國(guó)土空間規(guī)劃的農(nóng)村土地規(guī)劃策略研究

呂國(guó)瑞

（東明縣自然資源和規(guī)劃局，山東 菏澤 274500）

0 引言

農(nóng)村土地規(guī)劃工作需要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行分析，具有較為顯著的地域性特點(diǎn)。規(guī)劃人員不僅要了解當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，還要做好農(nóng)村自然環(huán)境調(diào)查工作，并將二者有效融合在一起，多角度、全方位分析影響農(nóng)村土地規(guī)劃的各種因素，并采取針對(duì)性措施防范和處理。結(jié)合鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)際情況來(lái)看，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村中的人與地之間存在不可分割的關(guān)系，做好農(nóng)村土地規(guī)劃工作，也是重新調(diào)配人力資源的一個(gè)過(guò)程，同時(shí)是新農(nóng)村建設(shè)階段遵循因地制宜發(fā)展理念的重要體現(xiàn)。在農(nóng)村土地規(guī)劃過(guò)程中，相關(guān)職能部門(mén)及工作人員必須要善于總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，合理運(yùn)用鄉(xiāng)村建設(shè)理論知識(shí)，從人文主義、價(jià)值導(dǎo)向等方面開(kāi)展農(nóng)村土地規(guī)劃工作，在提高土地資源利用率的同時(shí)，為農(nóng)村健康長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

1 農(nóng)村土地規(guī)劃的重要意義

我國(guó)從20世紀(jì)末開(kāi)始，逐漸認(rèn)識(shí)到了土地規(guī)劃和管理工作的重要性，各級(jí)政府也相繼投入到相關(guān)工作中。在幾十年發(fā)展進(jìn)程中，我國(guó)土地總體規(guī)劃管理已經(jīng)取得了十分顯著的成績(jī)，為土地資源合理開(kāi)發(fā)、有效利用奠定了良好基礎(chǔ)，在一定程度上優(yōu)化了土地利用結(jié)構(gòu)。但不可否認(rèn)的是，由于城鄉(xiāng)之間發(fā)展存在較大差異，導(dǎo)致農(nóng)村土地規(guī)劃依然存在諸多問(wèn)題亟待解決，主要體現(xiàn)在破壞嚴(yán)重、利用率低等方面，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量不高，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，甚至打消了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，這也意味著加強(qiáng)農(nóng)村土地規(guī)劃管理迫在眉睫。結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)調(diào)查研究來(lái)看，在我國(guó)城市化進(jìn)程持續(xù)深入背景下，必將面臨用地需求不斷加大的問(wèn)題，其中部分建設(shè)活動(dòng)需要占用農(nóng)村土地，甚至占用優(yōu)質(zhì)耕地資源，這也導(dǎo)致占補(bǔ)失衡問(wèn)題日益嚴(yán)峻，所以必須在符合國(guó)家現(xiàn)行政策的情況下，做好農(nóng)村耕地資源保護(hù)工作，這也進(jìn)一步突出了農(nóng)村土地規(guī)劃工作的重要性。需要相關(guān)部門(mén)制定科學(xué)合理的投資方式，切實(shí)保護(hù)農(nóng)村現(xiàn)有土地資源，確保農(nóng)村糧食種植有足夠的耕種面積。另外，做好農(nóng)村土地規(guī)劃工作，能夠?yàn)檗r(nóng)村及城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展奠定基礎(chǔ)[1]。所以，對(duì)我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃制度進(jìn)行合理分析，明確規(guī)劃思路，加快改革步伐，形成與我國(guó)國(guó)情相符的農(nóng)村土地規(guī)劃制度，并嚴(yán)格貫徹落實(shí)到實(shí)際工作中，已經(jīng)成為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

2 國(guó)土空間規(guī)劃體系的主要特點(diǎn)

