中國轉(zhuǎn)型期宏觀稅負(fù)特征及與經(jīng)濟(jì)增長的耦合效率分析

趙理想

[摘 要]宏觀稅負(fù)是一個(gè)動(dòng)態(tài)、相對的指標(biāo)，稅收的產(chǎn)出效應(yīng)研究需結(jié)合具體的體制背景才具有現(xiàn)實(shí)意義。在我國以地方主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型增長模式下，不同階段地方政府具有不同的利益動(dòng)機(jī)和行為特征，進(jìn)而影響宏觀稅負(fù)與經(jīng)濟(jì)增長的耦合狀態(tài)。分稅制改革后，地方政府受財(cái)政收支壓力及投資沖動(dòng)等因素影響，導(dǎo)致我國名義宏觀稅負(fù)與實(shí)際宏觀稅負(fù)分化。為協(xié)調(diào)當(dāng)前宏觀稅負(fù)與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系，我國必須加快推進(jìn)稅費(fèi)改革并建立健全地方政府績效考核機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]宏觀稅負(fù)； 經(jīng)濟(jì)增長； 耦合效率；地方政府行為

[中圖分類號(hào)]F812 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]

2095-3283（2015）07-0119-03

一、引言

從經(jīng)濟(jì)學(xué)誕生起，稅收與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系就備受關(guān)注，從大量理論研究中可以看出，稅收對經(jīng)濟(jì)增長的影響分為宏觀和微觀兩個(gè)方面：在宏觀上，稅負(fù)高低反映政府掌控資源的規(guī)模，影響政府的資源配置和宏觀調(diào)控能力；在微觀上，通過影響消費(fèi)、儲(chǔ)蓄及投資水平，進(jìn)而影響產(chǎn)出。因此，保持合理的宏觀稅負(fù)水平對經(jīng)濟(jì)增長具有重要作用。

2009年，福布斯雜志發(fā)布的“稅負(fù)痛苦指數(shù)”榜單顯示，“中國稅負(fù)痛苦指數(shù)”為159，高居全球第二。對此，引發(fā)了關(guān)于我國宏觀稅負(fù)是否過重的討論。有些專家認(rèn)為，我國宏觀稅負(fù)已經(jīng)接近發(fā)達(dá)國家的平均水平，應(yīng)該考慮實(shí)施總量減稅政策，通過給中小民營企業(yè)減稅減負(fù)來刺激經(jīng)濟(jì)增長（韋森，2013）；但財(cái)政部門認(rèn)為稅負(fù)痛苦指數(shù)的統(tǒng)計(jì)方法并不科學(xué)，從國際比較看，我國目前的宏觀稅負(fù)水平并不高。

2009年以來，中央出臺(tái)了包括全面推進(jìn)增值稅轉(zhuǎn)型、改革個(gè)人所得稅征收標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施成品油稅費(fèi)改革和資源稅改革等一系列結(jié)構(gòu)性減稅政策，每年減輕企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)數(shù)千億元。但是，結(jié)構(gòu)性減稅政策能否從根本上解決中小企業(yè)發(fā)展中面臨的困難和問題？在轉(zhuǎn)型期特殊的經(jīng)濟(jì)增長路徑下，稅負(fù)水平與經(jīng)濟(jì)增長具有怎樣的耦合關(guān)系？稅收負(fù)擔(dān)是否處于合理水平，起到推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的作用？本文結(jié)合轉(zhuǎn)型期的體制背景，對稅收負(fù)擔(dān)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)特征及其與經(jīng)濟(jì)增長的耦合情況進(jìn)行考察。

二、轉(zhuǎn)型期我國宏觀稅負(fù)特點(diǎn)

