國土資源管理支持烏蒙山片區(qū)扶貧的思考與實踐

秦博

為貫徹落實中央關于扶貧工作的重要部署，國土資源部按照精準扶貧精準脫貧的總要求，認真履行烏蒙山片區(qū)牽頭單位職責，立足行業(yè)職能和特色，于2014年12月研究出臺了《國土資源部關于支持烏蒙山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）。半年多來，烏蒙山片區(qū)三省國土資源部門認真落實《若干意見》，各項政策的扶貧效果正在逐步顯現(xiàn)。

一、土地管理政策

（一）支持根據(jù)第二次全國土地調查及最新年度變更調查成果，盡快完成土地利用總體規(guī)劃調整完善工作。綜合考慮烏蒙山片區(qū)資源環(huán)境承載能力、經濟社會發(fā)展水平和規(guī)劃剩余空間情況，在建設用地規(guī)模不增加、基本農田和耕地保有量不減少的前提下，統(tǒng)籌安排各市縣鄉(xiāng)級規(guī)劃建設用地規(guī)模、布局和時序，優(yōu)化建設用地比例結構，調整重大工程和重大項目，促進區(qū)域和城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。

制定理由：烏蒙山片區(qū)扶貧攻堅已經進入新階段，正處于建設用地需求持續(xù)旺盛期，隨著各項區(qū)域改革發(fā)展規(guī)劃的推進和重大基礎設施建設的實施，土地利用總體規(guī)劃在用地規(guī)模和空間布局方面已顯現(xiàn)滯后性，需根據(jù)發(fā)展需求開展規(guī)劃定期評估與適時修改，強化規(guī)劃引領，統(tǒng)籌各業(yè)各類用地和優(yōu)化空間布局。

預期效果：通過開展土地利用總體規(guī)劃實施定期評估和適時修改，及時將扶貧開發(fā)重點工程和重大項目納入土地利用總體規(guī)劃，并根據(jù)扶貧開發(fā)規(guī)劃確定的城市定位、人口規(guī)模、產業(yè)結構，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用、耕地保護、產業(yè)發(fā)展、基礎設施建設、生態(tài)建設和移民搬遷，合理調整建設用地結構與規(guī)模，優(yōu)化耕地和基本農田保護布局， 提高土地利用總體規(guī)劃與扶貧開發(fā)規(guī)劃的契合度。

（二）考慮“調結構、轉方式、保民生、促發(fā)展”項目用地需求，在編制下達全國土地利用計劃時，合理安排四川、貴州、云南省新增建設用地計劃指標。根據(jù)國家扶貧開發(fā)的有關要求，對片區(qū)縣專項安排新增建設用地指標，支持新農村建設和扶貧開發(fā)。對烏蒙山片區(qū)重大建設項目用地在計劃指標安排上給予適當傾斜。

制定理由：烏蒙山片區(qū)屬于后發(fā)展地區(qū)，交通、能源、水利等基礎設施欠賬多，扶貧搬遷、生態(tài)移民等區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅建設任務重，當前正處建設高峰期。但由于受年度土地利用計劃指標的約束，每年下達的建設用地指標都偏低，地方經濟社會發(fā)展規(guī)劃與建設用地保障難以協(xié)調，國家和省以上重點項目用地保障、市縣（區(qū)）級基礎設施建設項目落地困難。

預期效果：通過推行差別化用地政策，在用地計劃安排、項目用地審批、工業(yè)用地供應等方面予以傾斜，推動民生和交通等重大基礎設施項目及時落地，滿足扶貧規(guī)劃的用地需求，有利于推進整體改革、促進貧困地區(qū)經濟發(fā)展。

（三）切實發(fā)揮城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤對扶貧開發(fā)的支持作用。對《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》確定的連片特困地區(qū)，在優(yōu)先保障本縣域范圍內農民安置和生產發(fā)展用地的前提下，可將部分結余指標在省域范圍內掛鉤使用。

制定理由：在貧困地區(qū)開展增減掛鉤，就是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃及移民搬遷規(guī)劃，在優(yōu)先滿足搬遷區(qū)移民安置和發(fā)展用地需求的前提下，可將騰退節(jié)約的農村建設用地在市域內安排使用，并將土地增值收益返還給搬遷區(qū)，用于支持農業(yè)農村發(fā)展和改善農民生產生活，促進地災防治和生態(tài)建設。