我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃工作在長(zhǎng)期發(fā)展中已經(jīng)形成了相對(duì)完善的工作體系，并積累了豐富的工作經(jīng)驗(yàn)。尤其新時(shí)期，國(guó)土資源規(guī)劃工作廣泛滲透到土地資源開(kāi)發(fā)、利用方方面面，并呈現(xiàn)出了十分顯著的系統(tǒng)性、適應(yīng)性特點(diǎn)。管理部門(mén)在國(guó)土資源規(guī)劃階段能夠采用先進(jìn)測(cè)繪技術(shù)對(duì)特定區(qū)域進(jìn)行測(cè)繪，結(jié)合測(cè)繪結(jié)果和當(dāng)?shù)赝恋刭Y源使用狀況，及人口分布情況，對(duì)國(guó)土資源進(jìn)行規(guī)劃和細(xì)分，如此既能夠保證土地規(guī)劃合理，也能夠減少不必要的土地資源浪費(fèi)。可以看出，國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)成為土地合理開(kāi)發(fā)和利用的基本體系，也就是所有與土地空間有關(guān)的工作，都要圍繞土地空間規(guī)劃進(jìn)行，這也是提高區(qū)域性土地資源管理水平，避免其與國(guó)土空間規(guī)劃相脫離的有效對(duì)策。在此過(guò)程中，管理部門(mén)必須熟練掌握各地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展需求，并在土地資源開(kāi)發(fā)利用中考慮地區(qū)發(fā)展需求，協(xié)調(diào)好土地規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等工作之間的關(guān)系，全面提高區(qū)域性土地資源利用率[2]。從以上角度進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)土空間規(guī)劃無(wú)論在區(qū)域性生活空間規(guī)劃，還是生態(tài)空間規(guī)劃方面，都發(fā)揮至關(guān)重要的作用，所以在農(nóng)村土地規(guī)劃過(guò)程中，必須要遵循國(guó)土空間規(guī)劃制度，保證規(guī)劃合理。

3 國(guó)土空間規(guī)劃下的農(nóng)村土地規(guī)劃需要遵循的基本原則

3.1 遵循可持續(xù)發(fā)展原則

可持續(xù)發(fā)展主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，其一是社會(huì)效益可持續(xù)發(fā)展，其二是環(huán)境效益可持續(xù)發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)：第一，從社會(huì)效益可持續(xù)發(fā)展角度分析?？梢詫⑸鐣?huì)效益看作環(huán)境效益的前提，只社會(huì)效益得到保障，才能夠?yàn)榄h(huán)境保護(hù)工作開(kāi)展指明方向，進(jìn)而使農(nóng)村土地規(guī)劃工作在實(shí)施過(guò)程中與國(guó)土空間規(guī)劃工作相協(xié)調(diào)。眾所周知，社會(huì)效益直接關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，所以管理部門(mén)在農(nóng)村土地規(guī)劃過(guò)程中要考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，探索土地和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在的矛盾，而后將這些問(wèn)題與鄉(xiāng)村建設(shè)工作相結(jié)合，通過(guò)培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)人才等方面克服發(fā)展困境。如此，才能夠在提高農(nóng)村土地規(guī)劃水平的同時(shí)充分發(fā)揮社會(huì)效益[3]。第二，從環(huán)境效益可持續(xù)發(fā)展角度分析。結(jié)合農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，土地和環(huán)境之間存在的問(wèn)題十分嚴(yán)峻，想要提高農(nóng)村土地規(guī)劃水平，就必然會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成一定破壞。所以相關(guān)部門(mén)在開(kāi)展土地規(guī)劃工作過(guò)程中，要基于生態(tài)可持續(xù)發(fā)展角度思考問(wèn)題，盡可能降低規(guī)劃過(guò)程對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的不良影響。由于不同農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)條件存在較大差異，但在同鄉(xiāng)、同縣之間這種差異可以忽略不計(jì)，也就是同鄉(xiāng)同縣的氣候環(huán)境、地理?xiàng)l件等方面均存在相似性。所以，管理部門(mén)在土地資源規(guī)劃過(guò)程中要統(tǒng)籌規(guī)劃方法，提高規(guī)劃工作適用性，保證農(nóng)村土地規(guī)劃工作能夠穩(wěn)定進(jìn)行。

