立法協(xié)商：理論、實踐及未來展望

摘 要：立法協(xié)商是社會主義協(xié)商民主的重要形式。根據(jù)法律商談理論，建立在交往理性基礎(chǔ)上的論證性商談是合法之法產(chǎn)生的民主路徑。在我國，立法協(xié)商是黨的群眾路線在立法過程中的重要體現(xiàn)，是民主立法的重要方式，也是支持和保證人民通過人民代表大會行使國家立法權(quán)的重要渠道。在全面推進(jìn)依法治國的背景下，立法協(xié)商需要更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用，加強(qiáng)黨對立法協(xié)商工作的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮人大及其常委會在立法協(xié)商中的主導(dǎo)作用，提升政協(xié)作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的重要功能，并以立法形式對立法協(xié)商的主體、范圍、形式、程序和職責(zé)等進(jìn)行明確規(guī)定，使立法協(xié)商工作有法可依、有章可循。

關(guān)鍵詞：立法協(xié)商；論證性商談；民主立法；法治化

中圖分類號：D616 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2015）04-0075-08

繼黨的十八大報告首次提出社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式、推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展的論斷后，十八屆三中全會提出要深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商，這就明確了立法協(xié)商是社會主義協(xié)商民主的五種主要形式之一。十八屆四中全會再次強(qiáng)調(diào)，要健全立法機(jī)關(guān)和社會公眾溝通機(jī)制，開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會組織在立法協(xié)商中的作用。執(zhí)政黨重視和加強(qiáng)立法協(xié)商工作的一系列舉措表明，立法協(xié)商作為社會主義協(xié)商民主的重要形式，不僅是民主立法的客觀要求，而且是中國特色民主政治制度實踐的重要內(nèi)容。對我國的立法協(xié)商進(jìn)行理論分析、實踐考察和經(jīng)驗總結(jié)，是推動立法協(xié)商制度化、規(guī)范化、程序化發(fā)展的基礎(chǔ)性工作。

一、合法之法的產(chǎn)生：基于交往理性的論證性商談

在現(xiàn)代社會，“法律呈現(xiàn)為要求和回應(yīng)的活動或鏈條，這種要求和回應(yīng)都力求以正義的名義被聽見和被說起”[1]（p.211）。面對法律合法性難題，哈貝馬斯認(rèn)為“合法化匱乏的根源是法律的民主產(chǎn)生過程中的故障”[2]（p.531），并為此提出基于交往理性的法律商談理論解決方案。在哈貝馬斯看來，立法過程是在一個由各種偏好轉(zhuǎn)變、相互理解和協(xié)商談判所構(gòu)成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)中實現(xiàn)的，程序合理性是法律商談的理論基礎(chǔ)。民主立法過程由外在的建制化程序和參與者的內(nèi)在理性商談構(gòu)成，大致包括公共領(lǐng)域的開放式討論和論辯、正式國家制度中的理性商談和審議兩個階段，其中公共領(lǐng)域的民意表達(dá)和意見形成需要公民權(quán)利的充分實現(xiàn)，正式國家制度中的民意吸納和意見過濾需要代議制度的良好運(yùn)行。只有經(jīng)過這兩個階段，法律才能夠真正形成。事實上，這兩個階段彼此交織融合，二者之間的有效互動需要貫徹民主法治的人權(quán)原則與人民主權(quán)原則，這樣才能保證合法之法的事實有效性和規(guī)范有效性。因此，重構(gòu)現(xiàn)代法律的合法性，必須根據(jù)以人權(quán)原則和人民主權(quán)的同源性理念，改善自由平等的公民之間進(jìn)行公共協(xié)商、理性辯論的方法和條件，使民主程序在協(xié)商和談判過程中被建制化。既然法律是一個經(jīng)由民主意見和民主意志建制化過程而形成的具有自我反思性的合法秩序，維系合法秩序的關(guān)鍵在于民主的商談程序，那么合法之法的產(chǎn)生最終依賴于合理商談的參與者通過民主程序所達(dá)成的共識或同意。在哈貝馬斯構(gòu)建的法律商談情境中，立法過程實質(zhì)上是自由平等的公民聯(lián)合體通過國家的法治框架所進(jìn)行的自決實踐，每個公民都應(yīng)以憲法制定者的身份理解自身作為法律承受者和法律創(chuàng)制者的雙重角色，化解主觀權(quán)利與客觀法之間的沖突，平衡公共自主與私人自主之間的張力。只有產(chǎn)生法律的程序符合民主的程序條件，才能確保法律的合法性。質(zhì)言之，合法之法的產(chǎn)生需要一個民主的立法過程，這種民主的立法過程是一種論證性商談過程，通過運(yùn)用各種交往形式的協(xié)商、辯論、審議和談判而被建制化。

