選舉觀察的制度引入與基層選舉監(jiān)督的創(chuàng)新路徑

高青蓮

摘要：國內(nèi)村委會選舉觀察員制度運行的成效和問題為選舉觀察制度的普遍引入提供了發(fā)展方向和問題警示?？偨Y(jié)國內(nèi)村委會選舉觀察員制度運行的得失，認為當(dāng)今我國基層民主監(jiān)督在理論與實踐上的雙重弱化狀態(tài)和地方政治發(fā)展的實際需要是選舉觀察制度引入的基本條件，公眾和媒體的參與、專家學(xué)者的推動等多重社會力量是促使選舉觀察制度運行的動力。選舉觀察制度的法制建設(shè)、政府部門的相對淡出、民間觀察的介入與激勵是選舉觀察制度完善與基層選舉監(jiān)督創(chuàng)新的基本路徑。

關(guān)鍵詞：選舉觀察；制度引入；基層選舉監(jiān)督

中圖分類號：D422.6 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2015）10-2557-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2015.10.067

我國基層選舉中，民主監(jiān)督一直面臨著制度與實踐的雙重弱化，引入新的監(jiān)督方式是選舉制度改革和基層民主發(fā)展的刺激因素。近幾年，村委會選舉觀察及其制度的初步運行在基層選舉中所呈現(xiàn)出的監(jiān)督成效說明，選舉觀察的制度化建設(shè)已成為我國基層選舉監(jiān)督創(chuàng)新的重要形式。

1 國內(nèi)選舉觀察制度的引入

選舉觀察是國際人權(quán)監(jiān)測工作的一部分，最初出現(xiàn)在1857年，歐洲列強為了選舉的公正對摩爾達維亞和瓦拉幾亞兩個公國的整個選舉過程進行了監(jiān)督。冷戰(zhàn)以后，國際觀察員開始越來越頻繁地出現(xiàn)在各國的選舉現(xiàn)場，選舉觀察逐漸成為國際社會通用的一種選舉監(jiān)督模式，推動了新興民主國家的民主化道路。隨著選舉觀察活動的增多，有效和有序的組織工作就顯得十分必要，《歐洲安全與合作組織選舉觀察手冊》和《國際選舉觀察工作原則宣言和國際選舉觀察員行為守則》說明，選舉觀察已成為當(dāng)今世界政治發(fā)展的一項制度化活動。近些年，我國的村委會選舉逐漸進入了國際選舉觀察員的視野。

我國的選舉觀察伴隨著村民自治的發(fā)展而起步。村民自治始于20世紀80年代，在基層民主建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)中充分發(fā)揮了其應(yīng)有的功能。但是，在村委會選舉中，各種程序違規(guī)和不法行為，嚴重影響了選舉質(zhì)量。為指導(dǎo)全國的村委會選舉，民政部于1996年舉辦了全國第一期村委會選舉觀察員培訓(xùn)班，組織部分省、直轄市、自治區(qū)從事基層政權(quán)工作的官員交叉觀摩各地的村委會選舉，由此正式開展了選舉觀察活動。雖然我國并沒有在法律層面對選舉觀察做出相應(yīng)的保障，但村委會選舉觀察作為事實已存在了近20年，其在限制和揭露村級選舉中的不法行為、規(guī)范選舉程序、落實選舉監(jiān)督等方面起到了積極的作用。2005年，廣東省正式推出的村委會選舉觀察員制度成為該省第三屆村委會換屆選舉的一個亮點；之后，湖北省也開始正式推行此項制度。此項制度的初步運行推進了基層民主建設(shè)的步伐，同時，也開啟了村（居）委會選舉觀察制度建設(shè)的輻射效應(yīng)。在此后幾屆的村（居）委會換屆選舉中，此項制度在國內(nèi)多個省份實行。為保證村委會選舉觀察員制度的順利運行，廣東省和湖北省相繼對本省的村委會選舉辦法進行修訂，將建立村委會選舉觀察制度提升到地方性法規(guī)的高度，并在具體的制度安排上形成了初步的框架。