（一）宏觀稅負(fù)的衡量及變化趨勢

與當(dāng)前國際上通用的宏觀稅負(fù)衡量指標(biāo)相比，由于我國除了稅收外，還存在預(yù)算外、制度外等其他多種形式的政府收入，僅用稅收收入占GDP的比重難以客觀反映當(dāng)前我國宏觀稅負(fù)的實(shí)際情況，通常使用大、中、小三個(gè)口徑對我國宏觀稅負(fù)水平進(jìn)行研究，分別是稅收收入、財(cái)政收入、政府收入（包括預(yù)算內(nèi)收入、各種不規(guī)范的預(yù)算外收入、制度外收入）占GDP的比重，不同口徑的宏觀稅負(fù)反映微觀經(jīng)濟(jì)主體不同的負(fù)擔(dān)水平。其中，小口徑及中口徑的宏觀稅負(fù)衡量的是政府真正的財(cái)力水平和公共物品供給能力，而大口徑宏觀稅負(fù)則客觀全面地反映了微觀經(jīng)濟(jì)體的負(fù)擔(dān)，政府收入不管是否納入預(yù)算，都是從微觀經(jīng)濟(jì)主體征取收入，在客觀上加重了企業(yè)和居民等納稅人的實(shí)際負(fù)擔(dān)。因此，對我國宏觀稅負(fù)水平的研究，不能與國際宏觀稅負(fù)的衡量指標(biāo)進(jìn)行簡單對比，需要將三個(gè)口徑的稅收負(fù)擔(dān)綜合起來考察。從圖1可見我國三個(gè)口徑的宏觀稅負(fù)走勢基本相同，但水平卻相差很大，小口徑和中口徑的水平基本上一致，而大口徑宏觀稅負(fù)卻大大高于二者。我國小口徑的宏觀稅負(fù)從1985—1996年一直呈下降趨勢，從1988年的1465%下降到1996年的971%，1997年之后，稅收負(fù)擔(dān)開始逐步上升，2012年達(dá)到1937%，而同期大口徑宏觀稅負(fù)已高達(dá)3756%。

圖1 1985—2012年我國三個(gè)口徑的宏觀稅負(fù)

資料來源：

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局1985—2012年GDP、稅收收入和財(cái)政收入整理獲得（http：//wwwstatsgovcn）。

通過對主流文獻(xiàn)的梳理得出，部分研究如王道樹（1999）、趙黎明（2001）等都認(rèn)為與世界上其他發(fā)達(dá)和發(fā)展中國家相比，我國宏觀稅負(fù)水平雖然處于逐年上升通道中，但仍處于較低水平。根據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）公布的《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒（2011）》數(shù)據(jù)，將我國宏觀稅負(fù)與其它68個(gè)國家進(jìn)行比較，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度將比較范圍的國家具體劃分為發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家兩組。結(jié)果表明：按照國際貨幣基金組織的統(tǒng)計(jì)口徑測算，我國財(cái)政收入占GDP的比重低于69個(gè)國家的平均水平106個(gè)百分點(diǎn)，排在第55位；按照稅收收入占GDP的比重測算，低于69個(gè)國家的平均水平37個(gè)百分點(diǎn)，排在第50位。通過上述國際數(shù)據(jù)之間的比較可以看出，我國宏觀稅負(fù)水平明顯低于世界平均水平。

