我國教育政策的管理、政治和法律價值
——基于1987-2013年教育部“工作要點”的文本分析

葉　杰，包國憲（蘭州大學管理學院，甘肅蘭州730000）

我國教育政策的管理、政治和法律價值
——基于1987-2013年教育部“工作要點”的文本分析

葉杰，包國憲
（蘭州大學管理學院，甘肅蘭州730000）

摘要：以1987-2013年教育部“工作要點”為研究對象，通過文本分析的方法，根據(jù)“工作要點”體現(xiàn)的價值類型和價值內(nèi)容將教育部行政活動分為以“政治價值比例波動性明顯”、“管理價值比例遙遙領(lǐng)先”和“法律價值比例日益增大、日趨平穩(wěn)”為特征的三個階段；并總結(jié)出“管理價值是我國教育行政的主導價值，但政治和法律價值的地位日趨重要”等五個教育部行政活動的價值特征；在此基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)歷史背景，揭示出“教育部行政活動必須遵從執(zhí)政黨的意志”、“教育部行政活動不斷體現(xiàn)弱勢群體利益”、“教育部行政活動客觀上維護了教育部的部門利益”、“教育部的行政改革進程較為緩慢”等教育部行政活動的基本邏輯。

關(guān)鍵詞：教育政策；教育行政；管理價值；政治價值；法律價值

一、問題的提出

中國當代教育正在面臨前所未有的危機［1］。黨和國家領(lǐng)導人多次表示要辦“讓人民滿意”的教育，其潛臺詞就是人民對當前的教育并不滿意?？梢哉f，在歷屆“兩會”上，教育部領(lǐng)導都會“焦頭爛額”，不得不面對眾多記者和廣大網(wǎng)友近乎批判和炮轟式的提問。教育部領(lǐng)導似乎也習慣了各種批評指責［2］，并不時透露出無奈和委屈［3］。那么，為什么教育部的工作既得不到社會的理解，也得不到中央領(lǐng)導的認同？我們認為，價值是更能體現(xiàn)事物本質(zhì)規(guī)定性的，更能反映主體追求的所在；因而，探索教育政策所追求的價值可能是解答教育行政部門“兩難窘境”的“金鑰匙”。

從現(xiàn)有研究看，相關(guān)學者對教育政策價值的基礎(chǔ)概念和結(jié)構(gòu)性特征［4-7］，教育政策的價值類型和價值內(nèi)容［7-11］，某些具體類別的教育政策價值［12-13］，甚至某些具體教育政策價值［14-20］進行了較為深入的分析和研究，得出了一些較為深刻的結(jié)論，給予我們較大啟發(fā)。然而，無可諱言的是，目前教育政策價值研究還存在以下不足：第一，價值的定義比較模糊和混亂，教育價值和教育政策價值的概念常被混淆；第二，研究方法比較陳舊，研究水平總體不高。客觀地說，大多數(shù)研究既不屬于嚴格意義上的思辨研究，也不屬于規(guī)范的科學研究。同時，這些研究大多以教育學、政治學和科學學為基礎(chǔ)，鮮有從行政科學的角度切入。作為公共行政的重要組成部分，教育行政必然符合公共行政的一般規(guī)律，因此，從行政科學角度研究教育政策價值，應(yīng)是該領(lǐng)域研究的應(yīng)有之義。正是基于這樣的考慮，筆者期望通過較為規(guī)范的研究方法和研究設(shè)計，以扎實的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，具體分析我國教育政策的基本價值，并在此基礎(chǔ)上歸納和總結(jié)出我國教育部門行政活動的邏輯。

二、研究設(shè)計

（一）技術(shù)路線的確立

首先，對教育政策進行價值類型和價值內(nèi)容的分類，并實現(xiàn)概念的操作化。然后，以教育部（國家教委）1987-2013年“工作要點”為研究對象，逐一分析每項“工作要點”，并將其歸到各類價值及其相應(yīng)的價值內(nèi)容中去。對27年“工作要點”的價值分析完畢后，就可以發(fā)現(xiàn)我國教育行政的基本特征和發(fā)展趨勢。最后，以本文的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，結(jié)合相關(guān)歷史背景，就可以挖掘教育部行政活動的內(nèi)在邏輯。