3.2 遵循因地制宜原則

因地制宜的主要目的是保障地域發(fā)展質(zhì)量，遵循這一原則開(kāi)展農(nóng)村土地規(guī)劃工作，具有十分鮮明的指導(dǎo)價(jià)值。從本質(zhì)上分析，因地制宜本身具有局限性特點(diǎn)，主要體現(xiàn)在農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)利用特點(diǎn)方面。新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境下，農(nóng)村發(fā)展的環(huán)境特點(diǎn)并不是十分突出，包括農(nóng)村與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)的“物”極其匱乏，與城鎮(zhèn)相比發(fā)展落后，在農(nóng)村建設(shè)中無(wú)論“人”還是“物”都呈現(xiàn)出了顯著的發(fā)展適應(yīng)性問(wèn)題。受農(nóng)村自身土地資源使用的限制，導(dǎo)致土地規(guī)劃工作很難有序進(jìn)行，部分工作無(wú)法保持連續(xù)性，只能通過(guò)臨時(shí)投入的方式進(jìn)行，這種方式無(wú)法為農(nóng)村發(fā)展提供足夠的動(dòng)力。從這一角度進(jìn)行深入分析，管理部門(mén)在滿(mǎn)足因地制宜發(fā)展需求的同時(shí)，也要給予農(nóng)村土地資源使用局限性問(wèn)題相應(yīng)關(guān)注，這就需要特定的農(nóng)村區(qū)域采取措施創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展條件，而后融合土地資源管理工作，通過(guò)增加各種土地資源應(yīng)用類(lèi)型，進(jìn)一步拓展應(yīng)用邊界，這也是確保農(nóng)村土地資源規(guī)劃工作順利進(jìn)行，充分發(fā)揮社會(huì)效益的有效手段，同時(shí)能夠?yàn)榄h(huán)境效益增長(zhǎng)夯實(shí)基礎(chǔ)[4]。另外，在農(nóng)村土地規(guī)劃中遵循因地制宜基本原則，也突出了以人文本管理這一思想。具體來(lái)說(shuō)，管理部門(mén)只有在因地制宜原則帶動(dòng)下，才能夠?qū)⑥r(nóng)村與土地規(guī)劃有關(guān)的人和物聯(lián)系到一起，這也使得以人為本成了促進(jìn)農(nóng)業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力，有利于調(diào)動(dòng)參與農(nóng)村規(guī)劃工作勞動(dòng)者的工作熱情。

4 國(guó)土空間規(guī)劃的農(nóng)村土地規(guī)劃策略

4.1 建立系統(tǒng)性農(nóng)村土地規(guī)劃體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)

為了避免農(nóng)村土地規(guī)劃工作脫離國(guó)土空間規(guī)劃工作，需要相關(guān)部門(mén)在規(guī)劃過(guò)程中，不能只關(guān)注農(nóng)村地區(qū)，要基于整體發(fā)展視角做好規(guī)劃和管理工作，進(jìn)而為呈現(xiàn)一體化發(fā)展奠定基礎(chǔ)。通過(guò)合理規(guī)劃農(nóng)村土地規(guī)劃設(shè)施，使相關(guān)工作從整體方面突出功能性作用。而想要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就要從以下方面入手：第一，管理部門(mén)在農(nóng)村土地規(guī)劃工作中，可以針對(duì)特定區(qū)域的發(fā)展需求，結(jié)合其發(fā)展現(xiàn)狀，將具體情況滲透到城鄉(xiāng)一體化建設(shè)工作中[5]。從整體角度明確農(nóng)村發(fā)展需求；第二，管理部門(mén)需要將農(nóng)村發(fā)展需求和土地規(guī)劃工作有機(jī)融合到一起，無(wú)論開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)種植土地資源，還是使用建設(shè)土地資源，都要圍繞促進(jìn)農(nóng)村健康發(fā)展，提高社會(huì)效益為目標(biāo)，同時(shí)要考慮農(nóng)村環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，遵循因地制宜基本理念，引入和農(nóng)村土地資源合理應(yīng)用相關(guān)的發(fā)展資源；第三，管理部門(mén)要考慮城鄉(xiāng)一體化建設(shè)需求，并將相關(guān)工作與農(nóng)村土地規(guī)劃相聯(lián)系。需要注意的是，管理部門(mén)在選擇農(nóng)村土地規(guī)劃形式過(guò)程中，要重點(diǎn)分析城鄉(xiāng)一體化建設(shè)要求和建設(shè)現(xiàn)狀，如此才能夠確定呈現(xiàn)一體化工作目標(biāo)，保證各項(xiàng)工作有條不紊進(jìn)行。在此基礎(chǔ)上，管理部門(mén)還要明確農(nóng)村土地規(guī)劃需求，并將其與工業(yè)發(fā)展聯(lián)系到一起，站在整體角度合理規(guī)劃不同需求，將其作為提高農(nóng)村土地規(guī)劃水平的抓手，以此來(lái)提高土地資源利用率。第四，在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過(guò)程中，農(nóng)村人力資源流動(dòng)也越來(lái)越頻繁，此時(shí)管理部門(mén)開(kāi)展土地規(guī)劃工作，必須要考慮農(nóng)村人口在住房、教育等方面的需求，將農(nóng)村人口調(diào)控工作納入土地規(guī)劃范疇，通過(guò)協(xié)調(diào)二者之間的關(guān)系，保證土地規(guī)劃工作充分滿(mǎn)足農(nóng)村地區(qū)的人口流動(dòng)要求，結(jié)合實(shí)踐來(lái)看，這種規(guī)劃方式不僅操作性強(qiáng)，而且規(guī)劃效果較好[6]。

