林業(yè)改革：以生態(tài)文明為核心

文 |《新產(chǎn)經(jīng)》記者 耿文彪

此次國(guó)有林場(chǎng)和林區(qū)改革的定位是發(fā)揮生態(tài)功能、維護(hù)生態(tài)安全，兩大目標(biāo)是保護(hù)生態(tài)、保障職工生活。

不久前，在國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署下，各地政府公開取締66家違法違規(guī)建設(shè)的高爾夫球場(chǎng)，貴州黔南州獨(dú)山縣貴龍國(guó)際養(yǎng)生中心高爾夫球場(chǎng)名列其中。該球場(chǎng)之所以被媒體曝光，乃至被政府取締，不僅僅因?yàn)樗菄?guó)家禁止建設(shè)項(xiàng)目，更多原因則是它的建設(shè)直接導(dǎo)致獨(dú)山縣國(guó)有林場(chǎng)2萬(wàn)余畝山林被破壞。

開發(fā)方勾結(jié)地方政府不惜以毀壞2萬(wàn)畝國(guó)有林場(chǎng)為代價(jià)，違規(guī)建設(shè)108洞高爾夫球場(chǎng)，違法違規(guī)程度堪稱近年來(lái)毀林案之最。盡管毀林開發(fā)不對(duì)，但作為國(guó)有林場(chǎng)或許也有自己的太多無(wú)奈，收入來(lái)源渠道單一、資產(chǎn)負(fù)債率高、職工生產(chǎn)生活困難，林場(chǎng)難以為繼，這都是當(dāng)前大多數(shù)國(guó)有林場(chǎng)所要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。

不過(guò)，這一切或?qū)⒊蔀檫^(guò)去，國(guó)有林場(chǎng)終于迎來(lái)轉(zhuǎn)機(jī)。3月17日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)有林場(chǎng)改革方案》和《國(guó)有林區(qū)改革指導(dǎo)意見(jiàn)》，這標(biāo)志著我國(guó)國(guó)有林業(yè)改革在歷經(jīng)多年的摸索、試點(diǎn)以后，終于迎來(lái)全面推進(jìn)階段。

目標(biāo)令人振奮

根據(jù)中央部署，此次國(guó)有林場(chǎng)和林區(qū)改革圍繞發(fā)揮生態(tài)功能、維護(hù)生態(tài)安全的戰(zhàn)略定位，圍繞保護(hù)生態(tài)、保障職工生活兩大目標(biāo)，加快健全森林資源監(jiān)管體制，創(chuàng)新資源管護(hù)方式，完善支持政策體系，推動(dòng)林業(yè)發(fā)展由木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)向生態(tài)修復(fù)和建設(shè)為主，由利用森林獲取經(jīng)濟(jì)效益為主轉(zhuǎn)向提供生態(tài)服務(wù)為主，為維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、保護(hù)生物多樣性、建設(shè)生態(tài)文明、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展提供生態(tài)保障。

國(guó)有林業(yè)改革方案和指導(dǎo)意見(jiàn)為林場(chǎng)和林區(qū)在生態(tài)上制定改革總目標(biāo)，即國(guó)有林場(chǎng)要通過(guò)大力造林、科學(xué)營(yíng)林、嚴(yán)格保護(hù)等多措并舉，到2020年使森林面積增加1億畝以上，森林蓄積量增長(zhǎng)6億立方米以上，商業(yè)性采伐減少20%左右。國(guó)有林區(qū)通過(guò)改革，到2020年，根據(jù)不同情況有序停止天然林商業(yè)性采伐，重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)森林面積增加550萬(wàn)畝左右，森林蓄積量增長(zhǎng)4億立方米以上。

這一組組靚麗的數(shù)字令人振奮，但背后卻難掩我國(guó)國(guó)有林業(yè)改革的曲折和艱辛。

新中國(guó)成立初期，為了加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和森林資源利用，由國(guó)家投資建立了一批國(guó)有林場(chǎng)和國(guó)有林區(qū)。國(guó)有林場(chǎng)是在集中連片的國(guó)有宜林荒山和荒地建立的專門從事營(yíng)造林和森林管理的事業(yè)單位，全國(guó)現(xiàn)有國(guó)有林場(chǎng)4855個(gè)，分布在31個(gè)省份的1600多個(gè)縣（市、區(qū)），多分布江河沿岸、水庫(kù)周邊、風(fēng)沙前線、黃土丘陵、硬質(zhì)山區(qū)等區(qū)域。

國(guó)有林區(qū)亦是新中國(guó)成立之初，為了生產(chǎn)木材和管理森林，我國(guó)分別在東北、內(nèi)蒙古、西北、西南等森林資源豐富的黑、吉、滇、川、青、陜、甘、新、內(nèi)蒙古等9省區(qū)設(shè)立了138個(gè)國(guó)有林業(yè)局，其中87個(gè)國(guó)有林業(yè)局組成了重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)。