預期效果：一是有利于增加貧困地區(qū)搬遷地的資金返回，解決移民搬遷的資金難題。二是可以有效緩解土地利用規(guī)劃、計劃指標雙重指標不足帶來的新增建設用地制約問題。三是有利于產業(yè)和人口更多向城市聚集，減少搬遷地的人口壓力，促進生態(tài)涵養(yǎng)恢復。

（四）支持烏蒙山片區(qū)大力開展土地整治及高標準基本農田建設。大力推進片區(qū)農用地整治，加大資金投入力度，增加有效耕地面積，提高耕地質量，支持自然災害損毀耕地的土地復墾工作。

制定理由：烏蒙山片區(qū)土地墾殖率高，水土流失嚴重，農田基礎設施薄弱，中、低產田土占總耕地面積的三分之二，發(fā)展山地農業(yè)潛力較大。

預期效果：在烏蒙山片區(qū)實施土地整治和高標準基本農田建設并給予項目資金支持，可以穩(wěn)定提高農業(yè)生產力，改善農村生活條件，特別是提高貧困地區(qū)的糧食自給率。

（五）支持在25度以上非基本農田的坡耕地實施新一輪生態(tài)退耕還林、還草。新增建設占用25度以上已列入經批準的生態(tài)退耕計劃的坡耕地，不計入耕地占補平衡面積。結合土地利用總體規(guī)劃調整完善工作，推進草海高原濕地搶救性保護實施退耕還湖。

制定理由：烏蒙山片區(qū)地處長江、珠江上游，建設“兩江”上游生態(tài)屏障，需要將25度以上坡耕地和不適宜耕種的石漠化耕地實施退耕。草海是烏蒙山片區(qū)、長江上游重要的生態(tài)安全屏障，但生態(tài)系統(tǒng)極其脆弱，應實施草海生態(tài)移民搬遷，實現(xiàn)退耕還湖還濕。

預期效果：配合新一輪退耕還林政策，推動退耕土地按照宜園、宜牧優(yōu)化農用地結構，有效治理水土流失和重建生態(tài)，同時不破壞耕作層，不損害土壤生產潛力。通過實施草海高原濕地搶救性保護實施退耕還湖，保護云貴高原的生物多樣性和生態(tài)安全。

二、地質調查和礦產資源開發(fā)

（六）加大地質礦產調查評價專項中對基礎性、公益性項目和整裝勘查的投入力度。加快推進基礎地質調查、重要礦產資源調查評價、地質環(huán)境與地質災害調查，加大扶貧找水、特色農業(yè)發(fā)展、地質災害防治體系建設等的技術支持力度。

制定理由：烏蒙山片區(qū)礦產資源豐富，是片區(qū)扶貧的資源支撐。但片區(qū)內勘察程度低，資源家底不清，且存在工程性缺水與地下水文地質條件不明共存的現(xiàn)象。

預期效果：通過加大中央和省級財政對基礎性、公益性項目和整裝勘查的投入力度，力爭提前完成《烏蒙山片區(qū)地質調查規(guī)劃（2013-2020年）》，加快烏蒙山片區(qū)的資源優(yōu)勢向經濟優(yōu)勢轉化。

（七）支持開展新型建材、玄武巖分布特征及開發(fā)利用方向研究，探索高效利用礦產資源的有效途徑，拓寬礦業(yè)開發(fā)渠道，為地方招商引資提供技術依據(jù)。

制定理由：玄武巖纖維，是玄武巖石料在熔融后形成的優(yōu)質建材。我國已把玄武巖纖維列為我國重點發(fā)展的四大纖維之一，已基本國產并獲得廣泛的應用。貴州、四川的二疊紀玄武巖是我國著名的玄武巖分布地區(qū)，但基礎性地質工作較為薄弱。

預期效果：明確提出礦產資源管理服務烏蒙山片區(qū)產業(yè)發(fā)展的新途徑，通過在探、采、研領域的系統(tǒng)扶持，加快推動形成產業(yè)鏈，創(chuàng)造烏蒙山片區(qū)資源經濟新的增長極。

（八）支持 “煤電磷、煤電化、煤電鋼、煤電鋁”等項目新設配套的礦業(yè)權。簡化市（縣）頒證的采礦審批配號管理。支持開展和諧礦區(qū)建設試點，探索礦區(qū)村集體及群眾以征地拆遷款、補償提留款等多種形式入股礦產資源開發(fā)企業(yè)，努力實現(xiàn)礦區(qū)群眾長期穩(wěn)定收入。