實際上，我國一直重視社會力量對選舉的監(jiān)督作用。2009年中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于加強和改進村民委員會選舉工作的通知》中明確要求“加強社會力量對選舉工作的監(jiān)督”，為我國選舉觀察制度的確立提供了思路。中共十八大報告強調(diào)要“更加注重健全民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，對新時期的民主建設(shè)工作提出了總體要求。

村委會選舉觀察是目前我國選舉觀察的主要領(lǐng)域，村委會選舉觀察制度的初步引入開啟了基層選舉領(lǐng)域有效發(fā)揮民主監(jiān)督的嶄新思路。2014年，我國多個省份進行了新一輪的村委會換屆選舉，這為選舉觀察及檢驗選舉觀察制度運行的政治成效提供了機會。

2 國內(nèi)選舉觀察制度運行的問題與理論研究狀況

作為基層選舉監(jiān)督的創(chuàng)新形式，村委會選舉觀察制度的引入在民主監(jiān)督中起到了應(yīng)有的效果，但畢竟這一制度運行的時間較短，存在問題在所難免，這里主要從制度運行層面和理論研究層面做出分析。

2.1 選舉觀察制度運行中凸顯的問題

我國的選舉觀察與國際選舉觀察差距較大，表現(xiàn)如下：

1）選舉觀察制度還未形成全國統(tǒng)一的制度安排。自2005年廣東省和湖北省率先引入村委會選舉觀察制度以來，雖然其他多省紛紛效仿，但也僅僅是作為地方性政策實行。

2）選舉觀察限于基層群眾自治組織的選舉領(lǐng)域。從我國將近20年的選舉觀察實踐看，選舉觀察的對象主要是村委會換屆選舉，偶爾延伸至居委會選舉，選舉觀察還沒有輻射到其他基層選舉領(lǐng)域，對基層人大代表的選舉觀察僅見學(xué)者邱家軍所寫的一份選舉觀察報告。

3）選舉觀察獨立性不強。目前，我國對村（居）委會的選舉觀察主要是民政部門主導(dǎo)，政府在組織管理、觀察員的招募、培訓(xùn)、評估等方面全面發(fā)揮作用，沒有正式的非政府組織選舉觀察團的介入。對照國際選舉觀察，我國的選舉觀察活動缺少“獨立”的基本精神，難以最終保證選舉觀察的中立性。

4）選舉觀察員隊伍仍需充實。國內(nèi)實行村（居）委會選舉觀察制度的省份對選舉觀察員的身份有相應(yīng)規(guī)定，如廣東省明確規(guī)定，觀察員的招募范圍為各級人大、政協(xié)組織、民政部門、高校政治法律專業(yè)的教師和學(xué)生、社會團體、律師事務(wù)所等。這一招募范圍看似較廣，但卻排除了真正來自農(nóng)村和城市基層社區(qū)的普通居民和民意代表，也排除了其他志愿者的自主參與?？紤]到選舉觀察的獨立性和中立性要求，我國的選舉觀察員隊伍仍需擴充。

5）選舉觀察僅限于選舉日的觀察。一般來說，選舉觀察分為全程觀察和選舉日的觀察兩種。受條件所限，目前我國的選舉觀察僅限于對選舉日的觀察，缺乏全程觀察的機制和可操作的方式。

2.2 理論研究狀況

我國對選舉觀察的理論研究主要集中于：

1）專注于觀察樣本的個案研究，重在對村級選舉的反思。王金華等學(xué)者在實地觀察的基礎(chǔ)上，出版了一系列觀察報告，對我國村級選舉的現(xiàn)狀、存在的問題、干擾因素、選舉程序、評估與建議等做了深入的描述和分析。

2）專題討論村級選舉涉及的政治影響、鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟關(guān)系、基層民主、公民權(quán)、法律制度等。這兩種情況出現(xiàn)于村委會選舉觀察的早期，一個共同的特征是：僅將村委會選舉作為觀察對象，沒有注意到選舉觀察本身。