積弊沉疴深重

客觀地講，國(guó)有林場(chǎng)和國(guó)有林區(qū)在維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、木材安全、物種安全、糧食安全，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)等方面作出的貢獻(xiàn)有目共睹。但伴隨著歷史車輪推進(jìn)，其普遍面臨的資源管理弱化、基礎(chǔ)設(shè)施落后、債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、職工生活困難等問(wèn)題亦顯而易見(jiàn)。

由于歷史原因，全國(guó)4855個(gè)國(guó)有林場(chǎng)管理體制多樣，形成了省地縣三級(jí)管理、以縣管為主的格局，省、地市、縣級(jí)管理的比例分別為10%、15%、75%；經(jīng)費(fèi)來(lái)源參差不齊，全額撥款的國(guó)有林場(chǎng)只有10%，差額撥款的林場(chǎng)占43%，自收自支林場(chǎng)的比例高達(dá)47%。

從林場(chǎng)職工收入看，目前國(guó)有林場(chǎng)職工的平均工資只有全國(guó)城鎮(zhèn)單位從業(yè)人員平均工資的33.3%，盡管收入微薄，全國(guó)國(guó)有林場(chǎng)累計(jì)拖欠職工工資依然高達(dá)70億元。

體制不順，經(jīng)營(yíng)困難，財(cái)力有限，甚至連養(yǎng)老、醫(yī)療這些作為公民最基本的社會(huì)保障問(wèn)題都難以保障。統(tǒng)計(jì)資料顯示，截至2011年底，全國(guó)75萬(wàn)國(guó)有林場(chǎng)在職職工尚有10.8萬(wàn)人未參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，14.7萬(wàn)人未參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)。

經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，林場(chǎng)要生存，職工要吃飯，一些國(guó)有林場(chǎng)和林業(yè)局就“靠山吃山”，打起了林場(chǎng)的主意。即便是最近幾年，無(wú)論是在實(shí)施了天然林保護(hù)工程的長(zhǎng)江、黃河兩岸，還是在早已停止主伐的大小興安嶺等國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)，由一些國(guó)有林場(chǎng)的主管方參與實(shí)施的有組織地盜采國(guó)家森林資源的監(jiān)守自盜案件，以及毀林開荒和開發(fā)案件仍時(shí)有發(fā)生。

近兩年來(lái)，記者曾兩次深入黑龍江省小興安嶺林區(qū)，對(duì)群眾反映的當(dāng)?shù)匾恍﹪?guó)有林場(chǎng)和林業(yè)局打著撫育伐的名義大肆盜采國(guó)家森林資源的情況進(jìn)行調(diào)查。然而，調(diào)查結(jié)果令人觸目驚心，森林深處連片的林木被砍伐，尚未拉走的樹頭橫七豎八撂了一地，還泛著濕氣的碗口大小的嶄新樹樁遍地都是，格外顯眼。撫育伐，顧名思義，是將密度過(guò)大的森林砍除長(zhǎng)勢(shì)不良的林木，控制合理的林木生長(zhǎng)密度，保證林木生長(zhǎng)旺盛。顯然，打著撫育伐旗號(hào)，當(dāng)?shù)亓謽I(yè)局實(shí)施的則是地地道道盜采盜伐國(guó)家林業(yè)資源的行為。據(jù)知情人告訴記者，黑龍江森工總局分配給該林業(yè)局當(dāng)年的撫育伐任務(wù)僅有幾千立方，而當(dāng)年該林業(yè)局竟然盜伐林木達(dá)8萬(wàn)立方之多。

身處我國(guó)西北的新疆省巴楚縣則是國(guó)有林場(chǎng)毀林開荒的一個(gè)典型。自幾年前我國(guó)棉花市場(chǎng)行情不斷上漲，巴楚縣國(guó)有林場(chǎng)內(nèi)毀林開荒不斷增多，盡管相關(guān)部門介入查處，但毀林開荒從來(lái)就沒(méi)停止過(guò)。新疆塔里木河流域管理局一位專家在接受媒體采訪時(shí)估算，自國(guó)家實(shí)施塔里木河流域綜合治理項(xiàng)目以來(lái)，流域內(nèi)新增墾荒面積不下1000萬(wàn)畝。

更有媒體報(bào)道，由于過(guò)去幾十年不間斷地毀林開荒，我國(guó)大興安嶺南麓森林邊緣已退縮了200公里之多。

艱難的改革歷程

國(guó)有林場(chǎng)遭遇的重重困境表明，國(guó)有林業(yè)管理體制已難以適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)，變革迫在眉睫。事實(shí)上，從中央到地方，我國(guó)圍繞國(guó)有林業(yè)改革所進(jìn)行的努力和嘗試從來(lái)就沒(méi)停止過(guò)。

早在2003年，中共中央、國(guó)務(wù)院就發(fā)布《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，明確提出要深化國(guó)有林場(chǎng)改革。

2006年，國(guó)務(wù)院首次提出在黑龍江伊春開展國(guó)有林區(qū)林權(quán)制度改革試點(diǎn)工作，《伊春林權(quán)制度改革試點(diǎn)實(shí)施方案》經(jīng)國(guó)家林業(yè)局批復(fù)后實(shí)施。不知何故兩年試點(diǎn)到期后無(wú)果而終。