“作為論證理論模式，商談理論的典型特征是，個體的事實性與規(guī)范性確信、以及利益，能夠依據(jù)在程序進(jìn)行過程中提出的論據(jù)被改變?！盵3]（p.104）商談理論本質(zhì)上是一種關(guān)于實踐正確性的程序理論，主要存在于共同分析問題、討論問題如何解決的過程中，“商談是標(biāo)準(zhǔn)制定者用來厘清問題、確定相關(guān)信息和專門知識以及最終評定風(fēng)險的手段”[4]（p.41）。商談作為一種建立在語言基礎(chǔ)上的交流方式，其最重要的價值或許在于，它與過度回應(yīng)特定政治利益的主流政治過程是隔離的，而且可以為問題的解決提供靈活多變的選擇方案[5]（pp.1515-1542）。根據(jù)哈貝馬斯的論述，立法過程中的商談主要是一種論證性商談，具體包括實用商談、法律商談、道德商談、倫理政治商談及談判，其中實用商談和法律商談是由專家進(jìn)行的。實用商談是在目標(biāo)和偏好已確定前提下尋求合適手段的行動，解決的核心問題是對實現(xiàn)目標(biāo)的各種合理性手段進(jìn)行比較和權(quán)衡，由于專家的知識、經(jīng)驗和技能更為專業(yè)，由專家來完成顯然更適宜。法律商談是最后的成品加工階段，也主要由專家完成。由于道德商談主要考察的是如何根據(jù)所有人的平等的利益而調(diào)節(jié)共同生活，因而道德律令具有無條件的命令的語義形式。倫理政治商談以具體的認(rèn)同傳統(tǒng)與傳承的文化生活形式為起點，討論的是什么樣的行動方式從長遠(yuǎn)來說、從總體來說是共同體應(yīng)當(dāng)選擇的真切的生活方式。談判在立法過程中是一種特殊的交往形式，當(dāng)不同的利益沖突無法通過以理解為導(dǎo)向的商談而達(dá)成共識的時候，就只能通過談判解決問題；談判過程必須為所有的利益相關(guān)者創(chuàng)造公正公平的程序，而具體情況中對普遍利益還是特殊利益的判斷必須交由道德商談。由此可見，談判必須依賴于商談而存在，立法過程實質(zhì)上就是一個論證性的商談過程。特別是當(dāng)有些問題無法通過商談進(jìn)行協(xié)調(diào)時，更合理的解決方案就是利益沖突各方進(jìn)行談判并達(dá)成妥協(xié)。而要保證利益沖突各方對談判結(jié)果的可接受性，只有建立在交往理性基礎(chǔ)上的民主商談程序才可以使談判結(jié)果與道德相容。換言之，只要商談過程是民主的，法律的合法性就可以得到合理期待。更重要的是，立法過程的論證性民主商談程序應(yīng)被建制化，這樣才能從根本上保證合法之法的產(chǎn)生。

哈貝馬斯關(guān)于合法之法源于民主商談程序建制化的論述，為我國立法協(xié)商的制度化、規(guī)范化、程序化發(fā)展提供了諸多啟示。1.法律的合法性來源于交往主體之間的理性商談，民主的商談程序是法律商談的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，因為它給予每個公民在理性對話和意見交換中平等運(yùn)用其實踐理性的機(jī)會，意味著政治共同體的成員在商談過程中必須共同尋找各種路徑，使不同甚至是相互沖突的利益和欲望實現(xiàn)融合，從而使制定的法律最大限度地滿足所有公民的愿望。作為整體的人民不僅是法律的約束對象，同時也是合法之法的源泉。2.基于論證性商談的立法模式要求對多元主體的平等尊重與平等對待，對公民權(quán)利的尊重和保障是合法之法產(chǎn)生的前提。由于每個公民都是法律的服從者和創(chuàng)制者，作為法律創(chuàng)制者的每個人都是自由的和平等的，因而對每個公民的平等尊重與平等對待是保證法律合法性的前提。3.合法之法產(chǎn)生的關(guān)鍵在于民主商談程序的建制化，立法機(jī)關(guān)應(yīng)努力創(chuàng)設(shè)各種商談機(jī)制確保立法商談程序的民主建制化。民主實質(zhì)上是交往的法治化或建制化，對民主程序所具有的高要求的交往前提建制化是法治國家的基本原則，立法商談民主程序的規(guī)范運(yùn)作不僅依賴于一個有集體行動能力的公民聯(lián)合體，而且取決于相應(yīng)的交往程序和交往預(yù)設(shè)的法治化，以及建制化的商談過程與非正式領(lǐng)域的公共輿論之間的共同作用。4.合法之法可以作為一種社會整合機(jī)制，融貫公共自主與私人自主，平衡國家權(quán)力與公民權(quán)利，實現(xiàn)多元社會主體之間的持續(xù)性合作。立法協(xié)商同樣是一項合作事業(yè)，客觀要求各方參與主體理性而互惠地思考，并共同認(rèn)知一個道德上值得尊重的立場去尋求公平合作。為此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)允許廣泛范圍內(nèi)合理歧見的存在，既要求協(xié)商參與者為其不同見解說明理由和原因，又要求協(xié)商各方能夠共同履行創(chuàng)造民主社會的技能和美德的義務(wù)，促進(jìn)權(quán)力機(jī)關(guān)與社會民眾結(jié)成合作伙伴關(guān)系，采取共同行動來推動民主立法。