制定理由：烏蒙山片區(qū)是西南地區(qū)煤炭資源較為豐富的地區(qū)，工業(yè)產業(yè)大都依托煤炭資源向下游延伸，但在礦業(yè)權設置和配號過程中仍存在不少問題。同時，烏蒙山片區(qū)縣級頒證的小型礦山多為建材類礦山，服務年期短，且多直接為交通、水利、能源等建設項目服務的配套采石采砂點，從礦權出讓登記頒證統(tǒng)一配號實施情況看，這些小礦山從礦權招拍掛完成到完成配號頒證需要半年左右，周期過長。

預期效果：推動烏蒙山片區(qū)改革煤炭資源勘查和開發(fā)管理體制，加快建設國家南方重要的戰(zhàn)略資源支撐基地和煤電磷、煤電鋁、煤電鋼、煤電化等“四個一體化”資源深加工基地。在礦產資源配置上，推動實現(xiàn)資源換產業(yè)的轉變，加快建立礦產資源勘查開發(fā)進入退出機制，將重點優(yōu)勢礦種及其共（伴）生資源，配置給資源就地轉化和資源綜合利用的礦產資源開發(fā)企業(yè)，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置和礦業(yè)產業(yè)轉型升級。在烏蒙山片區(qū)開展和諧礦區(qū)試點工作，能夠在頂層設計出臺前，緩和礦地矛盾，并通過配套措施讓礦區(qū)群眾共享發(fā)展成果。

三、地質災害防治和地質環(huán)境保護

（九）指導幫助地質災害調查評價體系、監(jiān)測預警體系、綜合治理體系和應急能力體系建設。對經省國土資源廳、省財政廳聯(lián)合上報的特大型地質災害治理項目給予支持。

制定理由：烏蒙山片區(qū)屬地質災害高發(fā)易發(fā)區(qū)，且點多面廣、治理難度大。急需建設功能齊全、設施完備、預報準確的地質災害監(jiān)測、預警、預報和應急系統(tǒng)。烏蒙山片區(qū)由于地處山區(qū)，從受影響的人口和經濟規(guī)?？?，單個地災點又達不到申報省級、國家級治理項目的規(guī)模，市縣財政壓力很大。

預期效果：提高地質災害預警預報準確率，推動防災減災專業(yè)化、科學化和全民化。通過建立搭建項目申報平臺，采取區(qū)域集中整治的方式，加大對片區(qū)地質災害防治資金和項目支持力度，切實保障人民生命財產安全。

（十）支持開展礦山地質環(huán)境治理工作，指導利用礦山地質環(huán)境治理恢復保證金及時開展治理恢復。支持符合條件的礦山企業(yè)申報國家級綠色礦山試點。

制定理由：烏蒙山片區(qū)是礦產開發(fā)與資源環(huán)境矛盾突出的區(qū)域，開展礦山地質環(huán)境治理，是國土資源助力片區(qū)開發(fā)扶貧、生態(tài)建設的抓手和平臺。烏蒙山片區(qū)普遍存在因歷史遺留或責任人滅失礦山對礦山地質環(huán)境造成的破壞，數(shù)量多、規(guī)模小、區(qū)域影響大，應采取區(qū)域治理的模式。

預期效果：統(tǒng)籌國土資源部門相關政策措施，在礦業(yè)用地改革試點、礦產資源配置、礦山地質環(huán)境治理項目等方面給予支持，充分調動基層政府和礦山企業(yè)參與綠色礦山建設的積極性。

（十一）指導合理開發(fā)利用地質遺跡資源，開展地質遺跡保護工作。支持開展地質公園、礦山公園申報和建設，支持有條件的地區(qū)申報世界地質公園。

制定理由：地質遺跡資源、地質公園、礦山公園的開發(fā)具有較好的經濟增長前景，能夠帶動旅游等產業(yè)發(fā)展并顯著增加地方就業(yè)和群眾收入。烏蒙山片區(qū)的喀斯特地貌具有很大的旅游觀賞價值，但長期以來缺乏規(guī)劃和建設，目前只有赤水市丹霞地貌、畢節(jié)市織金洞兩個國家地質公園，應繼續(xù)在項目資金、技術支撐上予以支持。

預期效果：推動烏蒙山片區(qū)地質旅游資源的開發(fā)。近期正在積極支持貴州省畢節(jié)市織金洞申報世界地質公園，預期能顯著增加當?shù)孛窈浇煌?、旅游產業(yè)等收入，切實增強貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力。