2008年，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》發(fā)布，提出要擴(kuò)大國(guó)有林場(chǎng)改革試點(diǎn)。

2010年的一號(hào)文件和政府工作報(bào)告都明確提出啟動(dòng)國(guó)有林場(chǎng)改革。

然而，頻頻被提及的國(guó)有林場(chǎng)改革只聞樓梯響，未見(jiàn)人下來(lái)。直到2010年5月，國(guó)務(wù)院召開第111次常務(wù)會(huì)議，專題研究國(guó)有林場(chǎng)改革，明確由國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家林業(yè)局牽頭，會(huì)同有關(guān)部門成立國(guó)有林場(chǎng)和國(guó)有林區(qū)改革工作小組，就國(guó)有林場(chǎng)改革問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研，決定通過(guò)試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，時(shí)機(jī)成熟后，全國(guó)有序推進(jìn)。

隨后，由國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家林業(yè)局牽頭，聯(lián)合多個(gè)部委組成20多個(gè)調(diào)查組，分赴全國(guó)23個(gè)?。▍^(qū)、市）國(guó)有林場(chǎng)進(jìn)行調(diào)研，經(jīng)多次專題會(huì)議研究，終于逐步厘清國(guó)有林場(chǎng)改革思路。

2011年，國(guó)有林改小組正式確定，率先在河北、浙江、安徽、江西、湖南、山東和甘肅7個(gè)省進(jìn)行國(guó)有林場(chǎng)改革試點(diǎn)。隨后，根據(jù)中央要求，7省陸續(xù)上報(bào)改革方案。

改革方案經(jīng)過(guò)近兩年反復(fù)修改和完善，2013年8月5日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家林業(yè)局正式批復(fù)上述7省的國(guó)有林場(chǎng)改革試點(diǎn)方案，標(biāo)志著具有全局意義的國(guó)有林場(chǎng)改革進(jìn)入實(shí)質(zhì)性推進(jìn)階段。

江西的成功范式

如今，兩年試點(diǎn)時(shí)間即將到期，國(guó)有林場(chǎng)改革試點(diǎn)迎來(lái)收獲季。其中江西省國(guó)有林場(chǎng)改革成效尤為顯著。

作為林業(yè)大省，在試點(diǎn)改革之前，江西國(guó)有林場(chǎng)總數(shù)占全國(guó)1/10，職工總?cè)藬?shù)約為全國(guó)1/6。如同全國(guó)一樣，國(guó)有林場(chǎng)所面臨的各種困難和問(wèn)題長(zhǎng)期困擾著林業(yè)和林區(qū)的發(fā)展。

通過(guò)改革，江西省將納入改革范圍的425個(gè)林場(chǎng)整合重組為216個(gè)，其中界定為生態(tài)公益林場(chǎng)182個(gè)，商品經(jīng)營(yíng)型林場(chǎng)34個(gè)；林場(chǎng)平均經(jīng)營(yíng)規(guī)模由先前的5.8萬(wàn)畝擴(kuò)大到12萬(wàn)畝。

改革爭(zhēng)取到中央補(bǔ)助資金19.73億元，省級(jí)配套4.86億元，主要用于解決國(guó)有林場(chǎng)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。全省應(yīng)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)9.99萬(wàn)人，實(shí)際參保9.93萬(wàn)人，參保率99.4%；應(yīng)參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)10.01萬(wàn)人，實(shí)際參保9.92萬(wàn)人，參保率99.1%。

通過(guò)改革，目前全省國(guó)有林場(chǎng)職工基本告別低矮、簡(jiǎn)陋的工棚式住房，困擾職工數(shù)十年的出行難、就醫(yī)難、子女上學(xué)難、再就業(yè)難的狀況已徹底改變。

就職工安置來(lái)看，通過(guò)采取身份置換、競(jìng)爭(zhēng)上崗、內(nèi)部退養(yǎng)、提前退休等多種方式，共分流安置在職職工4.56萬(wàn)人，占改革前在職職工總數(shù)的81%。

伴隨著改革，江西省83所場(chǎng)辦義務(wù)教育學(xué)校和63所醫(yī)療單位也全部剝離，退休和解除勞動(dòng)關(guān)系人員全部實(shí)現(xiàn)社會(huì)化管理。

作為一場(chǎng)涉及425個(gè)國(guó)有林場(chǎng)的改革，江西沒(méi)有出現(xiàn)破壞森林資源的案件，沒(méi)有違規(guī)處置國(guó)有資產(chǎn)情況，確保了國(guó)有林場(chǎng)資源資產(chǎn)安全。一場(chǎng)涉及10.28萬(wàn)職工的改革，林區(qū)社會(huì)和諧穩(wěn)定，沒(méi)有出現(xiàn)群體性上訪事件，沒(méi)有出現(xiàn)山林權(quán)屬糾紛。

由此，對(duì)于即將全面展開的國(guó)有林場(chǎng)改革和林區(qū)改革來(lái)說(shuō)，江西省國(guó)有林場(chǎng)改革試點(diǎn)的意義，已躍然紙上。