二、立法協(xié)商的基本范疇：主體、內(nèi)容與程序

對于立法協(xié)商的概念，理論界并未達(dá)成共識。學(xué)者們認(rèn)為，立法協(xié)商可從廣義和狹義兩個方面進(jìn)行理解。“廣義的立法協(xié)商是指：具有立法權(quán)的人大及其常委會或其行使相關(guān)立法權(quán)限的法定主體，在立法活動中與特定或者不特定主體之間的協(xié)商民主活動?！盵6]“狹義的立法協(xié)商主要是指行使國家立法權(quán)的全國人民代表大會及其常務(wù)委員會在正式通過憲法修正草案以及法律、法律決定草案以前，或國務(wù)院根據(jù)憲法和法律在制定行政法規(guī)前，將其草案提交全國政協(xié)及其常務(wù)委員會或地方政協(xié)及其常務(wù)委員會進(jìn)行政治協(xié)商，聽取意見和建議，爾后仍然由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會或國務(wù)院審議決定的一種制度化規(guī)范化程序化的過程。”[7]還有學(xué)者認(rèn)為，立法協(xié)商主要是政協(xié)有關(guān)專門委員會和政協(xié)委員，在立法機(jī)關(guān)初審之前，對有關(guān)法律法規(guī)草案進(jìn)行論證、協(xié)商，發(fā)表意見和建議的活動[8]。基于立法協(xié)商的實質(zhì)是民主立法，有學(xué)者建議，政協(xié)作為立法協(xié)商的組織者和推動者，不宜以政協(xié)的名義與立法機(jī)構(gòu)或人員進(jìn)行立法協(xié)商[9]。根據(jù)十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）及2015年初中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》（簡稱《意見》），人大作為立法機(jī)關(guān)應(yīng)在立法協(xié)商工作中居于主導(dǎo)地位。因此，立法協(xié)商主要是指立法機(jī)關(guān)在立法活動中，與政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會組織、專家學(xué)者及廣大人民群眾等廣泛進(jìn)行的溝通、對話、協(xié)商、聽證、征求意見及評估反饋等活動，以實現(xiàn)科學(xué)立法和民主立法的論證性商談程序。

根據(jù)法律商談原理，通過多元主體的民主商談有利于形成更佳的論證力量?！傲⒎C(jī)關(guān)如果要有所作為，就必須與利益團(tuán)體合作。這具有通常不被法律學(xué)者所重視的價值，比如，為立法機(jī)關(guān)提供迫切需要的信息，幫助立法機(jī)關(guān)理解與預(yù)期立法將如何影響相關(guān)團(tuán)體，降低民眾對不同立法理解的不確定性，同時幫助向公眾傳達(dá)相關(guān)信息?！盵10]（p.239）立法協(xié)商本質(zhì)上是一種提煉民意、凝聚民智的方式，通過立法機(jī)關(guān)與社會各方的溝通協(xié)商，在對各種不同的觀點和意見進(jìn)行比較、辯論、權(quán)衡、妥協(xié)和商談的基礎(chǔ)上，盡可能地形成共識，從而使制定的法律具有較高的民意基礎(chǔ)，更好地體現(xiàn)公共利益和民眾福祉。我國《立法法》第5條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！薄读⒎ǚā返?4條規(guī)定：“列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式?！彪m然在立法過程中存在著不同利益訴求，“但由于我國人民在根本利益上是一致的，人民代表在立法和決策過程中可以通過溝通和協(xié)商，既把不同地區(qū)、民族、階層的相同意愿集中起來，又能夠比較充分地反映和協(xié)調(diào)各個方面不同的特殊利益，達(dá)到統(tǒng)籌兼顧、凝聚人心的目的”[11]（p.48）。通過以人大代表為中心的溝通和協(xié)商，多元利益訴求在立法過程中得以體現(xiàn)，立法協(xié)商成為立法機(jī)關(guān)在立法過程中廣泛聽取和充分吸納人民群眾意見和建議的重要方式。

