關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見

各省、自治區(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設兵團發(fā)展改革委、財政廳（局）、水利（水務）廳（局）：

水利是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要基礎設施。對具備一定條件的重大水利工程，通過深化改革向社會投資敞開大門，建立權利平等、機會平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境和合理的投資收益機制，放開增量，盤活存量，加強試點示范，鼓勵和引導社會資本參與工程建設和運營，有利于優(yōu)化投資結構，建立健全水利投入資金多渠道籌措機制；有利于引入市場競爭機制，提高水利管理效率和服務水平；有利于轉變政府職能，促進政府與市場有機結合、兩手發(fā)力；有利于加快完善水安全保障體系，支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)黨的十八屆三中、四中全會精神和《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號）有關要求，結合水利實際，提出如下實施意見。

一、明確參與范圍和方式

（一）拓寬社會資本進入領域。除法律、法規(guī)、規(guī)章特殊規(guī)定的情形外，重大水利工程建設運營一律向社會資本開放。只要是社會資本，包括符合條件的各類國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，以及其他投資、經(jīng)營主體愿意投入的重大水利工程，原則上應優(yōu)先考慮由社會資本參與建設和運營。鼓勵統(tǒng)籌城鄉(xiāng)供水，實行水源工程、供水排水、污水處理、中水回用等一體化建設運營。

（二）合理確定項目參與方式。盤活現(xiàn)有重大水利工程國有資產(chǎn)，選擇一批工程通過股權出讓、委托運營、整合改制等方式，吸引社會資本參與，籌得的資金用于新工程建設。對新建項目，要建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制，鼓勵社會資本以特許經(jīng)營、參股控股等多種形式參與重大水利工程建設運營。其中，綜合水利樞紐、大城市供排水管網(wǎng)的建設經(jīng)營需按規(guī)定由中方控股。對公益性較強、沒有直接收益的河湖堤防整治等水利工程建設項目，可通過與經(jīng)營性較強項目組合開發(fā)、按流域統(tǒng)一規(guī)劃實施等方式，吸引社會資本參與。

（三）規(guī)范項目建設程序。重大水利工程按照國家基本建設程序組織建設。要及時向社會發(fā)布鼓勵社會資本參與的項目公告和項目信息，按照公開、公平、公正的原則通過招標等方式擇優(yōu)選擇投資方，確定投資經(jīng)營主體，由其組織編制前期工作文件，報有關部門審查審批后實施。實行核準制的項目，按程序編制核準項目申請報告；實行審批制的項目，按程序編制審批項目建議書、可行性研究報告、初步設計，根據(jù)需要可適當合并簡化審批環(huán)節(jié)。

（四）簽訂投資運營協(xié)議。社會資本參與重大水利工程建設運營，縣級以上人民政府或其授權的有關部門應與投資經(jīng)營主體通過簽訂合同等形式，對工程建設運營中的資產(chǎn)產(chǎn)權關系、責權利關系、建設運營標準和監(jiān)管要求、收入和回報、合同解除、違約處理、爭議解決等內容予以明確。政府和投資者應對項目可能產(chǎn)生的政策風險、商業(yè)風險、環(huán)境風險、法律風險等進行充分論證，完善合同設計，健全糾紛解決和風險防范機制。

二、完善優(yōu)惠和扶持政策

（五）保障社會資本合法權益。社會資本投資建設或運營管理重大水利工程，與政府投資項目享有同等政策待遇，不另設附加條件。社會資本投資建設或運營管理的重大水利工程，可按協(xié)議約定依法轉讓、轉租、抵押其相關權益；征收、征用或占用的，要按照國家有關規(guī)定或約定給予補償或者賠償。

（六）充分發(fā)揮政府投資的引導帶動作用。重大水利工程建設投入，原則上按功能、效益進行合理分攤和籌措，并按規(guī)定安排政府投資。對同類項目，中央水利投資優(yōu)先支持引入社會資本的項目。政府投資安排使用方式和額度，應根據(jù)不同項目情況、社會資本投資合理回報率等因素綜合確定。公益性部分政府投入形成的資產(chǎn)歸政府所有，同時可按規(guī)定不參與生產(chǎn)經(jīng)營收益分配。鼓勵發(fā)展支持重大水利工程的投資基金，政府可以通過認購基金份額、直接注資等方式予以支持。