（二）研究對象的選取

選擇教育部“年度工作要點”作為研究對象，是出于以下考慮：第一，教育部是主管我國教育工作的最高行政部門，各級教育行政部門必須貫徹執(zhí)行教育部的政策，因而該樣本具有代表性；第二，教育部的年度“工作要點”會印發(fā)到全國各級教育行政組織，體現(xiàn)了當年全國教育行政的基本態(tài)勢，因此，文獻具有權(quán)威性；第三，數(shù)據(jù)的可獲得性，教育部1987-2013年27年的工作要點都是公開信息，便于查找；第四，內(nèi)容的集中性，“工作要點”以相對較少的文字承載了教育部主要的工作信息，便于開展科學研究。

（三）研究方法的選擇

很顯然，文本分析法是處理“工作要點”的有效手段。該方法本質(zhì)上是一種編碼，是將原始材料轉(zhuǎn)換成為標準化形式材料的過程［21］。它具有以下優(yōu)點：第一，經(jīng)濟性強——教育部歷年的活動浩如煙海，如果采取訪談、問卷調(diào)查等方式，勢必耗費大量的時間和金錢，采取文本分析，無疑是較好的選擇；第二，可信度高——較之于實地研究，文本分析可以進行多次編碼，可以極大提高研究的信度；第三，非介入性——在本文分析中，研究主體和研究對象相對分離，有利于研究者保持中立立場，這對評估研究而言，十分重要。

（四）概念的操作化

在當代社會，公共行政是復雜的，它幾乎涉及人類事務(wù)的各個領(lǐng)域，這種復雜性使得任何單一的向度的研究均不可能使人們獲得對公共行政系統(tǒng)而全面的理解；因而，公共行政的研究應(yīng)當以多種途徑展開。實際上，在公共行政研究史上，這種“應(yīng)當”已然成為現(xiàn)實：長期以來，在公共行政領(lǐng)域，一直存在三種主要的研究途徑，即管理、政治和法律的途徑。羅森布魯姆教授系統(tǒng)總結(jié)了這些途徑的研究成果，并提出了“管理—政治—法律”三維分析框架［22］。

的確，公共行政既是管理問題，也是政治問題，還是憲政問題。教育行政作為公共行政的組成部分，也是如此。具體而言：首先，從公共資源、公民信任和公共權(quán)力的投入到教育產(chǎn)品和教育服務(wù)的產(chǎn)出，教育行政部門必須注重管理問題，以達到效率最大化；其次，基于“政治—行政二分”原則，行政不是處于真空的，它必須服務(wù)于政治，并爭取外界最大程度的認同，因此教育行政必須有相當程度的政治考量；最后，在憲政體制下，公共行政應(yīng)當尊重憲法，尊重法律，做到依法行政，因而教育行政的整個過程，必須在憲法和法律的框架下運作。

顯然，這三種途徑具有不同的價值訴求和價值取向，有時不同途徑的價值甚至可能是對立沖突的。比如，在公共政策的形成階段，決策透明度和公眾參與度的提高就會降低管理效率。因此，只有從不同視角分析，才能正確理解和有效解決公共行政問題。正如張成福教授所言，平衡矛盾和沖突正是公共行政藝術(shù)的精髓所在［22］?；谶@樣的認識，筆者決定采用“管理—政治—法律”的框架對教育部27年的“工作要點”進行分析，以期對教育部工作的價值取向及其行動邏輯做一探索性研究。

當然，人類社會具有無限的復雜性，公共行政也是如此；因而，對于公共行政的認識和研究，也絕不僅限于管理、政治和法律的途徑。但是，正如戈夫曼所言，“框架”是人們用來認識和解釋社會生活經(jīng)驗的一種認知結(jié)構(gòu)，它“能夠使它的使用者定位、感知、確定和命名那些看似無窮多的具體事實”［23］。從管理、政治和法律三種途徑認識教育行政和教育政策的價值訴求，是人類認知簡潔性需求和教育行政復雜性現(xiàn)實的調(diào)和，是相對真理向絕對真理的逼近。這是研究的固有屬性，也許也是研究的魅力所在。下面，筆者將對三類價值及其內(nèi)容作出具體說明。

1.管理價值及其價值內(nèi)容

公共行政思想創(chuàng)始人威爾遜認為，“公共行政的研究目標在于：一是研究政府如何適當而成功地運作；二是政府如何能在花費最少的金錢與資源的條件下，以最有效率的方式來從事各種活動?！保?4］懷特也指出：“公共行政研究的起點應(yīng)以管理為基礎(chǔ)，而非以法律為基礎(chǔ)；因此我們應(yīng)多加注意‘美國管理學會’的活動，而不必太在乎法院的判決?！保?5］因而，效果、效率和經(jīng)濟的最大化是公共行政的重要價值訴求。