《決定》指出，“健全立法機(jī)關(guān)和社會公眾溝通機(jī)制，開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會組織在立法協(xié)商中的作用”；《意見》強(qiáng)調(diào)，“深入開展立法工作中的協(xié)商。制定立法規(guī)劃、立法工作計劃，要廣泛聽取各方面的意見和建議”。這表明，立法機(jī)關(guān)應(yīng)是立法協(xié)商的主體，人大及其常委會應(yīng)在立法協(xié)商過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。在人大的組織協(xié)調(diào)下，通過各種協(xié)商途徑和協(xié)商方式，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會組織、專家學(xué)者及廣大人民群眾在立法協(xié)商中的積極作用，可以促進(jìn)科學(xué)立法、民主立法。

就立法協(xié)商的內(nèi)容而言，一般是對列入立法規(guī)劃但未正式通過的有關(guān)法律法規(guī)草案，特別是對法律法規(guī)草案中涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及國計民生等問題進(jìn)行協(xié)商、論證，以便使立法更好地體現(xiàn)人民的意志、集中人民的智慧、維護(hù)人民的利益。《決定》提出要加強(qiáng)重點領(lǐng)域立法，立法協(xié)商也應(yīng)特別關(guān)注重點領(lǐng)域的立法，就加強(qiáng)公民權(quán)利的保障特別是公民經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各方面權(quán)利的落實，構(gòu)建權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平的法律制度，加快保障和改善民生、推進(jìn)社會治理體制創(chuàng)新的法律制度，加快國家安全法治建設(shè)、推進(jìn)公共安全法治化等國家安全法律制度及生態(tài)文明法律制度等領(lǐng)域進(jìn)行廣泛深入?yún)f(xié)商。特別是要圍繞食品衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等涉及人民群眾生命健康的事項開展立法協(xié)商，使立法協(xié)商適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，使每一項立法都符合憲法精神，得到人民的擁護(hù)和支持。

提高立法質(zhì)量是立法協(xié)商的重要價值目標(biāo)，而協(xié)商程序的民主正當(dāng)性對于保障立法協(xié)商質(zhì)量至為關(guān)鍵。首先，結(jié)合協(xié)商民主原理，立法協(xié)商程序應(yīng)貫徹公開、公正、公平的原則。這意味著參與立法協(xié)商的各方首先應(yīng)在資訊公開、信息充分、機(jī)會平等與程序正義的條件下進(jìn)行協(xié)商討論，以對話、批判、說理、審議的方式通過理性說服，形成以公共利益為導(dǎo)向的共識，從而保證立法的實質(zhì)正當(dāng)性。唯有實現(xiàn)信息對稱、公開公平的協(xié)商情境，參與者之間方能進(jìn)行富有成效的對話，立法協(xié)商才是具有公共精神的民主論壇。其次，立法協(xié)商程序應(yīng)遵循權(quán)利的平等保護(hù)原則，給予協(xié)商各方平等的發(fā)言權(quán)和表達(dá)權(quán)，平等對待協(xié)商各方的權(quán)利，既尊重大多數(shù)的意見，也保護(hù)少數(shù)人的不同立場和觀點。我國憲法第三十三條明確規(guī)定，“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”，“國家尊重和保障人權(quán)”；第三十五條規(guī)定，“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由”。這意味著國家以根本法的形式肯定了公民基本權(quán)利在國家政治生活中的重要地位，憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利條款是立法過程中進(jìn)行民主協(xié)商的構(gòu)成性規(guī)范和調(diào)節(jié)性規(guī)范，實現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法必須認(rèn)真對待憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利和自由。再次，立法協(xié)商程序應(yīng)以審議式辯論為中心，圍繞法律法規(guī)草案本身進(jìn)行理性、審慎的協(xié)商辯論，以實現(xiàn)參與者之間的互動交流，促進(jìn)對法律法規(guī)草案中的疑難問題進(jìn)行審慎判斷和全面分析。正因為立法的最終結(jié)果將影響所有的人，因而法律合法性的源泉并不是個體先定的意志，而是民主意志和民主意見的形成過程，即將社會公眾對立法過程盡可能廣泛的協(xié)商參與作為法律合法性的重要評判標(biāo)準(zhǔn)，每個人的意志都是在協(xié)商過程中形成的，協(xié)商的原則既是民主的，又是自由的；協(xié)商的過程既是個人的，更是集體的。最后，協(xié)商民主的責(zé)任性原則要求立法協(xié)商程序應(yīng)包含意見采納的反饋機(jī)制，對于立法協(xié)商過程中各方提出的觀點和建議，如果立法主體能夠采納的，應(yīng)提供具體的采納數(shù)據(jù)；對于不能采納的應(yīng)說明理由、解釋原因，使各方都能知曉法律法規(guī)出臺的緣由經(jīng)過，使協(xié)商形成的共識能夠通過合理途徑有效地融入立法過程。這樣，合法之法是共同協(xié)商的結(jié)果，而非共同意志的表達(dá)，從而更具可接受性與執(zhí)行力。實踐證明，立法過程中的民主協(xié)商不僅有助于制定高質(zhì)量的法律，而且有助于法律的實施；如果公民們覺得他們的意見沒有得到應(yīng)有的尊重，即使是好的立法他們也會進(jìn)行抵制。

