胡鞍鋼
水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。水在中國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)中的地位舉足輕重,不僅關(guān)系到防洪、供水、糧食安全,而且關(guān)系到經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和國家安全。盡管改革開放30多年來中國創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)增長的奇跡,但是中國面臨的水問題卻越來越復(fù)雜、越來越突出:水旱災(zāi)害頻繁,水資源供需矛盾突出,水環(huán)境不斷惡化,水生態(tài)退化問題嚴(yán)重,而氣候變化使水問題更為嚴(yán)峻??梢哉f,水的問題已經(jīng)成為制約中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸和生態(tài)文明建設(shè)的主要短板,已對中國的綠色發(fā)展和轉(zhuǎn)型構(gòu)成重大挑戰(zhàn)。
歷史上,大江大河都是世界上各類大小文明的發(fā)源地和搖籃。中國文明不僅傳承下來,而且養(yǎng)育了世界最多人口的原因之一,就是治水歷來是中華民族安民興邦的大事。上古有大禹治水,漢有武帝親自指揮堵塞黃河決口,清有康熙帝將黃河河務(wù)、漕運(yùn)作為施政之要務(wù);新中國成立之后,更是強(qiáng)化了治水的物質(zhì)和人力資本投入。在中國,治水成功就是治國成功,歷史上是如此,現(xiàn)在是如此,未來還是如此。
水問題表面上看是資源環(huán)境的問題,實(shí)質(zhì)上是一個(gè)典型的治理問題。如面對眾多的水問題,沒有能夠及時(shí)進(jìn)行政策調(diào)整,不能確立與其相適應(yīng)的制度安排,便會使水資源短缺和水環(huán)境惡化的趨勢得不到遏制。中國目前面臨的“水多、水少,水臟、水渾”等相互交織的幾大水問題,根源是在新的經(jīng)濟(jì)社會條件下,不良的制度和不健全的機(jī)制,導(dǎo)致的不當(dāng)激勵和不合理的資源分配,這就是所謂“劣治”。水問題的應(yīng)對,根本上需要與時(shí)俱進(jìn),推動治道變革,改革和調(diào)整治理機(jī)制,建立“良治”的新型治理模式,以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。
中國人喜歡用“道”表征寓于宇宙萬物背后的真理。對治理之道的探究,實(shí)際上是對有關(guān)治理的普遍規(guī)律的探索。這種探索應(yīng)當(dāng)從實(shí)踐中來,是對實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的觀察和總結(jié),又要回到實(shí)踐中去,其成果用以指導(dǎo)實(shí)踐的開展。這樣的探索由表及里、由淺入深,可以劃分為信息、知識、理論和智慧4個(gè)層次。信息是認(rèn)識事物的出發(fā)點(diǎn),將信息進(jìn)行篩選和匯總,就得到知識;對知識進(jìn)行系統(tǒng)的分析和驗(yàn)證,就得到理論;理論的進(jìn)一步綜合和升華,就形成了智慧。智慧是信息、知識、理論三者積累到一定程度后升華的產(chǎn)物。因此,基于中國的治理實(shí)踐,整理信息、生產(chǎn)知識、創(chuàng)造理論、提煉智慧,構(gòu)成了探索中國治理之道的具體途徑?!暗馈钡闹粮咧腔?,需要經(jīng)過地方的“試點(diǎn)”、反復(fù)的“試錯”、不斷地總結(jié)和經(jīng)受實(shí)踐的檢驗(yàn),才能夠逐漸呈現(xiàn)出來,成為人們的認(rèn)識與共識。對“良治”之道的探索,需要經(jīng)歷長期的實(shí)踐、認(rèn)識、再實(shí)踐的反復(fù)過程。
水治理如何實(shí)現(xiàn)“良治”,是中國治理的最大難題之一。清華大學(xué)國情研究院對水治理的研究,已經(jīng)有十幾年的時(shí)間。我們對中國水問題的關(guān)注,最早是從黃河斷流開始的。黃河洪水自古以來聞名于世,改革開放以來,隨著用水量的快速增長,水資源短缺的問題日益突出,黃河斷流就是這一矛盾的突出表現(xiàn)。黃河下游從1972年開始斷流,進(jìn)入20世紀(jì)90年代年年斷流,1997年達(dá)到最高峰,斷流天數(shù)達(dá)到226天。1998年,黃河斷流成為社會各界關(guān)注的重大問題。