在此基礎(chǔ)上，本研究將管理價值的具體內(nèi)容劃分為效果、效率和經(jīng)濟?！靶Ч敝傅氖墙逃姓块T通過自身努力或調(diào)動其他力量，實現(xiàn)某種結(jié)果，也就是要使政策能成功實施；“效率”指的是教育行政部門企圖以最小的經(jīng)濟和資源代價，獲取最大化的政策效果，體現(xiàn)的是一種比值；“經(jīng)濟”則指的是減少財政經(jīng)費投入，通俗地說就是“厲行節(jié)約，少花錢或不花錢”。

2.政治價值及其價值內(nèi)容

阿普爾比認為，公共行政應(yīng)是“一種政治過程”［22］31。華萊士·賽爾對此做了具體的說明，他說：“從終極意義上講，公共行政是政治理論中的一個問題，即民主社會中（行政）的基本問題是對大眾控制的責任，行政機關(guān)的回應(yīng)力以及官僚對民選官員的責任。在行政機構(gòu)的自由裁量權(quán)運用越來越廣泛的今天，這些問題是政府運作的重中之重?！保?6］從經(jīng)驗觀察看，公共政策作為實現(xiàn)政治目標的手段，無疑也是承載政治價值的。

基于這樣的認識，本研究認為政治價值的內(nèi)容首先包括代表性、回應(yīng)性和責任［22］。其中，“代表性”指的是，教育政策是否吸收了各類公眾的參與；“回應(yīng)性”指的是，公眾對政策有不同態(tài)度或不滿時，教育部是否采取了相關(guān)措施；“責任”指的是，教育部門向公眾披露相關(guān)信息，并對各種教育活動進行強有力的監(jiān)督?？紤]到中國實際，筆者又添加了“國家利益”、“執(zhí)政黨利益”和“政治穩(wěn)定”三種政治價值，這是由于從意識形態(tài)和執(zhí)政地位的角度說，“執(zhí)政黨利益”確乎是一種客觀存在，而“國家利益”則是從主權(quán)的角度切入并在對外交往的過程中體現(xiàn)出來。另外，鑒于高校穩(wěn)定是教育部門的重要使命，本文將“政治穩(wěn)定”也作為單列的政治價值內(nèi)容。

3.法律價值及其價值內(nèi)容

“資源不充足永遠不能成為州政府剝奪一個人憲法權(quán)力的充足理由?！保?2］37這句話道出了公共政策中法律價值的核心意義。究其本質(zhì)而言，公共政策是為了確保個人合法權(quán)益不受傷害，即對諸如自由權(quán)、隱私、生命權(quán)等基本人權(quán)的保護；因而公共政策體現(xiàn)了憲法的精神。同時，根據(jù)羅爾斯的“正義原則”，公共政策必須遵循憲法理念，確保社會平等與公正。不僅如此，公共政策在有效實施法律過程中，還要體現(xiàn)正當程序原則，追求程序正當。

基于這樣的考量，筆者將教育政策的法律價值界定為三個內(nèi)容：一是“公平公正”，它指的是每個適齡兒童、青少年都應(yīng)該享有平等的受教育權(quán)，弱勢群體還應(yīng)受到補償和優(yōu)先考慮；二是“個人權(quán)利”，它是指憲法賦予受教育者自由選擇、自由表達、自由結(jié)社在內(nèi)的基本政治權(quán)利；三是“正當程序”，它是指教育政策的生命周期應(yīng)當體現(xiàn)基本的程序規(guī)范。

三、研究的展開

（一）原始數(shù)據(jù)的獲取

從教育部門戶網(wǎng)站搜集到了除1998年之外的，從1987年到2013年歷年的教育部“工作要點”。為了確保資料的完整性，筆者查閱了大量資料，最后在《教育財會研究》1998年第1期上搜集到了“國家教委1998年工作要點”。這樣，1987年到2013年教育部“工作要點”資料就全部搜集完成了。