三、我國立法協(xié)商的現(xiàn)狀分析：特點與經(jīng)驗

自黨的十八大首次將“健全社會主義協(xié)商民主制度”作為推進(jìn)政治體制改革的重要內(nèi)容后，立法協(xié)商逐漸成為中國特色社會主義民主政治制度實踐的重要內(nèi)容。在各地立法協(xié)商的實踐中，很多省市以制定規(guī)范性文件的形式保障立法協(xié)商工作的有序進(jìn)行。早在2000年，福建省就制定了《關(guān)于加強(qiáng)地方立法協(xié)商工作的意見》，隨后福州市政協(xié)與市人大常委會出臺了《關(guān)于加強(qiáng)地方立法協(xié)商工作的實施意見》。2004年出臺了《大連市制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章政治協(xié)商程序的暫行規(guī)定》，《關(guān)于加強(qiáng)南京市地方立法協(xié)商工作的意見》和《關(guān)于加強(qiáng)南京市政府立法協(xié)商工作的意見》。2007年～2010年出臺了《濟(jì)南市立法前協(xié)商工作規(guī)則》，杭州市《關(guān)于建立政府立法協(xié)商機(jī)制的實施意見》，《政協(xié)新疆維吾爾自治區(qū)委員會立法協(xié)商實施辦法》，《政協(xié)長沙市第十屆委員會地方性立法先行協(xié)商管理辦法》。2014年出臺了青海省《關(guān)于深入開展立法協(xié)商的實施意見》，《安徽省人大常委會關(guān)于加強(qiáng)立法協(xié)商協(xié)調(diào)工作的意見》。這些規(guī)范性文件為立法協(xié)商的有序運(yùn)作提供了文本依據(jù)和規(guī)范支持。有了立法協(xié)商規(guī)范性文件的支持和保障，各地立法協(xié)商工作取得了豐碩成果和顯著實效：自2006年以來，濟(jì)南市政協(xié)堅持立法前協(xié)商，七年提出了近千條建議，政協(xié)的立法前協(xié)商成為提高立法質(zhì)量的有效途徑；新疆維吾爾自治區(qū)政協(xié)在2010年先后召開6次立法協(xié)商座談會，政協(xié)委員共提出100多條意見[13]；2013年底，北京市政協(xié)首次嘗試真正意義上的立法協(xié)商，就《北京市大氣污染防治條例（草案）》進(jìn)行協(xié)商討論，草案中有83處修改來自700多名政協(xié)委員的意見，充分發(fā)揮了協(xié)商民主的作用[14]；2014年3月20日，全國政協(xié)舉行我國首次立法協(xié)商會，就《安全生產(chǎn)法》修改進(jìn)行立法協(xié)商[15]。