（二）宏觀稅負(fù)分化現(xiàn)象與地方政府非稅收入膨脹

從前文對我國宏觀稅負(fù)趨勢的描述可以看出，我國中、小口徑宏觀稅負(fù)與大口徑宏觀稅負(fù)水平相差較大，具有明顯的分化現(xiàn)象，與其他國家宏觀稅負(fù)水平相比，中小口徑宏觀稅負(fù)不高，大口徑宏觀稅負(fù)過重。究其原因，主要在于轉(zhuǎn)型期我國財(cái)政稅收體系不完善及政府收入行為不規(guī)范，導(dǎo)致存在大量的預(yù)算外收入和制度外收入。據(jù)IMF數(shù)據(jù)顯示，與國際其他國家相比，我國非稅收入占GDP的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界平均水平，甚至高于部分發(fā)達(dá)國家，未納入預(yù)算管理的非稅收入擠占了稅收收入，加重了納稅人的實(shí)際負(fù)擔(dān)。雖然近些年我國在清費(fèi)正稅方面采取了多種有效措施，對政府收支體系進(jìn)行規(guī)范，但與國外完善的公共預(yù)算管理制度相比，仍存在較大差距。我國非稅收入增長仍保持逐年增長的態(tài)勢，增速自2010年以來連續(xù)三年高于財(cái)政收入，2013年我國非稅收入18646億元，同比增長121%，而同期財(cái)政收入增速僅為101%。在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)增速放緩的情況下，國家采取了一系列減稅措施，但非稅收入的過快增長，很大程度上抵消了減稅政策的成效，影響國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。因此，由于財(cái)稅體制和政府行為的差異性，單純地比較稅收負(fù)擔(dān)指標(biāo)的高低不具備現(xiàn)實(shí)意義，只有將非稅收入納入分析范疇，考察納稅主體的實(shí)際負(fù)擔(dān)，才能準(zhǔn)確把握中國轉(zhuǎn)型期稅收負(fù)擔(dān)的真實(shí)水平。endprint

通過對非稅收入來源的進(jìn)一步考察，我們得出非稅收入的無序膨脹主要原因在于地方政府收支行為的不透明化，為了緩解預(yù)算內(nèi)收支壓力向微觀經(jīng)濟(jì)主體伸出了“攫取之手”。分稅制改革以來，地方政府的非稅收入占全國非稅收入均在80%以上，2012年全國預(yù)算內(nèi)非稅收入高達(dá)1663924億元，其中地方非稅收入為1375921億元，占比達(dá)827%。導(dǎo)致地方政府非稅收入急劇膨脹的根本原因在于分稅制改革中財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對等。1994年分稅制改革的實(shí)施，財(cái)政收入權(quán)限層層上移，在大幅提高中央政府宏觀調(diào)控能力的同時(shí)，卻將事權(quán)層層下放，使地方政府承擔(dān)著與其財(cái)權(quán)不對稱的支出任務(wù)，從而陷入財(cái)政收支困境，開始尋求游離于預(yù)算外甚至體制外的收入渠道。地方政府缺乏對預(yù)算內(nèi)收入的支配權(quán)和自主權(quán)，而對非稅收入?yún)s有充分的自主權(quán)，因此他們有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)通過預(yù)算外或制度外收入彌補(bǔ)財(cái)政收入缺口，加大非稅收入的征收力度，從而導(dǎo)致中小口徑宏觀稅負(fù)與大口徑宏觀稅負(fù)呈現(xiàn)明顯的分化現(xiàn)象。

三、轉(zhuǎn)型期宏觀稅負(fù)與經(jīng)濟(jì)增長的耦合效率分析

從著名的“拉弗曲線”理論可以看出，稅收與經(jīng)濟(jì)增長相互作用，相互制約，存在著使稅收收入和經(jīng)濟(jì)增長處于最高水平的最優(yōu)稅率值。當(dāng)稅率在最優(yōu)值以下時(shí)，提高稅率能增加政府稅收收入，但超過最優(yōu)值時(shí)，再提高稅率反而導(dǎo)致政府稅收收入減少。因?yàn)檩^高的稅率將抑制經(jīng)濟(jì)的增長，使稅基減小，稅收收入下降，反之，較低的稅負(fù)可以刺激經(jīng)濟(jì)增長，擴(kuò)大稅基，增加稅收收入。在實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，我國稅收政策與經(jīng)濟(jì)增長的耦合效率如何？稅負(fù)水平是否處于合理區(qū)間？本文以改革開放以來我國進(jìn)行利改稅和1994年工商稅制全面改革為標(biāo)志，分兩個(gè)階段考察宏觀稅負(fù)與經(jīng)濟(jì)增長的變動(dòng)趨勢，以揭示不同階段我國宏觀稅負(fù)與經(jīng)濟(jì)增長的耦合狀況。