（七）完善項目財政補貼管理。對承擔一定公益性任務、項目收入不能覆蓋成本和收益，但社會效益較好的政府和社會資本合作（PPP）重大水利項目，政府可對工程維修養(yǎng)護和管護經(jīng)費等給予適當補貼。財政補貼的規(guī)模和方式要以項目運營績效評價結果為依據(jù)，綜合考慮產(chǎn)品或服務價格、建設成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素合理確定、動態(tài)調整，并以適當方式向社會公示公開。

（八）完善價格形成機制。完善主要由市場決定價格的機制，對社會資本參與的重大水利工程供水、發(fā)電等產(chǎn)品價格，探索實行由項目投資經(jīng)營主體與用戶協(xié)商定價。鼓勵通過招標、電力直接交易等市場競爭方式確定發(fā)電價格。需要由政府制定價格的，既要考慮社會資本的合理回報，又要考慮用戶承受能力、社會公眾利益等因素；價格調整不到位時，地方政府可根據(jù)實際情況安排財政性資金，對運營單位進行合理補償。

（九）發(fā)揮政策性金融作用。加大重大水利工程信貸支持力度，完善貼息政策。允許水利建設貸款以項目自身收益、借款人其他經(jīng)營性收入等作為還款來源，允許以水利、水電等資產(chǎn)作為合法抵押擔保物，探索以水利項目收益相關的權利作為擔保財產(chǎn)的可行性。積極拓展保險服務功能，探索形成“信貸+保險”合作模式，完善水利信貸風險分擔機制以及融資擔保體系。進一步研究制定支持從事水利工程建設項目的企業(yè)直接融資、債券融資的政策措施，鼓勵符合條件的上述企業(yè)通過IPO（首次公開發(fā)行股票并上市）、增發(fā)、企業(yè)債券、項目收益?zhèn)?、公司債券、中期票?jù)等多種方式籌措資金。

（十）推進水權制度改革。開展水權確權登記試點，培育和規(guī)范水權交易市場，積極探索多種形式的水權交易流轉方式，鼓勵開展地區(qū)間、用水戶間的水權交易，允許各地通過水權交易滿足新增合理用水需求，通過水權制度改革吸引社會資本參與水資源開發(fā)利用和節(jié)約保護。依法取得取水權的單位或個人通過調整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結構、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源的，可在取水許可有效期和取水限額內，經(jīng)原審批機關批準后，依法有償轉讓其節(jié)約的水資源。在保障灌溉面積、灌溉保證率和農民利益的前提下，建立健全工農業(yè)用水水權轉讓機制。

（十一）實行稅收優(yōu)惠。社會資本參與的重大水利工程，符合《公共基礎設施項目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》《環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》規(guī)定條件的，自項目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅，第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅。

（十二）落實建設用地指標。國家和各省（自治區(qū)、直轄市）土地利用年度計劃要適度向重大水利工程建設傾斜，予以優(yōu)先保障和安排。項目庫區(qū)（淹沒區(qū)）等不改變用地性質的用地，可不占用地計劃指標，但要落實耕地占補平衡。重大水利工程建設的征地補償、耕地占補平衡實行與鐵路等國家重大基礎設施建設項目同等政策。

三、落實投資經(jīng)營主體責任

（十三）完善法人治理結構。項目投資經(jīng)營主體應依法完善企業(yè)法人治理結構，健全和規(guī)范企業(yè)運行管理、產(chǎn)品和服務質量控制、財務、用工等管理制度，不斷提高企業(yè)經(jīng)營管理和服務水平。改革完善項目國有資產(chǎn)管理和授權經(jīng)營體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，保障國有資產(chǎn)公益性、戰(zhàn)略性功能的實現(xiàn)。

（十四）認真履行投資經(jīng)營權利義務。項目投資經(jīng)營主體應嚴格執(zhí)行基本建設程序，落實項目法人責任制、招標投標制、建設監(jiān)理制和合同管理制，對項目的質量、安全、進度和投資管理負總責。已通過招標方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設、生產(chǎn)或者提供的，可以不進行招標。要建立健全質量安全管理體系和工程維修養(yǎng)護機制，按照協(xié)議約定的期限、數(shù)量、質量和標準提供產(chǎn)品或服務，依法承擔防洪、抗旱、水資源節(jié)約保護等責任和義務，服從國家防汛抗旱、水資源統(tǒng)一調度。要嚴格執(zhí)行工程建設運行管理的有關規(guī)章制度、技術標準，加強日常檢查檢修和維修養(yǎng)護，保障工程功能發(fā)揮和安全運行。