我國立法協(xié)商實踐有如下特點。1.立法協(xié)商需要多個部門之間的溝通配合，是人大與政府、政協(xié)等多個部門之間的合作事業(yè)。這非常鮮明地體現(xiàn)在立法協(xié)商規(guī)范性文件的制定過程中，如《大連市制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章政治協(xié)商程序的暫行規(guī)定》是大連市政協(xié)與市人大、市政府聯(lián)合制定的；《濟(jì)南市立法前協(xié)商工作規(guī)則》是濟(jì)南市人民政府辦公廳、濟(jì)南市政協(xié)辦公廳聯(lián)合頒發(fā)的；《關(guān)于加強(qiáng)南京市地方立法協(xié)商工作的意見》和《關(guān)于加強(qiáng)南京市政府立法協(xié)商工作的意見》是南京市政協(xié)社會法制委員會與市人大法制工作委員會、市政府法制工作辦公室共同制定的。福建省立法協(xié)商工作的具體開展，最初是通過福建省人大法制委、福建省政府法制局、福建省政協(xié)社法委三家聯(lián)席會議的形式實現(xiàn)。2.以規(guī)范性文件形式對立法協(xié)商的具體制度及工作機(jī)制進(jìn)行明確規(guī)定。各地通過制定立法協(xié)商的規(guī)范性文件，對立法協(xié)商的主體、內(nèi)容、程序、形式等做了具體規(guī)定，并通過建立人大、政府與政協(xié)的三方聯(lián)席會議制度實現(xiàn)立法協(xié)商的常態(tài)化運(yùn)作。人大、政府與政協(xié)的三方聯(lián)席會議一般每年召開兩次，年初主要就當(dāng)年的立法規(guī)劃通報情況并討論，年終主要是就當(dāng)年的立法活動進(jìn)行回顧和總結(jié)，并對出現(xiàn)的問題進(jìn)行討論、提出解決方案。3.協(xié)商辯論是立法協(xié)商程序中的核心機(jī)制，是立法協(xié)商取得實效的重要環(huán)節(jié)。在立法協(xié)商中構(gòu)建良好的辯論機(jī)制，能夠讓各種意見得到有條不紊的表達(dá)，并用規(guī)則來壓制各自內(nèi)心的私利與欲望，形成真正的觀點交鋒，有利于形成公共理性并廣泛凝聚社會共識。在全國政協(xié)舉行的首次立法協(xié)商會議上，政協(xié)委員與相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者之間的充分互動、協(xié)商辯論，成為此次立法協(xié)商會議的一大亮點[16]。4.建立立法協(xié)商的專門咨詢機(jī)構(gòu)，以促進(jìn)人大、政府與政協(xié)之間的溝通和交流。如大連市政協(xié)以《大連市制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章政治協(xié)商程序的暫行規(guī)定》為依據(jù)，吸收法律界專業(yè)人士成立“法制委員會立法前協(xié)商專家組”，增強(qiáng)立法前協(xié)商的廣泛性和針對性；南京市政協(xié)成立了由政協(xié)委員律師、法律工作者、政府部門的負(fù)責(zé)同志以及專家學(xué)者組成的“政協(xié)立法協(xié)商咨詢小組”，負(fù)責(zé)組織指導(dǎo)開展立法協(xié)商工作；杭州市政協(xié)成立了“立法協(xié)商咨詢小組”，為增強(qiáng)立法協(xié)商實效提供了組織保證；長沙市政協(xié)成立了由法律經(jīng)驗豐富、關(guān)心社會事務(wù)的市、區(qū)政協(xié)委員組成的“地方性立法協(xié)商專家組”，對地方性立法建設(shè)、地方性法規(guī)的制定進(jìn)行民主協(xié)商，以提升立法質(zhì)量。

各地立法協(xié)商實踐形成了一些有益的經(jīng)驗和做法。1.重視人大及其常委會在立法協(xié)商中的主導(dǎo)作用。人大作為專門立法機(jī)關(guān)，應(yīng)在立法協(xié)商中起主導(dǎo)作用。立法機(jī)關(guān)是立法活動的主導(dǎo)機(jī)關(guān)，當(dāng)然也是立法協(xié)商活動的主體和主導(dǎo)機(jī)關(guān)，應(yīng)在立法協(xié)商過程中充分發(fā)揮主導(dǎo)者和組織者的作用。《決定》指出，“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。”在各地的立法協(xié)商工作中，也鮮明地體現(xiàn)了這一特點。2.強(qiáng)調(diào)人民政協(xié)在立法協(xié)商中的特殊功能，特別是政協(xié)作為社會主義協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的功能得到了充分體現(xiàn)。立法無疑需要知識經(jīng)驗和專業(yè)技能，而政協(xié)委員大多是社會精英，立法機(jī)關(guān)在立法過程中聽取政協(xié)委員的意見和建議對于提高立法質(zhì)量具有智囊作用，“立法協(xié)商是更大程度發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用的一條途徑。政治協(xié)商是政協(xié)三大職能之一，最重要的協(xié)商是在決策層面，而立法無疑是重大決策”[17]。3.以制定規(guī)范性文件的形式確保立法協(xié)商的有序運(yùn)行。立法協(xié)商的規(guī)范運(yùn)作離不開規(guī)則和制度的保障。各地在推進(jìn)立法協(xié)商過程中，一般都比較注重對協(xié)商經(jīng)驗的抽象化和規(guī)則化，以規(guī)范性文件的形式對立法協(xié)商的主體、內(nèi)容、程序及反饋機(jī)制等進(jìn)行明確規(guī)定，以保障立法協(xié)商的規(guī)范化、制度化、程序化。4.建立立法協(xié)商的長效機(jī)制與專門組織機(jī)構(gòu)。為有效指導(dǎo)立法協(xié)商工作，各地建立了人大、政府與政協(xié)的立法協(xié)商三方聯(lián)席會議制度，以促進(jìn)政協(xié)與人大、政府之間就立法協(xié)商事項的常態(tài)化溝通交流。為充分發(fā)揮政協(xié)委員的專業(yè)性和知識性優(yōu)勢，確保立法協(xié)商的質(zhì)量和水平，有些地方政協(xié)根據(jù)實際情況建立了立法協(xié)商專門機(jī)構(gòu)，成員包括政協(xié)委員、政府部門的工作人員及專家學(xué)者等，制定了政協(xié)立法協(xié)商咨詢小組的工作辦法、工作簡則等規(guī)范性文件，為立法協(xié)商的有序運(yùn)轉(zhuǎn)提供組織保證。