（二）“工作要點”的分類邏輯

由于教育行政具有較強的復雜性，目的和手段有時表現(xiàn)出彼此交混和彼此轉(zhuǎn)化的特點。從嚴格意義上說，對每個“工作要點”，都應(yīng)按照“緊密度”在各個價值類別和價值內(nèi)容中進行不同賦值；但其結(jié)果將是數(shù)以千計的文本乘以數(shù)十項類別，從而產(chǎn)生的數(shù)十萬個工作量，這遠遠超出人工作業(yè)的限度；況且，“緊密度”的定義原則和測算方法也將面臨嚴峻的科學性檢驗［27］。因此，在本研究中，筆者決定對“工作要點”只進行“1”或“0”的賦值，也即對緊密度最強的價值類別及其價值內(nèi)容賦值“1”分，對其他賦值“0”分。

（三）“工作要點”的定類轉(zhuǎn)化

為了便于對“工作要點”體現(xiàn)的價值類型及其價值內(nèi)容進行定類轉(zhuǎn)化，筆者對三類十二種價值內(nèi)容進行了編碼。在此基礎(chǔ)上，展開對教育部（國家教委）從1987年到2013年27年的“年度工作要點”的定類轉(zhuǎn)化，并最終形成了相應(yīng)的27個數(shù)據(jù)表。

（四）“工作要點”價值的初步統(tǒng)計

表1具體展示了1987-2013年教育部“工作要點”體現(xiàn)的價值類別及其價值內(nèi)容的頻次。據(jù)此可以直觀地發(fā)現(xiàn)，在教育部27年1113個“工作要點”體現(xiàn)的價值類別中，管理價值以596個頻次和53.5%的比重高居榜首，政治價值則以305個頻次和27.4%的比例位列第二，排在第三的是法律價值，只有212個頻次，占了19.0%（注：因四舍五入的緣故，各項比例之和可能不等于100%；下同）。

從價值內(nèi)容看，數(shù)據(jù)分布較為不均，降序后的結(jié)果是：“效果”589次，占52.9%；“執(zhí)政黨利益”145次，占13.0%；“公平公正”145次，占13.0%；“責任”98次，占8.8%；“正當程序”67次，占6.0%；“國家利益”36次，占3.2%；“代表性”21次，占1.9%；“效率”7次，占0.6%；“政治穩(wěn)定”5次，占0.4%；“經(jīng)濟”、“回應(yīng)性”和“個人權(quán)利”都為0次，所占百分比也相應(yīng)為0。

四、研究發(fā)現(xiàn)

（一）教育部行政活動的三個階段

基于1987-2013年教育部“工作要點”體現(xiàn)的價值類別及價值內(nèi)容（表1、圖1），結(jié)合相關(guān)歷史事實，我們可以將教育部行政活動劃分為三個階段①。

圖1　1987-2013年教育部“工作要點”體現(xiàn)的管理價值、政治價值和法律價值的比例變遷圖

表1　1987-2013年教育部“工作要點”價值類別及價值內(nèi)容的頻次及其比例分布

第一階段從1987年開始到1992年結(jié)束。該階段的特征是政治價值占當年總價值點的比例波動性明顯。一個突出的表現(xiàn)是，1990年“執(zhí)政黨利益”在教育部“工作要點”中體現(xiàn)的頻次和比例突然增大以及“政治穩(wěn)定”②價值的突然出現(xiàn)，使當年的政治價值頻次和比例突然高過一直居于領(lǐng)先地位的管理價值。一個可能的解釋是：“工作要點”通常發(fā)布于年初；因而較之往年，“執(zhí)政黨利益”和“政治穩(wěn)定”等政治價值在1989年的出現(xiàn)頻次和比例并無特殊之處；然而“89學潮”發(fā)生后，教育部在第二年即將“確保黨的利益”和“實現(xiàn)高校穩(wěn)定”作為其當年工作的重中之重。經(jīng)過幾年的整頓，黨和政府對高校加強了管理控制，“學潮”影響日益減退；因而體現(xiàn)政治價值的“工作要點”的頻次和比例也逐步下降③。

第二階段從1993年開始到2001年結(jié)束。該階段的特征是管理價值占當年總價值點的比例遙遙領(lǐng)先，甚至在某些年份，管理價值是政治和法律價值之和的兩倍多。一個可能的解釋是：自1992年鄧小平南巡講話和黨的十四大之后，重啟改革和建立社會主義市場經(jīng)濟體制成為全社會的共識；講求實效也相應(yīng)成為教育部工作的重要價值目標。與此同時，政治價值和法律價值暫時“退居二線”，在“工作要點”中表現(xiàn)出出現(xiàn)頻次較少和相應(yīng)比例較低的特征。當然，除了個別年份，管理價值一直是教育部工作的主要價值，只是這個階段的高頻次和高比例特征比較明顯。這無疑說明：主導教育部工作的是管理價值；換言之，教育部主要從管理的角度安排工作，體現(xiàn)的是某種管理邏輯。