關(guān)于黃河斷流的成因,治黃工作者強(qiáng)調(diào)黃河水資源先天缺乏和工程調(diào)蓄能力的不足,水文水資源專家強(qiáng)調(diào)降雨量和天然徑流量的減少,地質(zhì)學(xué)家強(qiáng)調(diào)黃河源頭地質(zhì)條件的改變,泥沙專家強(qiáng)調(diào)通過水土保持減沙的減水效應(yīng),經(jīng)濟(jì)學(xué)者強(qiáng)調(diào)水價(jià)過低、水資源利用效率低下。我們提出了“體制失效說”,認(rèn)為雖然自然因素是黃河斷流的重要原因,但不宜夸大,黃河斷流的直接原因是人為因素,而根本原因是流域水資源管理不善和配置不當(dāng),斷流現(xiàn)象背后的實(shí)質(zhì)是流域水分配制度的失效。黃河分水制度中存在市場失效、政府失靈和產(chǎn)權(quán)失效現(xiàn)象。
基于上述判斷,我們提出,為應(yīng)對流域水資源配置的不平衡和效率低下,應(yīng)重新界定政府和市場的關(guān)系,通過引入水權(quán)市場優(yōu)化資源配置。而為了在流域內(nèi)建立水權(quán)市場,需要相應(yīng)的民主協(xié)商機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制作為保障。我們建議積極引入既不同于傳統(tǒng)“指令配置”也不同于“完全市場”的“準(zhǔn)市場”,即地方政府作為水權(quán)代表,通過民主協(xié)商的方式在流域上下游形成水市場。這種新思路后來逐步在黃河流域治理中實(shí)現(xiàn)。
水資源作為一種具有混合特性和稀缺性的自然資源,其分配是一種利益分配,既不能全部依靠政府配置,也不能完全依靠市場自由配置,而需要更為復(fù)雜的混合制度安排。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,黃河的治理目標(biāo)主要是防洪減淤,因而主要依靠工程技術(shù)手段來治理是有效的。隨著經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型、水資源利用的增加,黃河的治理目標(biāo)又增加了水資源管理和水環(huán)境保護(hù),這僅靠工程技術(shù)就難以解決問題了,既有的體制也就面臨失效局面。政策調(diào)整緩慢、制度建設(shè)滯后,這是導(dǎo)致黃河斷流問題產(chǎn)生的深層次教訓(xùn)。黃河斷流的危機(jī)實(shí)質(zhì)是治理危機(jī)。
黃河斷流是世紀(jì)之交中國水問題的縮影。在過去的十幾年時(shí)間里,在應(yīng)對復(fù)雜水問題、尋求解決對策的過程中,中國明顯加快了水治理變革,并取得了一系列重要進(jìn)展。這些進(jìn)展主要包括:治水理念的轉(zhuǎn)變,從無節(jié)制地向大自然索取轉(zhuǎn)向人與自然和諧共處,從人水互斥、人水沖突走向人水共處、人水和諧;管理體制的改革,強(qiáng)調(diào)水資源的統(tǒng)一管理和流域綜合管理,實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度;治水手段的創(chuàng)新,引入水權(quán)和水市場等市場手段、現(xiàn)代信息手段、公眾參與等手段,形成多元化的治水手段體系。治水之道變革取得了顯著成效,如黃河斷流等重大問題得到明顯緩解等。
中國治水之道變革的探索,符合一般的認(rèn)知規(guī)律。從最初對水問題信息的認(rèn)識,到形成對水危機(jī)的系統(tǒng)知識,再到摸索應(yīng)對水危機(jī)的創(chuàng)新理論,逐步積累形成新時(shí)期的治水智慧。人水和諧的治水新智慧,符合中華文明“天人合一”的大道,以其統(tǒng)領(lǐng)新時(shí)期的治水實(shí)踐,順應(yīng)了世界和中國綠色發(fā)展的潮流;最嚴(yán)格水資源制度的“三條紅線”(水資源開發(fā)利用控制紅線,到2030年全國用水總量控制在7000億立方米以內(nèi);用水效率控制紅線,到2030年用水效率達(dá)到或接近世界先進(jìn)水平;水功能區(qū)限制納污紅線,到2030年主要污染物入河湖總量控制在水功能區(qū)納污能力范圍之內(nèi),水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提高到95%以上),是有中國特色的水資源管理理論,是人水和諧理念指導(dǎo)下的治水新舉措;水權(quán)和水市場理論,是指導(dǎo)水資源管理中引入市場機(jī)制的新思路,有助于提高水資源配置的公平性和效率。隨著治水實(shí)踐的進(jìn)一步發(fā)展,關(guān)于水治理的信息和知識還會不斷增多,治水的理論和智慧將會更加豐富。
(來源:《中國社會科學(xué)報(bào)》 )