四、未來展望：立法協(xié)商法治化的思考與建議

各地的有益探索為我國立法協(xié)商的規(guī)范化、制度化、程序化提供了寶貴經(jīng)驗。但總的說來，要使立法協(xié)商形成常態(tài)化的長效機(jī)制，應(yīng)在《決定》精神指引下恪守以民為本、立法為民理念，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)。為此，在立法協(xié)商領(lǐng)域也應(yīng)更好地發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用，進(jìn)一步推動立法協(xié)商的規(guī)范化、程序化和制度化發(fā)展，使立法協(xié)商能夠適應(yīng)社會主義國家法治建設(shè)民主化的進(jìn)程，更好地匯聚民意、集中民智、凝聚民心。

首先，應(yīng)加強(qiáng)黨對立法協(xié)商工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證，也是我國現(xiàn)行憲法明確規(guī)定的基本原則。將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國的全過程和各方面，是社會主義法治國家建設(shè)的基本經(jīng)驗。黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治建設(shè)是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)也必須依靠社會主義法治。在立法協(xié)商法治化的過程中也應(yīng)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)等依據(jù)憲法法律履行職能、開展工作統(tǒng)一起來，使黨成為立法協(xié)商的統(tǒng)一協(xié)調(diào)者。就國家層面的立法而言，立法協(xié)商規(guī)劃宜由黨中央征求全國人大、國務(wù)院和全國政協(xié)意見后再行制定，在法律的立法協(xié)商規(guī)劃的具體執(zhí)行中，由全國人大與全國政協(xié)建立立法協(xié)商合作機(jī)制；在行政法規(guī)的立法協(xié)商規(guī)劃的具體執(zhí)行中，由國務(wù)院與全國政協(xié)建立立法協(xié)商合作機(jī)制。就地方層面的立法而言，立法協(xié)商規(guī)劃宜由各級黨委征求各級人大、各級政府和各級政協(xié)意見后再行制定，在地方性法規(guī)的立法協(xié)商規(guī)劃的具體執(zhí)行中，由各級人大與各級政協(xié)建立立法協(xié)商合作機(jī)制；在地方性政府規(guī)章的立法協(xié)商規(guī)劃的具體執(zhí)行中，由各級政府與各級政協(xié)建立立法協(xié)商合作機(jī)制。立法協(xié)商的具體工作機(jī)制可以根據(jù)實際情況靈活建立，但堅持黨對立法協(xié)商工作的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)成為貫徹立法協(xié)商工作全過程的核心原則。

其次，應(yīng)充分發(fā)揮全國人大及地方各級人大在立法協(xié)商中的主導(dǎo)作用，增強(qiáng)人大在立法協(xié)商中的組織協(xié)調(diào)功能?！傲⒎C(jī)關(guān)就是民主化身，議員職權(quán)相同，地位平等，以法定代表之地位反應(yīng)全國民意，并透過一系列的討論、溝通、妥協(xié)、表決的民主程序來完成法律的制定，所以它具有民主的特質(zhì)?！盵18]（p.237）我國現(xiàn)行憲法規(guī)定，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)。全國人大代表應(yīng)同原選舉單位和人民保持密切聯(lián)系，聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務(wù)。各地立法協(xié)商的實踐表明，人大及其常委會的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在：年初時組織召開立法計劃協(xié)商會，向同級政府、政協(xié)、各民主黨派及工商聯(lián)等通報年度擬定立法計劃的基本情況，在廣泛聽取各方意見和建議的基礎(chǔ)上，再制定年度立法協(xié)商的具體規(guī)劃；在立法調(diào)研活動中與政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會組織等進(jìn)行充分協(xié)商討論；年底組織各部門就當(dāng)年立法活動進(jìn)行總結(jié)回顧，特別是對出現(xiàn)的問題行反思、辯論、總結(jié)，共同探討解決方案。根據(jù)《決定》及《意見》的精神，在立法協(xié)商法治化的過程中，應(yīng)健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法協(xié)商工作的體制機(jī)制，堅持人大及其常委會在立法協(xié)商工作中的主導(dǎo)地位，充分發(fā)揮人大代表在立法協(xié)商中的作用，健全法律法規(guī)起草征求人大代表意見制度，健全人大代表和社會公眾的溝通機(jī)制，健全人大代表密切聯(lián)系人民群眾的工作機(jī)制。在行政立法中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)成為立法協(xié)商的主導(dǎo)者，在立法協(xié)商過程中充分發(fā)揮作為主導(dǎo)者的組織和協(xié)調(diào)功能。

