此案應(yīng)按照“特別規(guī)定”處理

■文/張 榮

近年來，隨著房地產(chǎn)市場的不斷升溫，建材產(chǎn)品的質(zhì)量逐漸成為了人民群眾關(guān)心、關(guān)注的焦點問題。建材產(chǎn)品的質(zhì)量狀況直接關(guān)系到人民群眾的人身健康和生命、財產(chǎn)安全。因此，國家將鋼筋混凝土用熱軋帶肋鋼筋、水泥、人造板等產(chǎn)品列入工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證目錄管理，以及規(guī)定溶劑型木器涂料、磁磚等未經(jīng)國家強制性產(chǎn)品認證（CCC認證），不得擅自出廠、銷售。國務(wù)院各部委也都非常重視建材產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管。特別是2010年以來，國家質(zhì)檢總局、公安部、環(huán)保部、住建部、國家工商總局、國家林業(yè)局等九部委聯(lián)合開展“清新居室百日行動”，從生產(chǎn)、銷售、使用等各個領(lǐng)域，加強對建材產(chǎn)品的全過程監(jiān)管?！吨袊|(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2015年5月刊登的《個人生產(chǎn)熱軋帶肋鋼筋案該怎么處理》的案例，就是基層質(zhì)監(jiān)部門在日常行政執(zhí)法中遇到的一起典型案例，對于該案的集中探討，有助于幫助質(zhì)監(jiān)執(zhí)法人員準(zhǔn)確把握工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證案件的法律法規(guī)適用。

本案爭議的焦點問題是法律法規(guī)的適用問題。

第一種意見認為，張某未取得工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證，擅自生產(chǎn)熱軋帶肋鋼筋的行為，違反了《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》（以下簡稱《許可證條例》）第5條規(guī)定，應(yīng)按照《許可證條例》第45條的規(guī)定處理。筆者認為該種做法欠妥當(dāng)。理由是：《許可證條例》第5條是對“企業(yè)”未取得工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證，生產(chǎn)列入許可證目錄的產(chǎn)品作出的禁止性規(guī)定。而本案的行政相對人張某，其還未到工商行政管理部門申請辦理營業(yè)執(zhí)照，顯然還不屬于“企業(yè)”的范疇。因此，按照《許可證條例》第45條規(guī)定處理于法無據(jù)。

第二種意見認為，張某的行為不屬于質(zhì)監(jiān)部門的管轄范圍，應(yīng)將案件移送至Z縣工商部門處理。筆者認為，該種處理方式也有待商榷。根據(jù)《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第11條規(guī)定：“質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門發(fā)現(xiàn)辦理的案件屬于其他行政管理部門管轄的，應(yīng)當(dāng)依法移送其他有關(guān)部門”，也就是說，質(zhì)監(jiān)部門發(fā)現(xiàn)辦理的案件不屬于質(zhì)監(jiān)部門管轄，應(yīng)及時將案件移送至有管轄權(quán)的行政部門。而本案中，張某無工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證生產(chǎn)熱軋帶肋鋼筋的行為，根據(jù)《許可證條例》第6條規(guī)定，縣級地方工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理工作。根據(jù)《許可證條例》第6條釋義，本條例所稱的工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證主管部門，目前是指國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局和地方各級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局。故Z縣質(zhì)監(jiān)局應(yīng)為張某未取得工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證，擅自生產(chǎn)熱軋帶肋鋼筋案件的行政管理部門。此外，根據(jù)《無照經(jīng)營查處取締辦法》第4條第二款規(guī)定，應(yīng)當(dāng)取得而未依法取得許可證和營業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營活動的無照經(jīng)營行為，質(zhì)監(jiān)部門亦應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)賦予的職責(zé)予以查處。因此，Z縣質(zhì)監(jiān)局應(yīng)按照法定職責(zé)對張某無證生產(chǎn)的違法行為進行查處。綜上，Z縣質(zhì)監(jiān)局將案件移送至工商部門管轄缺乏法律依據(jù)。

第三種意見認為，張某無證生產(chǎn)的違法行為,應(yīng)依據(jù)《無照經(jīng)營查處取締辦法》第14條的規(guī)定進行查處。筆者認為，該案應(yīng)按照《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》（以下簡稱“特別規(guī)定”）進行處理。理由一：《關(guān)于〈國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定〉若干問題的實施意見》（國質(zhì)檢法〔2007〕454號，以下簡稱《特別規(guī)定實施意見》）第1條規(guī)定，建筑鋼材在“特別規(guī)定”適用的產(chǎn)品范圍之內(nèi)。本案中涉及的熱軋帶肋鋼筋就是鋼材的一種。理由二：雖然《無照經(jīng)營查處取締辦法》、“特別規(guī)定”都是國務(wù)院的行政法規(guī)，但是根據(jù)《中華人民共和國立法法》第84條規(guī)定：“同一機關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定”以及《特別規(guī)定實施意見》第2條：“特別規(guī)定的法律效力低于法律，高于一般性行政法規(guī)”，“特別規(guī)定”的法律效力高于《無照經(jīng)營查處取締辦法》。綜上，張某未取得工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證，擅自生產(chǎn)熱軋帶肋鋼筋的行為，應(yīng)按照“特別規(guī)定”第3條第3款的規(guī)定，對張某作出行政處罰。

特別值得一提的是，“特別規(guī)定”是國務(wù)院在2007年專項整治中加強對危及人體健康和生命安全的產(chǎn)品監(jiān)管作出的特殊規(guī)定。雖然專項整治已經(jīng)告一段落，但該法規(guī)依然現(xiàn)行有效。

本案中，Z縣質(zhì)監(jiān)部門在對張某進行查處時，應(yīng)本著“教育與處罰相結(jié)合”的原則，指導(dǎo)張某積極辦理生產(chǎn)熱軋帶肋鋼筋的工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證。根據(jù)《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例實施辦法》第10條規(guī)定，先至工商行政管理部門申請取得營業(yè)執(zhí)照后，必須有與所生產(chǎn)產(chǎn)品相適應(yīng)的專業(yè)技術(shù)人員、有與所生產(chǎn)產(chǎn)品相適應(yīng)的生產(chǎn)條件和檢驗檢疫手段、有與所生產(chǎn)產(chǎn)品相適應(yīng)的技術(shù)文件和工藝文件、有健全有效的質(zhì)量管理制度和責(zé)任制度、產(chǎn)品符合有關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的要求、符合國家產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)定，不存在國家明令淘汰和禁止投資建設(shè)的落后工藝、高耗能、污染環(huán)境、浪費資源的情況，向質(zhì)監(jiān)部門提出辦理工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證申請，經(jīng)實地核查和對產(chǎn)品質(zhì)量檢驗合格，方可取得工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證。