4.2 對(duì)城鎮(zhèn)空間、農(nóng)村空間和生態(tài)空間進(jìn)行協(xié)調(diào)規(guī)劃，促進(jìn)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展

鄉(xiāng)村建設(shè)工作需要與新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略融合到一起。其中，解決“三農(nóng)”問(wèn)題已經(jīng)成為各項(xiàng)工作開(kāi)展的重要前提。結(jié)合傳統(tǒng)發(fā)展理念來(lái)看，認(rèn)為解決“三農(nóng)”問(wèn)題，必須按照先解決農(nóng)業(yè)問(wèn)題，再解決農(nóng)村問(wèn)題，最后解決農(nóng)民問(wèn)題的順序入手。但結(jié)合農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展需求來(lái)看，解決“三農(nóng)”問(wèn)題的順序并非如此，而是要先解決農(nóng)民問(wèn)題，再解決農(nóng)村問(wèn)題，最后解決農(nóng)業(yè)問(wèn)題。也就是說(shuō)，農(nóng)民是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，在農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，所有工作的開(kāi)展都要以?xún)?yōu)化農(nóng)民發(fā)展思想為核心，這也是提高農(nóng)村發(fā)展能力的重要措施。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要管理部門(mén)在工作開(kāi)展過(guò)程中，將農(nóng)村空間、生態(tài)空間和城鎮(zhèn)空間有機(jī)聯(lián)系到一起，對(duì)農(nóng)民參與各項(xiàng)工作中可能遇到的問(wèn)題和面臨的挑戰(zhàn)展開(kāi)研究[7]。在此過(guò)程中必須注意，存在的問(wèn)題必然會(huì)與資源應(yīng)用存在聯(lián)系，而影響資源使用形式的常見(jiàn)因素，與農(nóng)村土地規(guī)劃工作息息相關(guān)。通常情況下，農(nóng)村地區(qū)無(wú)論開(kāi)展精神文明建設(shè)工作，還是促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，都要具備適應(yīng)性較強(qiáng)的特點(diǎn)，而且要與農(nóng)民發(fā)展需求相一致。此時(shí)，管理部門(mén)需要在農(nóng)村土地規(guī)劃過(guò)程中全面調(diào)查農(nóng)村居民發(fā)展需求和資源應(yīng)用狀況，并大力發(fā)展農(nóng)村特有的資源，以此來(lái)促進(jìn)農(nóng)村健康穩(wěn)定發(fā)展，形成科學(xué)合理的資源應(yīng)用形式。包括發(fā)展區(qū)域性特色農(nóng)業(yè)，開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村旅游資源，建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)等。與此同時(shí)，管理部門(mén)還應(yīng)將環(huán)保工作和評(píng)價(jià)發(fā)展較為合理的內(nèi)容關(guān)聯(lián)到一起，在此基礎(chǔ)上開(kāi)展教育、科技、醫(yī)療、交通等與土地規(guī)劃密切相連的工作[8]。通過(guò)合理規(guī)劃上述工作內(nèi)容，確保各項(xiàng)工作有序進(jìn)行。需要注意的是，在規(guī)劃過(guò)程中要盡可能降低對(duì)自然環(huán)境造成的負(fù)面影響，這也是農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展遵循因地制宜基本原則的重要體現(xiàn)，有利于提高農(nóng)村土地規(guī)劃工作綜合水平，確保其與國(guó)土空間規(guī)劃工作相適應(yīng)。

5 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在改革開(kāi)放持續(xù)深化背景下，國(guó)家給予土地規(guī)劃和管理工作的重視程度逐漸提升。為了優(yōu)化土地資源的開(kāi)發(fā)和利用，管理部門(mén)制定了一系列宏觀(guān)調(diào)控政策，通過(guò)開(kāi)展土地規(guī)劃和管理工作，全面提高土地資源利用率，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)保障。但與此同時(shí)，管理部門(mén)在農(nóng)村土地規(guī)劃過(guò)程中，依然會(huì)受到多種因素影響降低管理水平，導(dǎo)致土地資源應(yīng)用不當(dāng)。所以，本文基于國(guó)土空間規(guī)劃視角，對(duì)農(nóng)村土地規(guī)劃工作展開(kāi)分析，通過(guò)構(gòu)建完善體系，協(xié)調(diào)農(nóng)村、生態(tài)和城鎮(zhèn)之間的用地關(guān)系，為農(nóng)村土地資源可持續(xù)發(fā)展助力。