劃，領導管理和監(jiān)督海空運力的建設，具體指導全軍鐵路、公路、水路、航空軍事運輸?shù)慕ㄔO管理;在軍委聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構的指揮下，負責對軍地戰(zhàn)略投送力量的統(tǒng)一指揮和調配。在戰(zhàn)區(qū)層面設立戰(zhàn)役投送指揮機構，負責對戰(zhàn)區(qū)范圍內的運力的指揮和調配。在軍種層面，依托海、空軍和二炮軍交運輸部門分別設立戰(zhàn)略投送建設領導管理機構，在總部戰(zhàn)略投送領導指揮機構的指導下，負責軍隊海上、空中和戰(zhàn)略導彈部隊的部隊戰(zhàn)略投送能力建設管理，若軍委陸軍領導機構建立，則將軍隊陸上戰(zhàn)略投送能力的建設與管理職能移交陸軍。

加強駐交通沿線軍事代表系統(tǒng)建設，以強化軍地協(xié)調職能為核心，創(chuàng)新工作機制和協(xié)調辦法，按照派駐為主與建立實體相結合的原則，努力推進軍事代表體制由單一運輸方式的組織協(xié)調向多種運輸方式的組織協(xié)調轉變、由組織協(xié)調為主向組織協(xié)調與實體保障并重轉變、由點線為主向區(qū)域型保障轉變。

3.2 著眼應急應戰(zhàn)戰(zhàn)略投送任務，進一步健全完善法規(guī)制度

按照戰(zhàn)略投送工作一體管理、國防交通設施一體建設、軍地運輸力量一體發(fā)展、平時戰(zhàn)時任務一體履行、應急應戰(zhàn)一體使用的思路，搞好制度設計。為確保我軍戰(zhàn)略投送領導指揮體制的高效運行，必須建立健全相關法規(guī)機制。

一是制定軍事交通運輸組織法或戰(zhàn)略投送組織法，明確軍地各級領導管理機構的職責、分工、相互關系，確保戰(zhàn)略投送組織有序運行。結合全軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制的調整改革，進一步明確與戰(zhàn)略投送領導指揮機構的職責任務、指揮關系、工作流程。

二是制定軍事交通動員法或戰(zhàn)略投送動員法，明確軍隊各級在應急、應戰(zhàn)情況下的動員權限，規(guī)范地方政府與行業(yè)在應急、應戰(zhàn)交通戰(zhàn)備動員中的義務，規(guī)范應急、應戰(zhàn)交通運輸工具與設施動員的方式方法與組織程序，通過完善法規(guī)，把國防交通動員能力提高到一個新水平。

三是建立完善與市場經濟相適應的、以法律法規(guī)為依據(jù)的國防交通動員工作機制和辦法，按照軍民一體的保障要求，在現(xiàn)行軍地運力協(xié)調使用機制的基礎上，加強戰(zhàn)略投送領導指揮機構的戰(zhàn)略層面的溝通聯(lián)系，建立健全“國家軍事交通委員會—戰(zhàn)略投送部—戰(zhàn)區(qū)戰(zhàn)役投送指揮機構”的三級軍地一體化戰(zhàn)略投送力量動員機制。還可根據(jù)需要，在重點地區(qū)成立由軍隊牽頭、地方政府和交通運輸企業(yè)參加的區(qū)域性一體化軍交運輸動員領導小組，實行對區(qū)域內的各種軍地運輸和交通保障力量的統(tǒng)一組織與綜合運用，進一步完善軍地運力統(tǒng)一協(xié)調使用的工作機制，使戰(zhàn)爭和非戰(zhàn)爭軍事行動的運力使用有法可依、有章可循。

四是制訂戰(zhàn)略投送應急預案，在搞好資源調查掌握動員能力的基礎上制訂切實可行的預案，提高緊急情況下的應急性戰(zhàn)略投送能力。