第三階段從2002年開始到2013年結(jié)束。該階段的特征是法律價值所占比例日益增大、日趨平穩(wěn)，甚至在某些年份，法律價值的出現(xiàn)頻次占到當年所有價值點的近三分之一，這無疑是個巨大的變化。從價值內(nèi)容看，“公平公正”日益受到教育部的重視，成為教育部行政活動的重要考量對象。一個可能的解釋是，在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中，特別是教育產(chǎn)業(yè)化④過程中，教育領(lǐng)域的公平問題沒有受到應(yīng)有的重視，引起了社會公眾的不滿和中央領(lǐng)導的關(guān)注；因此，在本階段，教育部采取了較多措施，力圖解決教育領(lǐng)域內(nèi)的公平問題，進而形成了法律價值所占比例日益增大、日趨平穩(wěn)的特征和局面。

（二）教育部行政活動的價值特征

1.管理價值是我國教育行政的主導價值，但政治和法律價值的地位日趨重要

從圖1可以看出，除極少數(shù)年份，在教育部每個年度的“工作要點”中，體現(xiàn)管理價值的工作計劃一直多于體現(xiàn)政治價值和法律價值的工作計劃；但從整個趨勢來看，管理價值占當年總價值點的比重呈下降趨勢，特別是在教育部2013年的工作要點陳述中，體現(xiàn)管理價值的活動數(shù)比例已下降為32.4%。這說明教育部在進行工作規(guī)劃時，其關(guān)注點已從效率、效益轉(zhuǎn)向政治價值和法律價值。這可能與宏觀的社會發(fā)展階段有關(guān)，即與整個社會從“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”、“講求實效為標準”逐步轉(zhuǎn)向更加“注重政治文明”、“追求社會公正”有關(guān)。

2.“效果”、“執(zhí)政黨利益”和“公平公正”是教育部工作的主要價值內(nèi)容

從總體上看，“效果”、“執(zhí)政黨利益”和“公平公正”分別是管理價值、政治價值和法律價值的主要價值內(nèi)容。具體地說，“效果”在管理價值中成為“獨大”，可以說，在教育部工作中，從管理出發(fā)就意味著從效果出發(fā)；“執(zhí)政黨利益”則是政治價值的主體，在305個政治價值頻次中，其比例近乎一半，可以認為，在我國教育行政中，實現(xiàn)執(zhí)政黨利益是最大的政治價值；同時，“公平公正”是法律價值的“多數(shù)”，在212個法律價值頻次中其所占比例高達68.4%，可以看出，憲法精神所規(guī)定和倡導的社會公平公正也是教育部工作的重要使命。

3.“代表性”和“公平公正”價值的趨勢相同且日益重要

從圖2可以看出，“代表性”和“公平公正”表現(xiàn)出很強的相關(guān)性，具有相同的發(fā)展趨勢。一個可能的解釋是，教育部尊重和重視各類利益相關(guān)者之時，便是“公平公正”這種憲法價值彰顯之日。同時，從圖2我們還可以看出，“代表性”和“公平公正”兩類價值內(nèi)容頻次越來越大，地位越來越重要。從2009年到2013年這五年中，“代表性”在教育部“工作要點”中共出現(xiàn)11次，超過27年21個總頻次的50%，體現(xiàn)了教育部日益重視多元主體利益的價值觀念，這可能與治理理念的興起有一定關(guān)系。同樣，“公平公正”在2001年到2013年這13年中共出現(xiàn)101次，占其總頻次的66.7%，可能的解釋是，隨著教育公平問題的日益嚴重，教育部采取系列措施，力圖實現(xiàn)教育公平，提高公眾的滿意度。

圖2　1987-2013年教育部“工作要點”體現(xiàn)的“代表性”和“公平公正”價值頻次及比例變遷圖

4.“責任”和“正當程序”的重要性沒有提高，甚至有越來越不重要的趨勢

從表1和圖3可看出，1987-2013年，“責任”價值在教育部“工作要點”中的地位表現(xiàn)出“低比例，高穩(wěn)定”的特征。這說明了教育部在27年的改革實踐中，在“向公眾披露相關(guān)信息，并對各種教育活動進行強有力的監(jiān)督”方面沒有取得實質(zhì)的進步。這種現(xiàn)象可能是教育活動的行政監(jiān)督成本過高，媒體監(jiān)督和社會監(jiān)督對行政監(jiān)督的功能替代造成的。同時，從圖3還可以看出，進入新世紀后，“正當程序”價值占當年總價值點的比值越來越小。也就是說，教育部工作對“正當程序”這一法律價值的尊重，非但沒有隨著改革進程的加快而不斷提升，反而具有“越改越不按程序來”的趨勢。這需要引起我們足夠的注意。