（一）1985-1994年期間宏觀稅負(fù)不斷下降，經(jīng)濟(jì)高速增長

1985-1994年，我國宏觀稅負(fù)呈不斷下降趨勢，小口徑宏觀稅負(fù)從1985年的2264%下降到1994年的1064%。宏觀稅負(fù)下降的原因除了與國有企業(yè)效益持續(xù)滑坡等經(jīng)濟(jì)因素有關(guān)外，還受到一系列改革開放政策的影響，主要表現(xiàn)為：對國有企業(yè)放權(quán)讓利，推行從利潤留成到利改稅、承包制的一系列改革，對國有企業(yè)以稅收取代利潤分配，國有企業(yè)收入通過稅收形式上繳國家，稅后利潤可以自行安排，充分?jǐn)U大了企業(yè)收支的自主權(quán)，使國有企業(yè)逐步獨(dú)立經(jīng)營，自負(fù)盈虧。此外，采取多種稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)民營和三資企業(yè)發(fā)展。

這一系列改革開放政策的實(shí)施，大大提高了企業(yè)和職工發(fā)展生產(chǎn)，改善經(jīng)營管理的積極性，在搞活經(jīng)濟(jì)、解放生產(chǎn)力方面具有重要意義，充分發(fā)揮了稅收對經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)功能。因此1985—1994年期間，宏觀稅負(fù)的不斷下降在某種意義上可以視為解放生產(chǎn)力的過程，宏觀稅負(fù)的不斷下降促進(jìn)了生產(chǎn)潛力的激發(fā)和生產(chǎn)積極性的提高，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的快速增長，稅收彈性系數(shù)一直處于較低水平，該階段宏觀稅負(fù)與經(jīng)濟(jì)增長的耦合效率較高。

（二）1994年至今宏觀稅負(fù)不斷提高，稅收超GDP增長

為提高中央政府的財(cái)力和宏觀調(diào)控能力，1994年我國進(jìn)行分稅制改革，中央和地方政府之間確定了穩(wěn)定的分級財(cái)政體制框架。由圖1可以看出，1995-2005年間，我國的宏觀稅負(fù)呈現(xiàn)不斷上升趨勢，而且從1997年起稅收收入的增長速度一直高于GDP的增長速度，即使在近年實(shí)施減稅政策且稅收收入增幅減弱的情況下，其增速仍然高于GDP增速，如2013年稅收收入同比增長982%，而同期GDP增速僅為95%。大量學(xué)者對稅收長期超GDP高速增長的怪現(xiàn)象進(jìn)行了深入分析，總的來說導(dǎo)致我國稅收收入快速增長的原因主要有以下方面：一是實(shí)體經(jīng)濟(jì)因素，經(jīng)濟(jì)基本面的持續(xù)走強(qiáng)，帶來稅基的提高；二是管理因素，征管力度的加強(qiáng)使得稅收收入大幅增長；三是政策因素，部分稅收政策調(diào)整如稅收減免政策的到期、新稅種的開征、稅收起征點(diǎn)的提高等帶來稅收收入的增長。

但是，除上述因素外，稅收收入超GDP增長的原因應(yīng)結(jié)合分稅制及轉(zhuǎn)型期地方政府的考核制度等體制因素考慮。一方面，為了完成中央政府對提高“兩個(gè)比重”的增長目標(biāo)，地方政府行政壓力通常通過同時(shí)夸大收入和支出的方法來完成任務(wù)，而不是由于激勵(lì)和預(yù)算法，從而導(dǎo)致稅收在一定程度上呈現(xiàn)脫離實(shí)體經(jīng)濟(jì)快速增長的情況。另一方面，轉(zhuǎn)型期唯GDP論的政績考核機(jī)制，導(dǎo)致地方政府具有內(nèi)在的投資沖動(dòng)，大搞形象工程政績工程，大量的基礎(chǔ)設(shè)施投資拉動(dòng)GDP數(shù)字增長，為了滿足日益增長的支出壓力，地方政府不得不加緊通過各種稅收和非稅收手段來取得收入。