四、加強政府服務和監(jiān)管

（十五）加強信息公開。發(fā)展改革、財政、水利等部門要及時向社會公開發(fā)布水利規(guī)劃、行業(yè)政策、技術標準、建設項目等信息，保障社會資本投資主體及時享有相關信息。加強項目前期論證、征地移民、建設管理等方面的協(xié)調和指導，為工程建設和運營創(chuàng)造良好條件。積極培育和發(fā)展為社會投資提供咨詢、技術、管理和市場信息等服務的市場中介組織。

（十六）加快項目審核審批。深化行政審批制度改革，建立健全重大水利項目審批部際協(xié)調機制，優(yōu)化審核審批流程，創(chuàng)新審核審批方式，開辟綠色通道，加快審核審批進度。地方也要建立相應的協(xié)調機制和綠色通道。對于法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定作為項目審批前置條件的行政審批事項，一律放在審批后、開工前完成。

（十七）強化實施監(jiān)管。水行政主管部門應依法加強對工程建設運營及相關活動的監(jiān)督管理，維護公平競爭秩序，建立健全水利建設市場信用體系，強化質量、安全監(jiān)督，依法開展檢查、驗收和責任追究，確保工程質量、安全和公益性效益的發(fā)揮。發(fā)展改革、財政、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地、環(huán)境等主管部門也要按職責依法加強投資、規(guī)劃、用地、環(huán)保等監(jiān)管。落實大中型水利水電工程移民安置工作責任，由移民區(qū)和移民安置區(qū)縣級以上地方人民政府負責移民安置規(guī)劃的組織實施。

（十八）落實應急預案。政府有關部門應加強對項目投資經(jīng)營主體應對自然災害等突發(fā)事件的指導，監(jiān)督投資經(jīng)營主體完善和落實各類應急預案。在發(fā)生危及或可能危及公共利益、公共安全等緊急情況時，政府可采取應急管制措施。

（十九）完善退出機制。政府有關部門應建立健全社會資本退出機制，在嚴格清產(chǎn)核資、落實項目資產(chǎn)處理和建設與運行后續(xù)方案的情況下，允許社會資本退出，妥善做好項目移交接管，確保水利工程的順利實施和持續(xù)安全運行，維護社會資本的合法權益，保證公共利益不受侵害。

（二十）加強后評價和績效評價。開展社會資本參與重大水利工程項目后評價和績效評價，建立健全評價體系和方式方法，根據(jù)評價結果，依據(jù)合同約定對價格或補貼等進行調整，提高政府投資決策水平和投資效益，激勵社會資本通過管理、技術創(chuàng)新提高公共服務質量和水平。

（二十一）加強風險管理。各級財政部門要做好財政承受能力論證，根據(jù)本地區(qū)財力狀況、債務負擔水平等合理確定財政補貼、政府付費等財政支出規(guī)模，項目全生命周期內的財政支出總額應控制在本級政府財政支出的一定比例內，減少政府不必要的財政負擔。各省級發(fā)展改革委要將符合條件的水利項目納入PPP項目庫，及時跟蹤調度、梳理匯總項目實施進展，并按月報送情況。各省級財政部門要建立PPP項目名錄管理制度和財政補貼支出統(tǒng)計監(jiān)測制度，對不符合條件的項目，各級財政部門不得納入名錄，不得安排各類形式的財政補貼等財政支出。

五、做好組織實施

（二十二）加強組織領導。各地要結合本地區(qū)實際情況，抓緊制定鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的具體實施辦法和配套政策措施。發(fā)展改革、財政、水利等部門要按照各自職責分工，認真做好落實工作。

（二十三）開展試點示范。國家發(fā)展改革委、財政部、水利部選擇一批項目作為國家層面聯(lián)系的試點，加強跟蹤指導，及時總結經(jīng)驗，推動完善相關政策，發(fā)揮示范帶動作用，爭取盡快探索形成可復制、可推廣的經(jīng)驗。各?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設兵團也要因地制宜選擇一批項目開展試點。

（二十四）搞好宣傳引導。各地要大力宣傳吸引社會資本參與重大水利工程建設的政策、方案和措施，宣傳社會資本在促進水利發(fā)展，特別是在重大水利工程建設運營方面的積極作用，讓社會資本了解參與方式、運營方式、盈利模式、投資回報等相關政策，穩(wěn)定市場預期，為社會資本參與工程建設運營營造良好社會環(huán)境和輿論氛圍。

廣東省韓江高陂水利樞紐工程效果圖