圖3　1987-2013年教育部“工作要點”體現(xiàn)的“責任”和“正當程序”價值頻次變遷圖

5.“政治穩(wěn)定”和“效率”價值呈零星分布，“經(jīng)濟”、“回應(yīng)性”和“個人權(quán)利”沒有得到任何體現(xiàn)

從表1可知，“政治穩(wěn)定”只出現(xiàn)5次，且集中于1989年之后的幾年，其原因已在上文陳述。同樣，“效率”價值在20世紀八九十年代和本世紀零星分布，但其出現(xiàn)的時間沒有任何規(guī)律可言。這至少說明兩點：一是教育部對效率極不重視，在“工作要點”中表現(xiàn)出“想起來就寫上點，想不起來就拉倒”的特點；二是我國政府日益興起的績效管理運動對教育部的影響微乎其微。

作為社會主義國家，我們一直提倡“多、快、好、省”地建設(shè)社會主義。這里的“省”，就是指“經(jīng)濟性”，就是要不斷減少行政成本開支，不斷地將教育經(jīng)費用在該花的地方。但是，從教育部“工作要點”和我國教育實際看，一方面是人們不斷抱怨教育經(jīng)費一直沒有達到GDP的4%，另一方面又絲毫不見教育部重視教育行政的經(jīng)濟性。這種現(xiàn)象，值得反思。

另外，教育活動和教育事業(yè)復雜多變，教育問題和教育政策間的互動關(guān)系錯綜復雜；因此，在實施教育政策的過程中，教育行政部門應(yīng)極大關(guān)注學生、家長和社會的態(tài)度；如果發(fā)現(xiàn)政策受到多數(shù)公眾的不滿，就應(yīng)及時作出回應(yīng)，并考慮對政策做出調(diào)整。我們推測，“回應(yīng)性”在“工作要點”中的缺失，既可能是教育部門缺乏“回應(yīng)性”行政經(jīng)驗的問題，也可能是教育部門“好面子不愿承認錯誤”的表現(xiàn)。

最后，受教育者包括集會、游行和結(jié)社在內(nèi)的基本“個人權(quán)利”，在教育部“工作要點”中也難覓蹤影。在西方國家，“個人權(quán)利”作為憲法精神的基石，在各種教育行政活動中都有重要體現(xiàn)；甚至在美國教育領(lǐng)域發(fā)生的個人權(quán)利糾紛，促成了新的憲法判例，重新闡釋了美國整個國家的憲法精神?，F(xiàn)在，我們大力學習西方先進的教育理念和教育經(jīng)驗，但在一些普遍的政治權(quán)利問題上，我們卻采取回避態(tài)度。這需要引起注意。

（三）教育部行政活動的基本邏輯

通過對以上發(fā)現(xiàn)的分析，結(jié)合我國相關(guān)教育實際，我們可以深入挖掘出教育部行政活動的內(nèi)在基本邏輯。

1.教育部行政活動必須遵從執(zhí)政黨的意志

教育事業(yè)作為中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分，必須堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導。黨的教育方針，是我國一切教育工作的指導方針。在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中，不論從“指導思想”還是“工作方針”，都明確提出堅持中國共產(chǎn)黨的指導思想和領(lǐng)導地位?？梢哉f，教育部的一切工作，都必須堅持黨的領(lǐng)導，執(zhí)行黨的意志，服從黨的指揮。

具體來說，教育部行政活動必須遵從執(zhí)政黨的意志在“工作要點”中體現(xiàn)為：第一，教育部的工作必須貫徹黨的意識形態(tài)；第二，執(zhí)政黨決定教育部門的領(lǐng)導體制；第三，不斷加強干部、教師和學生的思想政治教育工作是教育部門必須常抓不懈的任務(wù)。在定類轉(zhuǎn)化過程中，“工作要點”所展示的“宣傳黨的意識形態(tài)”，“加強教師黨支部的建設(shè)”，“理順高校的黨政領(lǐng)導體制，加強領(lǐng)導班子建設(shè)和政工隊伍建設(shè)”，“把學習貫徹黨的十八大精神……納入高校黨課團課和校園文化建設(shè)”等重點任務(wù)就很明顯地體現(xiàn)了教育部行政活動的上述邏輯和特征。