從總體來看，分稅制后我國宏觀稅負(fù)逐步攀升，經(jīng)濟(jì)增長速度也趨于放緩，并且在地方政府片面追求增長率的推動(dòng)下，陷入了粗放型增長模式。為實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)增長”和“調(diào)結(jié)構(gòu)”的目標(biāo)，政府實(shí)施了一系列結(jié)構(gòu)性減稅政策，但實(shí)際情況表明，在政府收入行為不規(guī)范的情況下，結(jié)構(gòu)性減稅難以從根本上減輕實(shí)體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，反而會(huì)出現(xiàn)因預(yù)算內(nèi)收入減少導(dǎo)致稅外收費(fèi)膨脹的趨勢，只有從非稅收入著手，實(shí)施財(cái)稅體制改革，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的合理分配，并規(guī)范預(yù)算外收支管理體系，將不合理的收費(fèi)行為納入預(yù)算管理，才能從根本上實(shí)現(xiàn)稅收與經(jīng)濟(jì)增長的良性互動(dòng)。

四、結(jié)論及對策建議

本文測算了1985—2012年三種口徑的宏觀稅負(fù)，對其變動(dòng)趨勢進(jìn)行了描述和國際比較，同時(shí)考察了不同階段我國宏觀稅負(fù)與經(jīng)濟(jì)增長的耦合狀況。得出的基本結(jié)論是：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段和不同財(cái)稅體制下，宏觀稅負(fù)與經(jīng)濟(jì)增長具有不同的耦合效率，宏觀稅負(fù)問題的研究，必須深入結(jié)合各時(shí)期的體制背景。改革開放初期宏觀稅負(fù)的不斷下降，釋放了經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)在動(dòng)力，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的高速增長；但分稅制改革后，分稅制本身的缺陷和轉(zhuǎn)型期地方政府的GDP政績考核機(jī)制導(dǎo)致了宏觀稅負(fù)反彈，稅收收入增長速度高于GDP增長速度，較高的稅收負(fù)擔(dān)使得這一期間的經(jīng)濟(jì)增長放緩且為粗放型增長，不利于國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

為了扭轉(zhuǎn)當(dāng)前宏觀稅負(fù)上升、非稅負(fù)擔(dān)沉重的局面，實(shí)現(xiàn)稅收與經(jīng)濟(jì)增長的良性循環(huán)，我國應(yīng)將稅費(fèi)改革和地方政府績效考核機(jī)制改革結(jié)合起來。一方面，積極推進(jìn)稅費(fèi)改革，高度重視中小口徑稅負(fù)不高、大口徑稅負(fù)過重的現(xiàn)象，正確處理稅費(fèi)關(guān)系，稅有稅的內(nèi)涵和外延，費(fèi)有費(fèi)的地位和作用，兩者不能互相替代，應(yīng)以規(guī)范非稅收入為著力點(diǎn)，減輕微觀經(jīng)濟(jì)主體的稅外負(fù)擔(dān)，而不是盲目減稅。

另一方面，從根本上扼制稅外收費(fèi)的擴(kuò)大，進(jìn)一步完善財(cái)稅體制和地方政府績效考核機(jī)制，為地方政府建立穩(wěn)定可靠、與其所負(fù)擔(dān)的事權(quán)相匹配的財(cái)政收入來源，緩解其財(cái)政支出壓力，同時(shí)應(yīng)徹底摒棄GDP政績觀，遏制地方政府投資沖動(dòng)，鼓勵(lì)民間投資而不是政府投資。只有多措并舉，才能從根本上抑制地方政府?dāng)U張稅外收費(fèi)的沖動(dòng)，讓企業(yè)真正享受減稅實(shí)惠政策，發(fā)揮稅收對經(jīng)濟(jì)增長的長期推動(dòng)作用。

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（責(zé)任編輯：梁宏偉）endprint