3）初步關(guān)注選舉觀察的制度建設(shè)。在村委會選舉領(lǐng)域，2003年11月，中山大學(xué)、華南師范大學(xué)和廣州市社會科學(xué)院的有關(guān)學(xué)者組成的《廣東政治文明建設(shè)》課題組首次正式提出建立規(guī)范化、制度化村委會選舉觀察制度的建議；在廣東省和湖北省正式引入選舉觀察制度以后，有關(guān)的理論研究正式跟進。學(xué)者李凡[3]、王金紅[4]和研究生彭飛武[5]對選舉觀察的獨立原則、選舉觀察員的隊伍建設(shè)、觀察方式及制度實施中存在的問題和有待改進之處等做了探討。在基層人大代表選舉領(lǐng)域，中國選舉制度改革研究課題組[6]和王蕾[7]在借鑒國際選舉觀察制度的基礎(chǔ)上，提出在我國基層人大選舉制度改革中應(yīng)當(dāng)建立選舉觀察制度，并對選舉觀察的主體、模式和內(nèi)容等問題做了討論。

可以看出，目前我國對選舉觀察及其制度化的理論研究已初步啟動，但還不夠深入和系統(tǒng)。對照國際經(jīng)驗，我國以村委會選舉觀察員制度為主要形式的選舉觀察制度的運行，無論在參與程度、觀察主體、觀察模式、觀察范圍、觀察標準還是在法律規(guī)范、組織實施等方面都與國際社會的基本要求差距很大，其理論研究也亟待充實?？煞駥⑦x舉觀察制度引入到基層選舉的其他領(lǐng)域以提升民主監(jiān)督的效果；其引入的條件和動力如何；如何克服國內(nèi)現(xiàn)行選舉觀察制度運行中出現(xiàn)的問題；如何在基層選舉中完善此項制度？這些問題構(gòu)成了當(dāng)今開拓民主監(jiān)督形式、提升選舉監(jiān)督效果必須要考慮的問題，同時，這些問題也為我國選舉觀察制度的完善和普遍實施提供了發(fā)展方向。

3 選舉觀察制度引入的條件、動力及觀察領(lǐng)域的擴展

村委會選舉觀察制度的運行實踐為選舉觀察制度的普遍引入提供了問題警示，需對其引入的條件、動力和領(lǐng)域的擴展做出考察。

3.1 選舉觀察制度引入的條件

1）基本條件。一項制度的正式引入需要多種條件作為其基礎(chǔ)和前提。當(dāng)今我國基層民主監(jiān)督在理論與實踐上的雙重弱化狀態(tài)和地方政治發(fā)展的實際需要構(gòu)成選舉觀察制度引入的基本條件?；鶎用裰鞅O(jiān)督的弱化在國內(nèi)已存在多年，迫切需要在監(jiān)督體制和監(jiān)督方式上做出新的調(diào)整；同時，在當(dāng)今政治體制改革的大勢下，地方政府職能改革、政府管理體制改革和基層民主建設(shè)等也都亟需在各項具體的制度安排上做出革新。國內(nèi)村委會選舉觀察制度的初步引入，正是地方政府為了解決村級選舉中的民主監(jiān)督和村民自治發(fā)展等實際問題所進行的一項制度創(chuàng)新，順應(yīng)了政治體制改革的總體趨勢。

2）客觀條件。對于地方而言，能否引入與何時引入一項制度，需對其社會、經(jīng)濟、政治、文化等各項客觀條件做出判斷與評估。具體而言，經(jīng)濟發(fā)展水平，政府職能改革、選舉制度改革、基層群眾自治、基層民主建設(shè)構(gòu)成是引入此項制度的客觀條件。就我國村委會選舉觀察員制度的運行情況看，首先引入此項制度的廣東省和湖北省在經(jīng)濟上相對發(fā)達，物質(zhì)基礎(chǔ)相對雄厚，特別是廣東省，作為改革開放的前沿陣地，勇于嘗試探索多項政治體制改革，文化相對開放，具備引入選舉觀察制度的客觀條件。作為選舉制度和民主監(jiān)督的革新，選舉觀察制度的普遍引入有待進一步提升，但不可急功近利，需綜合考慮各地經(jīng)濟發(fā)展和政治體制改革的準備程度。若客觀條件不成熟，可適當(dāng)延遲選舉觀察制度的引入，否則不但起不到監(jiān)督作用，反而會帶來不必要的麻煩。