2.教育部行政活動不斷體現(xiàn)弱勢群體利益

從理論上講，教育對于打破社會階級固化，促進社會階層流動，實現(xiàn)社會的健康發(fā)展是有促進作用的。但是，教育又能抑制社會流動，復制社會階級，這是因為，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的教育基礎(chǔ)和教育資源是完全不同的，公民的教育機會和權(quán)利是不均等的。因而，教育部應(yīng)該著力實現(xiàn)教育公平，促進社會流動。從27年教育部“工作要點”看，應(yīng)該說，教育部對教育公平越來越重視，這具體表現(xiàn)在兩個方面：第一，通過教育政策，促進城鄉(xiāng)教育資源均等化；第二，通過教育政策，促進區(qū)域教育資源均等化。比如，教育部2013年“工作要點”就規(guī)定：“落實好農(nóng)村中等職業(yè)教育免學費政策。實施針對14個集中連片特困地區(qū)的教育扶貧工程。加大對中西部集中連片特困地區(qū)普通高中教育的扶持力度?！薄袄^續(xù)做好農(nóng)村訂單定向免費醫(yī)學教育。”“研究制訂集中連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村教師補助計劃。完善農(nóng)村教師特崗計劃?！痹偃纾陙黹_設(shè)的“內(nèi)地新疆高中班”和“少數(shù)民族高層次骨干人才”等計劃項目也是促進區(qū)域教育資源均等化的重要舉措。

3.教育部行政活動客觀上維護了教育部的部門利益

通俗地說，所謂“部門利益”是指有關(guān)權(quán)力部門在從事立法、司法或行政行為的活動中，不適當?shù)貜娀?、擴大本部門及其成員的職權(quán)，鞏固和擴大本部門的可控資源的傾向［28］。從教育部“工作要點”可以看出，自覺不自覺地維護其部門利益是教育部行政活動的客觀結(jié)果。在具體的“工作要點”中，教育部通過各種“工程”、“計劃”、“基地”，通過起草國家教育法律法規(guī)，通過強化國家教育行政管理，不斷擴大權(quán)力范圍，增強資源配置能力。雖然其出發(fā)點可能是促進教育事業(yè)的發(fā)展，但客觀上卻起到維護和擴展部門利益的不良后果。部門利益若得不到有效遏制，將會提高教育行政成本，降低教育行政效率；甚至可能給教育腐敗提供土壤和空間；更為嚴重的是，還可能增強政治風險，因為教育涉及億萬百姓，教育行政機構(gòu)的部門利益及其不良后果可能產(chǎn)生更為嚴重的負面社會影響，從而損害黨和政府的形象與合法性。

4.教育部的行政改革進程較為緩慢

所謂“行政改革”，指的是政府為了適應(yīng)社會環(huán)境，高效公平地處理社會公共事務(wù)，調(diào)整內(nèi)部體制和組織結(jié)構(gòu)，重新進行權(quán)力配置，并調(diào)整政府與社會之間關(guān)系的過程。然而，行政改革從本質(zhì)上講是一種政治行為，是權(quán)力的再次劃分，因而必然會受到多方抵制。加之教育工作的“敏感性”，又進一步造成了改革的拖延和遲緩。我國教育部門的行政改革主要有兩個指向：一是經(jīng)費，即要提高效率，花最少的錢，辦最多的事；二是權(quán)力，即要向公眾開放，向社會放權(quán)。從教育部“工作要點”看，這兩項都沒有很好的表現(xiàn)。具體而言，首先，教育部對效率“看得很淡”。在27年的“工作要點”中，“效率”價值只有零星的出現(xiàn)，且這些條文大多只是停留在“厲行節(jié)約”的政策倡議層面，談不上科學管理意義上的效率。其次，教育部簡政放權(quán)“步子不大”。從27年的“工作要點”來看，教育部的簡政放權(quán)步子過小，甚至有擴大權(quán)力范圍、增強部門利益的趨勢。雖然教育部在“工作要點”中多次提出要讓社會力量參與到教育工作中來，然而筆者在定類轉(zhuǎn)化中發(fā)現(xiàn)，這種參與僅局限在利用社會力量拓寬教育經(jīng)費投入渠道的層面，在權(quán)力配置等實質(zhì)性問題上，教育部沒有積極的放權(quán)姿態(tài)。