再次，應(yīng)充分發(fā)揮全國政協(xié)及地方各級政協(xié)在立法協(xié)商中作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的功能，彰顯政協(xié)作為社會主義協(xié)商民主重要渠道的作用。政協(xié)本身就是中國最大的精英代表機(jī)構(gòu)和合議機(jī)構(gòu)，政協(xié)作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)應(yīng)積極創(chuàng)造各種機(jī)制和條件與社會各方進(jìn)行協(xié)商交流，實現(xiàn)政協(xié)的人民性與公民性、專業(yè)性與代表性、精英化與平民化的統(tǒng)一。在各地政協(xié)的立法協(xié)商實踐中，政協(xié)一般先依據(jù)人大或政府的立法規(guī)劃制定具體的協(xié)商規(guī)劃，而后與其他部門合作開展立法調(diào)研活動，舉行協(xié)商討論會，最后提交立法協(xié)商討論的具體報告，給立法機(jī)關(guān)提供參考建議。有些地方的政協(xié)還成立了立法協(xié)商咨詢小組等專門組織作為政協(xié)與人大、政府的溝通協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以座談會、委員直通車、書面回函、電子郵件、電話傳真等途徑收集委員相關(guān)意見，這些做法都值得進(jìn)一步推廣。在總結(jié)地方立法協(xié)商實踐三方聯(lián)席會議制度經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，全國政協(xié)社法委也可與全國人大法工委、國務(wù)院法制局建立立法協(xié)商的聯(lián)席會議制度，促進(jìn)全國人大、國務(wù)院與全國政協(xié)在國家立法協(xié)商工作中的溝通交流。鑒于依法治國是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必然要求，法律工作者在建設(shè)社會主義法治國家中肩負(fù)著重要使命，而政協(xié)現(xiàn)有的界別設(shè)置中沒有法律界，因而可以探討在政協(xié)的界別設(shè)置中增加法律界、促進(jìn)更多的法律工作者加入政協(xié)工作，既有利于豐富立法協(xié)商參與者的多元性，還有助于提高政協(xié)委員立法協(xié)商的能力，提高立法質(zhì)量，保障協(xié)商實效。

最后，應(yīng)以立法形式明確規(guī)定立法協(xié)商的主體、范圍、形式和職責(zé)，進(jìn)一步完善立法協(xié)商的相關(guān)規(guī)則與程序，使立法協(xié)商工作有法可依、有序可遵、有章可循?！爸贫然厝灰蟪绦蚧图夹g(shù)化，必然要求明確協(xié)商主體、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商議題性質(zhì)、協(xié)商形式、協(xié)商程序?！盵19]（p.257）通過立法形式對立法協(xié)商進(jìn)行具體明確的規(guī)定是確保立法協(xié)商規(guī)范運(yùn)作的有效方式，美國早在1990年就制定了《協(xié)商行政立法法》，這部法律是美國協(xié)商行政立法運(yùn)作的基本依據(jù)和重要制度保障，為“行政機(jī)關(guān)通過協(xié)商行政立法形成規(guī)范的文本草案提供了制定法框架”[20]（p.941）。結(jié)合我國目前立法協(xié)商的實踐，條件成熟時可由全國人大、國務(wù)院和全國政協(xié)聯(lián)合制定統(tǒng)一的立法協(xié)商規(guī)范性文件，實現(xiàn)立法協(xié)商在全國范圍內(nèi)的規(guī)范化、制度化和程序化，使立法協(xié)商工作更具針對性、實效性和可操作性。立法協(xié)商主體應(yīng)是有立法權(quán)的人大或政府，特別是作為國家立法機(jī)關(guān)的人大，更應(yīng)積極探索形成與提煉民意的方式；立法協(xié)商參與者可包括政協(xié)委員、各民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會組織及廣大人民群眾等，使“人民作為憲法主體的身份得到不斷鞏固，明確自己作為憲法守護(hù)者和捍衛(wèi)者的職責(zé)和使命”。[21]立法協(xié)商的形式可結(jié)合要討論的法律法規(guī)草案及各地實際情況，采用座談會、論證會、聽證會、公開征求意見等形式，以落實人民作為法律最終制定者和執(zhí)行者的主體地位。為保障立法協(xié)商的實效，還應(yīng)建立健全相關(guān)配套機(jī)制，如立法信息公開機(jī)制、立法計劃的意見反饋機(jī)制、立法項目的協(xié)商通報機(jī)制、立法協(xié)商的具體程序機(jī)制、立法協(xié)商意見的采納與反饋機(jī)制、立法后評估機(jī)制等，使立法協(xié)商的民主功能得到有效發(fā)揮。

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