3）主觀條件。概括來講，選舉觀察制度引入的主觀條件主要包括：民主監(jiān)督意識、社會參與程度和民間監(jiān)督力量。各種主觀要素在不同地區(qū)的發(fā)展程度和水平差異關(guān)系著此項制度能否推行及推行的深度和廣度，在政治體制改革和基層民主建設(shè)的大環(huán)境中，各類主觀要件需不斷加強。近些年，社會公眾在民主監(jiān)督意識方面有了較大的提升，社會參與程度普遍提高，民間監(jiān)督力量初步發(fā)展，在選舉觀察制度的主觀條件上有了一定的基礎(chǔ)。但是，從選舉觀察制度推行的要求來講，民間監(jiān)督力量仍需進一步加強。目前，國內(nèi)還沒有獨立的以選舉觀察為主要活動目的的民間組織，成立獨立的非政府選舉觀察組織將是選舉觀察制度正常運行的重要環(huán)節(jié)。

3.2 選舉觀察制度引入的動力因素

一項制度的引入和推行，并非單純是政府的事情，從廣東、湖北引入村委會選舉觀察制度的過程來看，專家學(xué)者的推動與地方政府的積極回應(yīng)，成為此項制度創(chuàng)新的動力。從最近幾年的情況看，隨著社會對基層選舉工作的重視，公開、公平、公正、普遍、自由成為其基本原則，吸引了越來越多普通公眾的參與和新媒體的關(guān)注，成為選舉監(jiān)督不可或缺的重要力量。國際經(jīng)驗表明，公眾與媒體一向都是選舉觀察的重要推動力，我國在這方面發(fā)展得還不夠充分，從長遠來看，我國選舉觀察制度的引入及其廣泛推行，需在政府的主導(dǎo)之下，在專家學(xué)者推動和地方政府的支持中，綜合多重社會力量，充分發(fā)揮公眾參與和媒體的作用。

3.3 基層人大選舉領(lǐng)域引入選舉觀察制度的必要性與可能性

目前，我國選舉觀察制度的實用領(lǐng)域主要是村委會和居委會選舉，基層人大代表選舉領(lǐng)域的選舉觀察較少有實踐經(jīng)驗。我國《選舉法》第二條規(guī)定：“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會的代表，由選民直接選舉。”與基層群眾自治組織的選舉一樣，基層人大代表的選舉有著廣泛的群眾基礎(chǔ)，理論上也應(yīng)置于社會的廣泛監(jiān)督之下。但是，正因為選民與被選舉人之間關(guān)系密切，參與直選的人數(shù)眾多，范圍廣泛，使得選舉工作難免會出現(xiàn)諸如賄賂選舉、暗箱操作、行政干預(yù)、程序違規(guī)等問題，究其原因在于選舉過程中監(jiān)督機制的缺失。《選舉法》規(guī)定，“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表的選舉，應(yīng)當(dāng)嚴格依照法定程序進行，并接受監(jiān)督”。但事實上，選舉監(jiān)督在多地的基層人大代表選舉中并未得到足夠的重視，選舉的實際運行與法律規(guī)定之間存在較大的差距。為了完善選舉制度，促使基層人大代表依法選舉和規(guī)范化運作，充分發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用，有必要在基層人大代表的選舉中引入選舉觀察制度。

就基層人大代表領(lǐng)域?qū)嵤┻x舉觀察制度的可能性上，主要有以下三個方面的情形：第一，國內(nèi)選舉制度改革的持續(xù)推進、基層民主建設(shè)的深入發(fā)展及選舉監(jiān)督的法制保障，為基層人大代表選舉觀察制度的引入提供了大環(huán)境；第二，隨著市場經(jīng)濟發(fā)展和政治體制改革的深入進行，社會公眾的政治意識、民主意識不斷提升，政治參與也越來越由被動變得主動，在經(jīng)濟和政治利益的表達和獲得上，越來越傾向于通過政治參與的方式進行，并主動尋求行使民主監(jiān)督的途徑；第三，國內(nèi)部分省份運行的村委會選舉觀察制度對于在基層人大代表選舉領(lǐng)域引入選舉觀察制度有著積極的借鑒意義，同時也為建立和完善選舉觀察制度提供了良好的思路。綜合考慮以上幾種情形，在基層人大代表領(lǐng)域?qū)嵤┻x舉觀察制度是可能的。