五、結(jié)語

教育行政部門是教育政策的制定者、執(zhí)行者和監(jiān)督者，對教育政策效果負有直接的和主要的責任。教育行政過程，可以從管理、政治和法律的路徑加以理解。在每種路徑中，教育行政機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、對公眾的定位、認知模式、預算方式、決策觀和職能特征都不盡相同。當然，根本性差異在于每種路徑展示出的不同價值追求和價值取向。

價值追求表現(xiàn)了教育部工作的基本特征，并在一定程度上揭示了教育部行政活動的內(nèi)在邏輯。以對1987-2013年教育部“工作要點”的分析統(tǒng)計為基礎(chǔ)，結(jié)合相關(guān)教育實際，筆者總結(jié)歸納了教育部行政活動的三個階段和五個價值特征，并推斷了教育部行政活動的四條內(nèi)在邏輯。這是本研究的貢獻所在。

然而，本研究還有以下兩點局限：第一，樣本量不夠大。如果能獲得1949-1986年國家教育行政部門諸如“工作要點”類的政策文本，則可以進行更長時間跨度的分析，從而更能準確地揭示不同政治環(huán)境下教育行政的價值取向，更能清晰地把握教育行政部門活動的基本邏輯。第二，數(shù)據(jù)分析不夠深入。本研究主要是采用了描述性的統(tǒng)計方法，對各種價值間的相互關(guān)系缺乏深入的分析，對操作性指標也缺乏科學的建構(gòu)過程。

作為教育政策價值的一項探索性研究，本文這些不足也許是可以原諒的，而且，這些不足可能正是未來的研究方向。進一步地，筆者認為未來教育政策價值的研究，可能會集中關(guān)注以下三個問題：一是教育政策價值鏈建構(gòu)問題；二是教育政策價值沖突管理問題；三是通過部門協(xié)作解決價值沖突問題。

注釋

①當然，本文進行的階段劃分和特征描述只是基于上文的統(tǒng)計數(shù)據(jù)所作出的學術(shù)分析和解釋性說明而已，實際中的教育部工作要點體現(xiàn)的價值可能更為復雜，這是讀者需注意的。

②體現(xiàn)“政治穩(wěn)定”價值的“工作要點”，基本上是以“確保高校穩(wěn)定”的語句陳述出來。

③當然，這并不是說教育部不再重視高校維穩(wěn)工作，一個可能的解釋是，黨和政府采取了更為隱蔽的維穩(wěn)措施，高校的維穩(wěn)工作較有成效，不需在“工作要點”中繼續(xù)提出。

④當然，教育產(chǎn)業(yè)化的提法是否正確尚待討論。

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收稿日期：2014-06-10

基金項目：國家自然科學基金重點項目“政府職能轉(zhuǎn)變背景下績效管理研究”（項目編號：71433005）；國家自然科學基金面上項目“基于公共價值的政府績效結(jié)構(gòu)、生成機制及中國情境下的實證研究（項目編號：71373107）”。

作者簡介：葉杰，1987年生，男，浙江麗水人，蘭州大學管理學院博士研究生，主要研究方向為教育政策績效分析；包國憲，1955年生，男，甘肅慶陽人，蘭州大學管理學院院長，經(jīng)濟學博士，教授，博士生導師，國家教學名師，研究方向為政府績效管理。

The Managerial，Political and Legal Value of China's Education Policy: Based on the"Key Points of Work for Ministry of Education"from 1987 to 2013

YE Jie，BAO Guo-xian
（School of Management，Lanzhou University，Lanzhou 730000，Gansu，China）

Abstract:Based on a text analysis of the"Key Points of Work for Ministry of Education"from 1987 to 2013，the study categorizes the administrative activities of Ministry of Education into three phases according to the type and content of value embedded in the points of work and summarizes five value-related characteristics of the administrative activities of the ministry，such as"management is the dominant value of China's educational administration，with political and legal value becoming increasingly important."Based on the aforementioned analysis，combined with relevant historical background，the work of Ministry of Education follows four inherent laws∶Firstly，its administrative activities must comply with the will of the ruling party；Secondly，its administrative activities continue to reflect the interests of vulnerable groups；Thirdly，its administrative activities safeguard the departmental interests；Fourthly，its administrative reform process is relatively slow.

Key words:Education Policy；Educational Administration；Managerial Value；Political Value；Legal Value