4 選舉觀察的制度引入與基層選舉監(jiān)督的創(chuàng)新路徑

4.1 選舉觀察制度的法制建設(shè)

西方國家將立法作為選舉監(jiān)督的常用手段，在目前我國的基層選舉領(lǐng)域，對選舉過程進行監(jiān)督的法律規(guī)定存有缺漏。因此，選舉觀察的制度引入和基層選舉監(jiān)督創(chuàng)新的第一步是完善選舉監(jiān)督的法制建設(shè)。初步考慮如下：

1）完善基層群眾自治組織選舉辦法。長期以來，村委會選舉工作一直由《村民委員會組織法》、《城市居民委員會組織法》來規(guī)范，在村（居）委會的選舉上只作了原則性規(guī)定，在多個選舉細節(jié)上卻沒有做出明確說明，可操作性較差。目前，各地村（居）委會換屆選舉大都依據(jù)本地的選舉辦法進行，許多選舉程序方面的說明模糊不清，如正式候選人如何提名和確定、候選人與選民見面的方式、如何區(qū)分競選和拉票、秘密寫票間的數(shù)量規(guī)定、代寫員、唱票計票人的資格規(guī)定如何等細節(jié)問題，都迫切需要法律上的依據(jù)。

2）強調(diào)對選舉過程的監(jiān)督。目前基層群眾自治組織的選舉監(jiān)督工作中，對于選舉過程的監(jiān)督處于虛化狀態(tài)。《選舉法》規(guī)定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表的選舉，應(yīng)當(dāng)嚴格依照法定程序進行，并接受監(jiān)督?！钡珜θ绾伪O(jiān)督，由誰實施監(jiān)督?jīng)]做特別說明?！洞褰M法》規(guī)定，村委會接受村民的監(jiān)督，主要是監(jiān)督村委會的工作，特別是村務(wù)公開方面的工作，沒有對村委會選舉過程的監(jiān)督做出規(guī)定。各地村委會選舉辦法多數(shù)規(guī)定由村民選舉委員負責(zé)主持、指導(dǎo)和監(jiān)督村委會的選舉工作，但對如何實施監(jiān)督也沒有給出具體說明。對選舉過程的監(jiān)督有利于選舉質(zhì)量的提高，應(yīng)在法律上做出明確規(guī)定。

3）擴展村級選舉監(jiān)督的主體范圍和監(jiān)督權(quán)限?！洞褰M法》規(guī)定，村委會受村民、村民會議和村民代表會議的監(jiān)督。此外，村務(wù)監(jiān)督委員會和其他形式的村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)也是村級監(jiān)督的主體，監(jiān)督的內(nèi)容主要針對村務(wù)和村委會的日常工作。實際上，我國《村組法》并沒有明確各類監(jiān)督主體的監(jiān)督方式和職責(zé)權(quán)限，甚至對“村監(jiān)會”設(shè)立的程序、人數(shù)、資格等都沒有做出確切的說明，村級監(jiān)督工作常常表現(xiàn)為無力或虛化。隨著村級民主的發(fā)展，村民、村民會議或村民代表會議、“村監(jiān)會”等不一定僅針對村民民主理財和村務(wù)公開等制度的落實，也應(yīng)當(dāng)從法律上賦予它們在村委會選舉過程方面的監(jiān)督權(quán)。而對于選舉過程的監(jiān)督，除選委會之外，本地村民、候選人所派的代表、其他社會組織和人員都可以成為選舉監(jiān)督的主體。

4）設(shè)立獨立的選舉監(jiān)督機構(gòu)并保障其正常運作。就選舉監(jiān)督的必要性和選舉觀察的獨立性和中立性要求而言，設(shè)立專門的獨立的選舉監(jiān)督機構(gòu)并保障其正常運行、強調(diào)基層選舉的公開程度、保障和鼓勵民間選舉觀察的介入，以法律的形式做出明確規(guī)定將是落實基層選舉監(jiān)督工作的基本方向。

4.2 政府部門的相對淡出

我國選舉觀察活動是政府部門自上而下的安排，由各省市民政廳、民政局組織、地方政府配合完成。在現(xiàn)有的觀察中，觀察地點的確定多由地方政府提供、觀察員的招募、培訓(xùn)和考核由政府部門操作，觀察員的交通、用餐及其他相關(guān)費用一般也由政府部門承擔(dān)，觀察員的觀察報告也上交政府部門。政府主導(dǎo)削弱了選舉觀察的獨立性和中立性，使選舉觀察活動具有濃厚的官方色彩，難以避免對基層政權(quán)和選舉過程的影響，不但給地方政府增加了額外負擔(dān)，也難以對選舉觀察本身做出客觀的評價。

選舉觀察活動不應(yīng)該是政府的事情，不應(yīng)該由政府組織和管理，選舉觀察的有效性迫切要求選舉觀察活動保持其獨立性和中立性，為此，必需減少選舉觀察的官方色彩，并逐漸使政府部門退出這一領(lǐng)域。但是，目前條件下，我國還無法實現(xiàn)政府部門在這一活動中的一次性退出，應(yīng)重新定位其在觀察領(lǐng)域的角色，建立政府的相對淡出機制。考慮如下：第一，科學(xué)發(fā)揮政府的主導(dǎo)功能，避免由主導(dǎo)變成領(lǐng)導(dǎo)；第二，改變觀察員的招募、組織和管理方式，擴充觀察員隊伍，在現(xiàn)有觀察員隊伍的基礎(chǔ)上吸收農(nóng)民、基層社區(qū)市民、民意代表和志愿者觀察員的自主參與；第三，改變觀察方式，由指定觀察為主改為隨機觀察為主，降低被觀察地政府和村（居）委會的壓力和財政負擔(dān)，強調(diào)獨立觀察原則；第四，注意選舉觀察活動三年為期的周期性變化，為培育新老結(jié)合、以舊帶新的觀察員隊伍提供條件。

4.3 民間觀察的介入與激勵

盡管國內(nèi)有多年的選舉觀察實踐，但并沒有獨立的非政府組織介入觀察。學(xué)者余世存[8]指出，“應(yīng)該在選舉觀察中引進民間的觀察員，或者是非政府團體組成的觀察員，……鼓勵真正非政府的選舉觀察團出現(xiàn)。”政府的逐漸淡出過程即是非政府組織的逐步介入過程，非政府組織應(yīng)當(dāng)逐步承擔(dān)當(dāng)下政府部門在選舉觀察活動中的組織管理工作。目前，我國各類非政府組織數(shù)量逐年增加，但在選舉觀察領(lǐng)域還沒有專門的組織，需建立民間觀察組織的激勵機制：第一，國家應(yīng)建立健全法律制度，在營造非政府組織整體發(fā)展空間的同時，激發(fā)社會監(jiān)督力量，鼓勵獨立的選舉觀察組織的成立和發(fā)展，逐步實現(xiàn)選舉觀察在組織管理上由單一主體向多元主體轉(zhuǎn)化；第二，政府給予適當(dāng)資助，鼓勵現(xiàn)有觀察員的獨立觀察；同時，通過媒體宣傳，鼓勵國外選舉觀察團的進入和觀察交流；第三，鼓勵候選人主導(dǎo)和選委會主導(dǎo)的選舉觀察模式，并將之逐步上升到制度層面。

民間主導(dǎo)的觀察模式能夠有效保證觀察的中立性與客觀性，是基層選舉中民主監(jiān)督的發(fā)展趨勢。但是，一個難以解決的問題是，如果沒有政府的支持，民間觀察的實效如何保障？如何在糾錯補缺上有效發(fā)揮作用？這些問題也從另一側(cè)面說明了目前我國政府在選舉觀察問題上繼續(xù)發(fā)揮其主導(dǎo)功能的必要性。

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